論我國霧霾災害的行政應急

摘 要 霧霾已經是近幾年我國存在的嚴重環境問題，2016年12月19日一周更是出現了2016年來最嚴重的霧霾天氣，空氣質量多次被檢測為“極重污染”甚至是“危害健康”的級別。為了應對霧霾，政府近日發布紅色預警，并采取了汽車單雙號限行，中小學生放假等措施。這些措施實質上是一種行政應急行為，而這種應急行為的法理上實則是在緊急狀態下的應急權力。我國霧霾災害的行政應急起到了一定的作用，但仍然存在諸多問題。本文將從行政應急的含義與原則，我國霧霾行政應急實踐，分析我國霧霾行政應急中存在的問題，并分析解決問題的辦法。

關鍵詞 行政應急 比例原則 行政自制 司法審查

作者簡介：李雪皎，中央民族大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.371

一、行政應急的含義與原則

（一）行政應急的含義及特征

行政應急，又稱應急行政行為，是指在突發事件發生時，國家行政機關以維護公共利益而依法采取行政行為。其具有權力優先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等特征。這說明在緊急狀態下，即便沒有應對危機的具體法律規范，行政機關也可以采取行政行為緊急處置危機，但同時需要遵循一定的原則。

（二）行政應急遵循的原則

為了保證應急行政行為權益的合法實施，行政應急要遵循合法、高效、保障、公益、比例等原則。合法原則要求為行政行為時要有法定依據，內容和裁量權都要合法。高效原則要求執法程序的快捷性與權力的集中性。

公益原則強調了目的的公益性，即行政機關只有出于公共利益的考量才能對公民憲法和法律上的權利加以必要的限制。而救濟原則是在緊急措施被宣布解除后，國家行政機關應對處于緊急狀態下而被侵害一定權利的權利人，實施歸還原物，進行適當補償等措施。

國家行政機關在實施行政應急行為時，可能會作出一定程度對公民權利的侵益行為。為了保障公民權利在此情況下不被不合理剝削，筆者認為保障原則和公益原則是兩項極為重要的原則。

保障原則是指，即使國家機關在緊急情況下行使行政權而使公民權利受到損害，公民的基本權利仍然要得到保障，如行政機關不得侵犯公民的人格與人身自由權。而比例原則是指，國家機關在行使緊急權力時，若可能對相對人的合法權益造成不利影響，這種不利影響應該被限制在盡可能小的限度內；且行政目標的實現和對相對人損益應該有適當的比例。

二、霧霾應急的定性與實踐

（一）霧霾應急的權力定性

根據《大氣污染防治法》第九十四條規定，各地政府應將重污染天氣應對納入突發事件應急管理體系。環保部也在2014年《關于加強重污染天氣應急預案編修工作的函》中明確說明，應急預案是應對大范圍空氣嚴重污染提前預警的預案。由此可知，目前各地應對空氣重污染的應急預案，是同常規自然災害救助預案相“平行”的專項應急預案，統攝在當地政府所公布的“突發公共事件總體應急預案”之后，歸屬于地方應急管理體系。 而在今年2016年，北京市政府更是在《北京市氣象災害防治條例（草案）》中，擬將霧霾納入氣象災害的范圍。

以上可以看出，如今霧霾應急管理其實質是政府行使行政緊急權力的行為。

（二）霧霾應急的行政措施

根據2015年出臺的《大氣污染防治法》第九十六條指出：當緊急情況放生時，地方政府可以采取諸如責令企業停產或者限產，限制機動車行駛等措施。而2013年國家環保部出臺的《城市大氣重污染應急預案編制指南》對應急措施作出了具體的規定：在指南5.4.4響應措施項下規定：政府根據檢測信息確定首要污染物，應針對不同類型首要污染物的特征，采取相應的響應措施。響應措施主要包括健康防護措施，建議性污染減排措施等。而健康防護措施包括但不限于提醒一般人群減少或停止戶外活動；建議或要求中小學生和幼兒園停止戶外活動、減少上學時間，甚至放假等。建議性污染減排措施主要包括但不限于建議排污耽誤控制污染工序生產、減少污染物排放等。而強制性污染減排措施包括但不限于，根據機動車用途、車牌號碼、形勢區域對機動車實行交通管制；加強轄區內環境執法監管，整治未按強制性規定執行的排污企業。中央政府對霧霾大氣污染作了一定的行政措施的規定，而在各地地方政府各地也有具體不同的實踐。

（三）霧霾應急的地方實踐

2016年10月22日《北京市空氣重污染應急預案（試行）》正式發布實施。預案中表示，若北京空氣污染程度達預警一級即紅色警報時，將在實施如機動車單雙號限行等交通管制措施，且單雙號限行措施將盡可能做到提前24小時通知；同時為保證中小學生的身體健康，還會有停課等措施。可以看出北京地區應急措施做的較為規范。但是如鳳凰網等很多媒體還是爆出部分地區霧霾應急不力被曝光，存在著邯鄲市等部分地區應急形式大于內容，應急預案可操作性不足等問題。

三、霧霾應急存在的問題

在霧霾災害來臨時，各地地方政府采取了一些措施，使得霧霾對于人們的危害得到了一定程度上的減弱，但是仍然有很多人稱對政府的行政應急措施表示不滿。尤其是對于單雙號限行的行為，很多人在各大自媒體稱雖然車輛限制了，霧霾的危害毫無減輕，反而給人們的生活出行帶來極大的不便。筆者對信息進行了搜集整理，得出霧霾應急存在著部分地區應急不力，部分應急措施不符合比例原則的問題。

（一）部分地區應急不力

部分地區應急措施層次不齊的原因，主要來源于各地應急預案中最高等級應急響應條件的不同規定。如果簡單依據《環境保護法》（2014年）第六條“地方政府對本區域的環境質量負責”和《大氣污染防治法》（ 2015年） 第六章對地方政府應對重污染天氣的立法授權，可以能得出 “各地可根據自身情況制定空氣重污染應急預案“的推論。這也很好的解釋了，為什么北京地區應急措施做得到位，而如邯鄲市等中小型城市應急措施不到位的問題。應急措施的不利，導致了當地市民的身體健康很大程度上被破壞。

（二）部分應急措施不符合比例原則

在各地霧霾應急行為中，單雙號限行是一種常見的應急措施。而單雙號限行是否滿足比例原則？筆者認為并不滿足：比例原則要求行政行為對相對人的損益應該控制在盡可能小的限度內。那么單雙號限行是否是對于公民出行最小損害的限制呢？首先，看單雙號限行是否必要，是否對抑制霧霾污染有很好的效果。從12月2日北京地區的單雙號限行的民眾反應來看，很多民眾都反應單雙號限行對霧霾減弱并無一點作用。而早在2014年，專家指明：“只有經由治理，能夠有效降低各地工業排放與揚塵污染，再輔之以實行機動車油品升級，降低機動車有害物質排放量；就能夠在不實行機動車單雙號限行情形下，取得有效提高大氣與環境質量的成效?！?/p>

這樣看來，機動車單雙號并沒有取得理想的效果。而從必要性上講，比單雙號限行對居民出行更小的限制存在。比如加大對清潔能源機動車的支持力度，實行機動車油品升級等等，都是可以有效緩解排污，而不用限制居民出行。

那么單雙號限行并沒有對霧霾治理起到很大作用且有其他更好的緊急措施的情況下，則不滿足比例原則中要求的。首先是比例原則項下的必要性原則，并不能證明單雙號限行是對居民生活不利影響最小的方式，也不能證明單雙號限行是對治理霧霾最有效的方式。

而通過上述論述，單雙號限行不僅對居民的生活產生巨大的不利的影響，而且對霧霾治理并無重大作用，因此該措施并不符合比例原則 。

四、霧霾應急困境的解決措施

針對各地在霧霾行政應急過程中出現的部分地區應急不力，部分應急措施不符合比例原則的問題，在霧霾災害下，不利于對居民健康的保護，也不利于居民的生活出行。要改變這種現狀，各地行政機關要自我規制，自我改正，即行政自制；同時為了行政應急更好地決策，可以引入司法審查制度，審查應急措施是否符合一定的標準。

（一）行政機關的內部規制

各地區霧霾有其差異性，中央制定統一霧霾應急措施可能性不高，在這種情況下，各地方行政機關在行使行政緊急權力的進行有效控制的重要性。

在“行政自制”的理念指導下，行政主體應該對自身不當行為進行內部控制（自我規制），及時修改、完善空氣重污染應急預案?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诰攀鶙l第二款也規定，“人民政府應該及時開展應急預案實施狀況評估，而完善應急預案?！?當各地行政機關發現霧霾行政應急措施存在一定問題時，應該積極及時修改應急預案，這也是最高效的方式之一。

（二）行政外部的司法審查

一般意義上看，我國行政訴訟法及相關司法解釋并未將行政應急行為排除在行政訴訟范圍外，應急權的行使須接受司法審查。在各種應急行政行為的監督形式中，司法監督以其中立性、穩定性、終極性而具有其他監督形式不可替代的作用。 霧霾災害應急涉及到公民賴以生存的環境和生命健康權。為有效保護公民如生命健康權在內的重大法益免受侵害，在行政裁量權發生收縮時，法院應進行強度最大的嚴格司法審查，對行政活動與行政判斷進行強有力的干預。 法院在審查過程中，應主要考察行政裁量是否符合行政目的之要求。法院通過判決強制要求行政機關修改應急預案規定以履行環境保護的法定職責，這是通過司法途徑判斷行政應急措施是否符合行政應急的基本原則，而實行最小程度上侵害公民法益的措施。

五、結語

如今霧霾應急管理的實質是政府行使行政緊急權力的行為，應該符合行政應急的如公益原則和比例原則等基本原則。針對霧霾災害應急，各地行政機關有著不同的時實踐，但是仍然存在著部分地區應急不力和部分應急措施不符合比例原則等問題。為了解決這些問題，對于行政機關內部，要積極履行內部規制，而作為外部監督的司法審查可以對行政應急措施是否得當進行規制。霧霾如今已經是困擾國民的一個沉重的名詞，做好行政應急固然重要，但更希望能夠治理環境，根治霧霾，還我們一個藍天。

注釋：

陳海嵩.霧霾應急的中國實踐與環境法理.法學研究.2016 （4）.155.

崔卓蘭、劉福元.行政自制——探索行政法理論視野之拓展.法制與社會發展.2008 （3）.98.

魏文彪.機動車單雙號限行當慎行.中國消費者報.2014年11月28日，第A02版.

代正群.我國應急行政行為的司法審查研究.中國政法大學學報.2009（3）.53.

王貴松.論行政裁量的司法審查強度.法商研究.2012（4）.66.