地方政府干預影響了城市商業銀行的經營績效嗎？

新疆石河子大學經濟與管理學院 陳旭東 馬 悅

地方政府干預影響了城市商業銀行的經營績效嗎？

新疆石河子大學經濟與管理學院 陳旭東 馬 悅

本文基于2003～2013年我國城市商業銀行樣本，從微觀視角研究地方政府干預城市商業銀行行為，分析其對商業銀行經營績效的影響。研究表明，地方政府干預對城市商業銀行資產收益率、凈息差、不良貸款率以及間接費用均存在顯著影響，進一步分析，地方政府對不良貸款率的影響存在較為顯著的區域差異。從經濟學上而言，本文的研究不僅在微觀層面為“閾值效應”理論提供了經驗證據，結合經濟區域視角下的研究也有助于進一步理解地方政府影響城市商業銀行績效的行為路徑。

政府干預 銀行績效 經濟區域

一、引言

2015年A股上市公司年報數據顯示，2844家上市公司總利潤總計2.48萬億人民幣，工商銀行繼續占據凈利潤第一的寶座，達到2771.31億元，同比增長0.48%。而中國石油和中國石化跌出凈利潤前十后，使得去年凈利潤前十大公司全部為金融企業，除中國平安外，均為銀行金融機構：中國銀行、工商銀行、建設銀行、農業銀行、交通銀行、招商銀行、浦發銀行、興業銀行和民生銀行。銀行金融合計凈利潤高達1.13萬億元，占整個A股上市公司凈利潤的45.56%，幾乎占了半壁江山。此外，政府關心銀行，尤其國有銀行在轉軌時期承擔著很重要的任務，因此銀行問題不僅是利潤問題，還是風險問題。

回顧我國金融改革30年來，通過推行制度變革、金融市場化、開放競爭等一系列金融改革措施，我國金融業取得了巨大的成就。其中政府行為扮演了及其重要的角色，其影響并推動金融改革，為我國金融改革的全面推行保駕護航。另一方面，隨著我國分稅制改革的推進，中央稅逐漸囊括了稅源大且集中的稅種，而收入零星、稅源分散的稅種也逐漸合并為地方稅，使得地方政府不得不面臨財權上稅收收益遞減，事權費用卻在遞增的局面，這種財政分權的局面無形中造成了地方政府的財政壓力逐漸增大，因此地方政府期望極大限度的奪取金融資源以彌補其財力上的不足。

當前我國銀行體系仍然存在著問題與不足，例如激勵機制不健全、預算軟約束、產權不明確等，加之我國銀行業改革相對于政企改革稍顯落后，都為地方政府爭奪金融資源甚至轉嫁改革成本提供了可能條件。已有文獻顯示，截止2010年底，銀行貸款額占地方政府性債務余額的比例高達79.01%，總額為84679.99億元（姚耀軍、彭璐，2013）。同時，中國人民銀行的一份研究報告顯示，我國政府行政干預直接或間接造成的我國銀行產生不良資產比例高達80%，而真正來源于銀行自身管理不當的不良貸款比例只占不到20%（劉煜輝，2007）。綜上所述，地方政府不僅是銀行信貸的主要需求者，也是導致銀行風險的主要因素之一，對我國城市商業銀行發展有著至關重要的影響。地方政府一方面通過銀行等金融機構來推動當地金融發展，促進經濟增長，從而更多的控制金融資源，另一方面在中央政府頒布的優惠政策鼓勵下，經濟增長吸引了來自周邊地區的金融投資，地方政府因而獲得了更多的金融資源，同時，金融機構也因從地方政府那獲得的一系列利好政策帶來了收益的增加（陳歡，2013），基于此，本文以地方政府在宏觀經濟政策執行過程中的角色定位，全面比較其對商業銀行經營績效的影響，觀察地方政府干預對城市商業銀行經營績效產生的若干影響，并討論不同視角下政府干預影響城市商業銀行的行為路徑是否一致。

二、文獻綜述

（一）地方政府干預動機 相對較早形成的“發展觀”認為，政府持股銀行更多的集中了生產要素資源，有助于經濟發展，提高社會生產率，然而在現實中，政府的監管職能和保險制度往往不能有效的發揮，尤其是在一些發展中國家，制度的缺失以及官員腐敗問題難以解決（Demiruguc-Kunt、Detragiaehe，2002；Barthetal，2003）。Kornia（1979）認為，在追求自身利益最大化和社會福利最大化兩者之間，出于自身政治目的，政治家可能會傾向于選擇前者，并通過控制銀行資源來達到目的（Shleifer、Vishny，1994），或者對銀行信貸資源配置進行干預，可能導致資源配置錯誤，損害經濟效益（Kane，1997；Sapienza，2004；Khawaj、Mian，2004）。

建國以來，我國對政治體制改革和經濟體制改革的一系列舉措所獲得的成果是有目共睹的，1958～1978年的“行政性分權”、1979～1993年的“增量改革”以及1994年至今的“整體推進”，地方政府作為具有獨立意義的制度性實體，逐漸獲得了地方財政支配的實質權力。同時，中央政府建立一系列政治考核體系，對地方政府在經濟建設中的積極性進行考核和監督，實現對地方政府官員調配與錄用權限的絕對控制。由此引起了國內學者對“政治錦標賽”的關注與思考。然而，真實操作中往往存在多種因素，例如信息不對稱、參與人之間的博弈等，因而這種完全理性很難實現。對于各級地方政府而言，其面對的任務往往是多樣的，不同的任務必然存在考核標準的差異，完成任務所帶來的經濟利益與晉升機會也大相徑庭。因此，出于自身利益最大化的考量，地方政府可能更傾向于選擇業績容易考核，且晉升機會更大的任務（周黎安，2007）。

（二）地方政府干預對城市商業銀行績效的影響 與國外研究相比，國內學者對政府干預與商業銀行的研究起步較晚，但也取得了階段性的成果。一方面李維安和曹廷求（2004）、鄭錄軍和曹廷求（2005）基于山東、河南兩省28家商業銀行樣本數據進行了實證分析，得出國有股權占比大，股權集中度高，但大股東的國有性質對銀行績效沒有影響。而虞群娥（2004）認為，城市商業銀行在成立伊始就與地方政府密不可分，并且提出一系列宏微觀經濟學考量，指出應當客觀對待地方政府參股或控股城市商業銀行行為，并建立了抽象函數模型。祝繼高等（2012）認為，政府直接或間接控股會造成城市商業銀行較高的不良貸款率，而大股東是否國有與銀行資產收益率沒有顯著關系。趙尚梅等（2012）的實證研究認為地方政府和國企持股城市商業銀行并不會對其績效產生負面影響，基于第一大股東性質和持股比例對銀行績效進行分析，得出兩者之間存在著顯著的“閾值效應”：持股比例范圍在20%-50%之間會促進城市商業銀行的發展，過高的持股比例才有可能降低銀行績效。

綜上所述，目前國內大部分的研究表明，在公有制經濟體制下，地方政府之間對金融資源的競爭會不利于金融資源的橫向流動，妨礙金融體系的發展。此外，部分學者則認為在我國金融改革的特殊階段，金融機構自身沒有具備足夠的能力，只有通過地方政府的積極作用，才能達到穩定狀態，實現金融機構的平穩運行。從實際情況來看，影響銀行績效的因素多而復雜，隨著進一步研究，國內銀行界和學術界對銀行績效，尤其是不良貸款率方面有了新的發現：不良貸款率存在比較顯著的區域差異，但目前較為系統的研究較少。葉曉可、劉海龍（2006）根據經濟發展狀況將溫州地區進行經濟區域劃分，對浙江省某銀行1986～2005年間違約貸款項目進行分析，得出違約損失率與區域經濟發展程度負相關；唐躍、王東浩等（2011）通過探討中國不同省份的不良貸款回收率水平差別較大的問題，發現不同地區在經濟發展水平、要素市場發展程度、法律環境和中介組織發育程度、非國有經濟發展程度、政府干預等因素的差異能夠較好地解釋問題。以上文獻都表明了中國的不良貸款率可能存在顯著的區域差異，為開展進一步研究提供了有價值的啟發。

三、研究設計

（一）樣本選取及數據來源 本文基于白俊和孟慶璽（2015）的研究，通過BankScope數據庫補充相關數據資料。按照研究慣例，本文剔除金融保險行業、ST、資產負債率大于1和所需數據缺失的公司樣本，并對公司層面變量進行了1%-99%之外的極端值縮尾處理，最終得到676個公司年度數據。本文所采用的宏觀經濟數據來自國家統計局，各省年度經濟增長目標手工收集自中國經濟網《地方政府工作報告匯編》，統計分析所使用的軟件為Stata 12.0。由于本文集中討論地方政府干預對城市商業銀行的影響，為此，排除資本充足率超過30%及資產回報率超過4%的銀行（不符合傳統的商業銀行標準），此外還需排除不經營存貸款業務的金融機構，例如投資銀行和私人銀行。

（二）模型構建與變量定義 為了考察地方政府對城市商業銀行績效的影響，本文建立如下模型（1）對假設進行檢驗：

其中：y代表銀行的業績變量，包括資產收益率（ROA，凈利潤比總資產）、凈息差（nim，凈利息收入比總資產）、不良貸款率（nplra，不良貸款比總貸款）撥備覆蓋率（pvcra）以及間接費用（Overhead，業務及管理費用的對數值）。

變量Press為地方政府政績訴求，本文用來衡量地方政府干預程度，借鑒白俊和連立帥（2014）的研究，本文以其作為政府干預程度的微觀衡量標準。由于地方政府通常在召開“兩會”之前制定GDP的預期增長目標，因此能夠有效的排除當年貨幣政策以及其他因素的影響，能夠合理的反映地方政府的政績訴求。沿襲白俊和孟慶璽（2015）的做法，收集整理省級地方政府工作報告中的經濟增長目標，以五年規劃里的數值替代沒有直接公布年度經濟增長目標的省份數據。由于周邊地區GDP的增長情況以及轄區內GDP的絕對增長速度都在中央在對省級政府的考核體系中，因此本文將所有省份分為東部、中部和西部三大區域，以同一區域的年度GDP預期增長目標中位數為臨界值，判斷某一省級地方政府是否具有政績訴求。

Control為一組銀行變量的控制變量，借鑒伍志文和沈中華（2009）的做法，具體包括杠桿率（Leverage）、管理效率（Manage）和營運效率（Operate），同時，為了對比分析城市商業銀行績效的影響因素還控制了單一最大客戶貸款比率（Max）和最大十家客戶貸款比率（Max10）。

此外，本文還控制了當年的全國GDP增長率（GDP）以排除宏觀經濟環境的影響（見表1）。

表1 主要變量定義

四、實證結果與分析

（一）描述性統計 表2是對樣本的描述性統計?？梢钥闯?，在樣本區間內，地方政府政績訴求（Press）的均值為0.56，表明樣本中有超過二分之一的城市商業銀行處于政績訴求較高的地區。此外，還可以看出，我國城市商業銀行的不良貸款率（均值高達12.9%）以及貸款集中度較高（單一最大客戶貸款比率均值達8.83%，最大十家客戶貸款比率高達48.91%），雖然撥備覆蓋率達到了銀監會的標準要求（均值為358.24%），但不良貸款率（均值為1.29%）和凈資產收益率（均值為10.3%）都反映了目前我國城市商業銀行一片繁榮的背后潛藏著的危機：經營的脆弱性、面對的高風險、矛盾的低收益。

表2 主要變量的描述性統計

（二）政府干預與城市商業銀行績效 表3中列（1）、（2）匯報了地方政府干預與城市商業銀行資產收益率、凈息差的回歸結果，呈現了正相關，但系數很?。ǚ謩e是0.0009和0.0016），顯然是與部分學者的研究相悖，然而和其他堅持“發展觀”學者的研究結果不謀而合，在處于轉軌時期的中國特色金融市場大背景下，可能的結論是現階段我國政府這只“看得見的手”對銀行業的調控以及監督監管是整體有效的；列（3）反映了我國地方政府干預與不良貸款率成顯著正相關（系數為0.46，1%以下顯著），結合上文的分析，通過對當地城市商業銀行進行干預，地方政府從而控制銀行的信貸流向，使之流向一些可能是低利潤甚至是負利潤的民生和社會效益的項目，故而在城市商業銀行層面，表現出信貸資源配置效率低和不良貸款率高的現象；列（4）可以發現，政府干預系數press沒有通過顯著性檢驗，說明了地方政府干預對城市商業銀行的撥備覆蓋率沒有顯著影響；列（5）以間接費用為因變量進行回歸，press系數為正，且通過了顯著性檢驗，說明地方政府干預會使得銀行的業務及管理費用增加。

表3 地方政府干預與城市商業銀行績效

然而，資料顯示，亞洲金融危機爆發后，本就因為城市銀行管理不規范等問題處境艱難的城市商業銀行，就更加岌岌可危。以重慶銀行為例：2004年平均不良貸款率高達20.03%，到2005～2006年間地方政府采取財政注資、剝離不良貸款和資產置換的方式解決不良貸款問題，不良貸款率回落到4.93%，有效地緩解了重慶銀行的風險和負擔。那么為什么本文以上的研究結論卻與現狀不一致？又該如何解釋這種差異呢？

（三）進一步檢驗：經濟區域、政府干預與不良貸款率從2014統計年鑒來看，2014年我國GDP總值最高的省級行政區廣東省高達67792.24億元，而最低的省份，西藏自治區GDP總值只有925億元，我國34個省份行政區橫跨我國東、中、西三個經濟區域，它們的經濟、文化發展程度存在很大差異，在我國經濟建設中所承擔的任務和負擔各有不同，那么是否不同的經濟帶區域，地方政府在干預過程中，所表現出的對城市銀行不良貸款的影響是存在差異的？為了進一步研究經濟帶視角兩者之間的關系，本文參考“十一五計劃”中的規劃來劃分標準，如表4所示，將我國大陸地區31個省級行政區進行東、中、西三個經濟區域分組。

表4 我國經濟帶劃分

為了解決上文的問題，本文對經濟區域分組后進一步實證分析如表5所示，表現出的地方政府干預效果驗證了猜想：東部區域政府干預與不良貸款率與上文的實證結果一致（系數為0.26），中部區域不顯著且系數為負，西部地區則表現出顯著的負相關。重慶銀行按照區域劃分屬于西部區域，研究結果與其現狀中表現出的對地方政府的強依賴性現狀一致，說明地方政府對城市商業銀行不良貸款率的影響確實存在較為顯著的區域差異，東部區域相對于其他區域是我國經濟發展最快的地區，地方政府在經濟發展中承擔的改革任務更多，政府官員調動也最為頻繁，在“政治錦標賽”中為了最快最多的完成“任務”，地方政府當局更傾向于低利潤的民生類項目或者短期回報高的任務，西部地區相對而言發展較為落后，地方法律與會計事務所規模有待完善，債務人的財務欺詐與惡意逃廢債務可能性較高，在追償時，地方政府的干預在一定程度上為回收不良貸款創造了有利條件（唐躍，王東浩，2011）。

表5 地方政府干預與不良貸款率

綜上所述，政府干預對不良貸款率的影響在全國視角與經濟區域視角的研究結果截然不同，說明了我國地方政府對城市商業銀行不良貸款率的影響存在顯著性的區域差異，為城市商業銀行不良貸款處置和區域風險管理服務。

五、研究結論

本文從微觀視角研究地方政府干預對國內城市商業銀行績效的影響。通過實證分析發現，我國政府干預對城市商業銀行的資產收益率、凈息差、不良貸款率、間接費用存在不同程度的影響，然而全國視角下不良貸款的實證結果與部分城市商業銀行現狀存在差異，為了探討造成這種差異的原因，本文按照“十一五”計劃對經濟區域進行劃分，進一步研究得出我國不良貸款率確實存在較為顯著的區域性差異，中西部區域較東部區域，表現出對地方政府的依賴性更強，也就是說，解決城市商業銀行不良貸款率問題應當考慮區域環境和風險，因地制宜，有針對性的開展。

[1]姚耀軍、彭璐：《地方政府干預銀行業:內在邏輯與經驗證據》，《金融評論》2013年第4期。

[2]陳歡：《地方政府與金融機構如何共創雙贏》，《經濟》2013年第6期。

[3]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

[4]李維安、曹廷求：《股權結構、治理機制與城市銀行績效：來自山東、河南兩省的調查證據》，《經濟研究》2004年第12期。

[5]鄭錄軍、曹廷求：《我國城市商業銀行效率及其影響因素的實證分析》，《金融研究》2005年第1期。

[6]虞群娥：《政府參與地方商業銀行的經濟學分析》，《金融研究》2004年第7期。

[7]祝繼高等：《大股東能有效控制管理層嗎?—基于國美電器控制權爭奪的案例研究》，《管理世界》2004年第4期。

[8]葉曉可、劉海龍：《銀行不良貸款違約損失率結構特征研究》，《上海管理科學》2006年第6期。

[9]唐躍、王東浩、陳暮紫等：《中國不良貸款回收率地區差異的原因分析》，《系統工程理論與實踐》2011年第3期。

[10]白俊、孟慶璽：《地方政府干擾了貨幣政策的有效性嗎》，《經濟學家》2015年第9期。

[11]伍志文、沈中華：《外資股權進入和銀行績效的聯動效應》，《財經研究》2009年第1期。

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（編輯 杜昌）