PPP模式下城市基礎設施政府監管研究①

摘 要：我國政府由于城市現代進程的快速發展，人們對城市基礎設施需求日益提高，為了緩解資金的緊張，在基礎設施建設中引入了PPP模式，意在提高其服務質量和運營效率，加快城市基礎設施的投入，緩解財政緊張的壓力。可在城市基礎設施建設發展過程中，PPP融資模式出現了很多問題，一方面政府出現監管越位或缺位，政府角色沒有完全轉變；另一方面也沒有獨立的專業監督機構，而且缺乏完善的法律法規體系，社會監督薄弱。本文針對目前存在的問題，首先建議政府要自身明確定位，維護社會公共利益，滿足社會需求；其次提出構建PPP模式下城市基礎設施監管機構的獨立性，提高效率的同時保證公平性，使得城市基礎設施建設在PPP模式下良性發展。

關鍵詞：城市基礎設施 政府監管 PPP模式

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（c）-152-03

經濟學家亞當·斯密在經濟發展政策及國家職能中就提出了基礎設施概念。20世紀70年代，平衡增長理論的先驅羅森斯坦·羅丹認為，基礎設施是所有產業的先行資本，為社會其他行業創造投資機會（李嬋娟.我國公共基礎設施投資效應研究——基于區域差異的視角[D].山東大學博士論文，2013，4（25）），主要承載著其他子系統的正常運轉，聯系著區域與產業的橋梁，直接關系社會和人民生活質量的發展水平。

城市基礎設施對城市的發展具有非凡意義，它關系到城市發展規劃的保障性、 戰略性、先導性，是城市發展的基礎工程。據有關部門計算，隨著城鎮人口每增加一個，城市基礎設施建設和安排就業崗位的資金就需要投入約2萬元。按每年城市化水平提高1個百分點測算，“十一五”期間，大約新增1400萬城市人口，則“十一五”期間每年需投資2800億元（劉洪飛.基于PPP模式的城市基礎設施政府監管研究[D].重慶大學碩士論文，2009.10（9））。隨著我國加快城鎮化進程，投入建設城市基礎設施的資金也需要成倍增加，政府財政資金負擔日益加重，無法投入所需的資金來滿足城市公共需求，依靠政府投資單一模式建設基礎設施也越來越力不從心。因此我國政府為了促進地方經濟繁榮，緩解地方財政壓力，在公用事業領域上引入了PPP模式。

我國從20世紀末開始引入基礎設施PPP模式，PPP模式在基礎設施建設的各個行業已廣泛應用，其最大的優勢在于提供多元化的投資主體，充分發揮私人企業的積極性和主動性，盤活民間資本，擴大投資主體的發展空間，進一步激勵了市場活力，調動了地方企業的能動性，促進地方經濟發展。但基礎設施本身具有基礎性、不可分割性及在建設項目過程中周期長、投資大，因此在PPP模式中政府監管出現了市場失靈、運營效率低下等問題。

PPP模式下城市基礎設施建設中，我國政府監管缺乏完善、系統的監管體系，監管機構混亂沒有明確的責任分工，并且沒有專業性指導，也缺乏完善的特許經營協議，產生了很多弊端，因此構建科學有效的政府監管體系，建立獨立專業的監管機構，明確政府在城市基礎設施市場化中的角色，優化城市基礎設施建設中的質量和效率，促進政府與市場的雙向良性互動。

1 政府監管的內容

1.1 政府監管內涵

政府監管的核心，主要是尋求公共利益，滿足社會公眾的需要，矯正市場的失靈。方式又分為社會行政監管、經濟監管。行政監管是指政府行政機構根據法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理手段，對企業和消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動（王金萍.我國城市基礎設施PPP項目的政府監管問題研究[D].中國礦業大學碩士論文，2016，6（25））。經濟監管是指利用經濟限制或者經濟管制的方式來規范企業。美國著名的監管經濟學家丹尼爾·史普博認為，政府監管是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為（宋巍巍，李德全.建筑市場政府監管問題管窺[J].建筑經濟.2004（8））。1971年，經濟學家斯蒂格勒在《經濟監管論》中以經濟學角度分析了在經濟生活中政府監管的產生，對此后監管經濟學產生了深遠影響（宋慧宇.行政監管權研究[D].吉林大學博士論文，2010.12）。

政府監管通過法律法規對宏觀和微觀經濟行為主體進行規范與制約，以維護市場秩序和保障市場經濟的正常穩定運行。

1.2 政府監管的現狀

1.2.1 加強政府監管的原因

城市基礎設施具有公用性、公益性和非排他性，是公眾共享的公共物品或準公共物品。它是城市生存和發展、城市居民生活和生產必須的物質基礎，對于城市和社會的可持續性發展起到直接影響作用。投資城市基礎設施建設的資金數額大，建設周期長，風險高，內容復雜，所以政府監管要控制在建設過程中存在的各種風險，以降低成本，增加投資效益為目的。

城市基礎設施PPP模式中，由于具有自然壟斷性和競爭性等基本特征，項目公司受利益最大化驅使，有可能違背市場規律，采取壟斷的方式，降低產品質量和服務水平，或抬高產品或服務的定價等方式獲取超額利潤，這也就弱化了市場資源配置的效力。只有政府監管機構獨立和公正，兼顧社會公平與效率，才能規范引導城市基礎設施引入PPP模式。

1.2.2 政府監管的現狀

（1）宏觀方面。

第一，缺乏完善的法律法規體系。從整個政策環境來看，我國PPP項目的運行政府政策支持方面還是比較到位的，從中央至地方就針對各PPP項目出臺過很多政策和辦法，但政策缺乏一致性和連貫性。部委規章及地方上的條例，也沒有統一，甚至還會有沖突出現。PPP項目的每一個環節都需要法律法規來規范合作雙方的行為，因此建立一部總體方向明確，各方面標準規范、全面的根本性法律是當務之急。第二，缺乏完善的社會監督體系。政府作為公共設施項目的提供者和監管者，首要的是更好地提供高效優質服務給社會公眾，保障社會公眾的利益。但目前我國PPP項目中還沒有建立完整的公眾監管體系，在公共產品或服務價格、質量、安全出現問題時，沒有暢通的渠道給予社會公眾反饋項目的意見和要求，而且對于公共設施的建設也缺乏充分的了解，因此很難關注到項目利益的訴求，損害了社會公眾利益。第三，缺乏科學評估機制。PPP模式下政府監管缺少科學的評估體系，沒有專業性的風險管理機構，因此建立風險分擔制度，防止權利錯位、缺位、越位等發生，各職能部門按照對等權責分別承擔相應風險。

（2）微觀方面。

第一，政府監管職責不明確、缺少獨立的監管部門。由于缺乏獨立性與專業性的政府監管機構，使得各監管機構之間權限分配混亂，無法保證監管機構的公平性與公正性。監管部門無法獨立于政府與私人企業之外參與PPP項目，監管權力被嚴重分割、弱化。整個監管系統缺乏溝通協調的機制，造成各職能部門權利弱化交叉，沒有明確責任權限，一旦發生問題時互相扯皮、推諉、監管不到位、重復監管，降低了效率，也增加了運行成本。

第二，政府自身定位模糊。在PPP模式下城市基礎設施建設中政府自身定位模糊不清，造成錯位監管或監管缺失。政府只有以獨立監管合作者的身份配合私人部門生產，發揮監督監管作用，優化公共產品服務質量，提供優良的公共服務設施，既減輕財政資金的負擔，也能滿足雙方的需求，達到利益的最大化。政府有時仍按照傳統管理方式“政企合一”，模糊了政府監管的界限，造成市場監管失靈，監管力度不夠。只有明確定位政府在城市基礎設施PPP模式下的界定的重要性，才能使得三方（政府、企業和公眾）真正達到共贏的局面。

第三，缺乏監管標準與監管體系的科學性。在PPP模式下，城市基礎設施由于缺乏科學的監管標準與監管體系，對于提供的公共設施產品與服務是否符合社會需求、價格的定制是否合理等無法判斷，產品的服務質量和成效是否達標，無法判斷監管是否合法，無法客觀衡量運營效果的好壞，對運營項目也不能做到約束與監督的作用。

2 構建PPP模式下政府監管的框架

政府保障城市基礎設施建設運營，要適度保障企業的合理利益，適當考慮企業的持續健康發展，避免讓企業失去對PPP模式的吸引力。要優化公共服務產品質量，同時要確保企業獲得適當的利潤，從而達到政府、企業、公眾三方獲利，實現“三贏”。

2.1 完善法律法規體系

從發達國家的成功經驗看，各國都是先從立法開始，逐步形成比較完善的、科學的、成熟的政府監管法律體系，并制定專門法律，詳細規定了監管的內容、監管方式、監管流程等，根據實時進程中的監管行為及時進行相應的法律調整。我國在制定相關的法律法規政策時，除了保持新舊制度的連貫性和一致性，還應根據不同行業領域制定不同的配套法律法規，完善法律法規體系的構建，實現法制化的監管活動，各職能部門程序和內容的明確，政府和企業責任與義務的確定，消除政府部門監管的隨意性，減少權力膨脹和尋租的風險。

2.2 建立獨立、專業的監管機構

在PPP模式下建立獨立專業的政府多層次監管機構，監管部門明確職責、合理分工、互相協調，有效實施監管權力，防止各部門之間互相扯皮、推諉，甚至維護，監管部門要有獨立的權威性，不僅在工作中要有話語的權威性，更要在人員的選拔配置上有獨立性，對于監管人員的招聘應遵循獨立、公開、公平、擇優的原則。

監管人員具備豐富的專業知識，對于城市基礎設施建設方方面面都了解，監管人員運用專業知識對運營建設實施監管，保證運營正常有序進行。

2.3 政府轉變觀念，明確自身定位

城市基礎設施在PPP模式下，政府轉變角色需要在公私合作過程中樹立正確的市場化觀念，重新定位政府的監管職能，建立具有約束力的監管機制。各方必須按照風險分擔、平等協商、市場運作、互利共贏為指導原則，政府與企化之間是一種協調合作的關系，一方面政府負責監管企業的運營情況，另一方面政府在不損害社會利益的前提下，要為企業創造良好的運營環境，同時監管機構獨立行使監管權，明確政府在城市基礎設施運營階段的責任和權利，避免行政摩擦，提高運營工作效率。

2.4 加強風險評估

政府要科學合理地評估PPP項目風險，加強監管項目公司運營狀況和收益狀況，明晰政府與企業的風險承擔，使得政府能夠加強調控城市基礎設施建設，實現科學的監管項目的運營。政府應從“宏觀管理”角度出發，承擔政治風險的防范、制定相關的法律政策，開展項目前期的風險識別，預測可能發生的風險性，隨時監控與防范，做好應對措施。明確清晰分配各職能部門的職責風險，提高城市基礎設施項目的效率。

2.5 提高信息公開，完善社會監督體系

政府部門主動建立社會監管機制，建立統一的信息發布平臺，保證公眾的知情權。根據項目進度，加強監管信息的發布，保障公布的信息真實、及時、準確。多渠道的平臺方式公開信息，政府可以通過官網，也可以采用微博、微信公眾號等方式。對于公眾參與方式、項目內容、聽證內容應在PPP監管中心的監督下都做具體規定。在項目建設和運營階段，項目信息的公開，通過政府監督和社會監督，進一步加強私人企業的自我約束，提高項目運營效率，優化服務產品的質量。

政府應充分發揮社會中介的作用，建立多元的監督主體，拓展多渠道的監管方式，增加公眾的表達述求，進一步完善政府部門監管的作用。每位公民也應提高自我監管意識，自覺保障社會公眾利益，維護社會公共設施。

參考文獻

[1] 陳婉玲.基礎設施產業PPP模式獨立監管研究[J].上海財經大學學報，2015，17（06）.

[2] 李妍，薛儉.城市基礎設施公私合作模式中的政府監管機制研究[J].上海經濟研究，2015（05）.

[3] 劉佳麗，謝地.PPP背景下我國城市公用事業市場化與政府監管面臨的新課題[J].經濟學家，2016（9）.

[4] 林勁松.城市基礎設施應用PPP模式研究[J].延邊黨校學報， 2015（05）.

[5] 馮冰，王明輝.城市基礎設施建設的新型投融資模式——PPP模式應用研究[J].財經界（學術版），2016（13）.

①基金項目：2017年安徽財經大學校級課題項目（ACKY1741）。

作者簡介：賀文春（1977-），女，漢族，安徽蚌埠人，安徽財經大學講師，會計學碩士，主要從事會計理論與方法方面的研究。