論青少年休息權的保護

摘 要：要解決學生負擔過重的問題必須站在依法治國的高度上，依法保障青少年的休息權。目前對于青少年休息權的保護，法律層面上比較間接、籠統，而法規、規章和規范性文件層面上則比較明確、具體，卻沒有得到實施。要解決好學生負擔過重問題，除了加快青少年休息權入法外，還應當以完善有關教育法制、加大普法宣傳、貫徹落實已有法律為抓手。

關鍵詞：青少年休息權；法律現狀；問題對策

中圖分類號：G40-011.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-010X（2017）30-0009-04

2017年3月，第十二屆全國人民代表大會第五次會議在北京召開。期間，全國人大代表、中國宇華教育集團董事長李光宇針對中小學生負擔過重問題向大會秘書處提交了“少留點兒作業，多上點兒體育課”的建議議案。在代表團分組會議上，李光宇又就中小學生負擔過重問題做了闡述，“現在的孩子太可憐了……為了升入一個好學校，整天面對寫不完的作業，上不完的補習班。每天幾科、甚至十幾科作業，周末有作業，小長假有作業，寒暑假也還有作業，作業的難度也越來越大、花樣也越來越多，書包從單肩背變成了雙肩挎，從雙肩挎變成拉桿箱，每天都睡眠不足”，他的發言振聾發聵，一針見血。

針對中小學生負擔過重問題，1988年5月，原國家教委頒布了《關于減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定》。1990年2月，原國家教委再次發文重申這一規定。2000年以后，教育部先后頒布了《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》《關于當前加強中小學管理規范辦學行為的指導意見》 《小學生減負十條規定》等多個部門規章。與此同時，多個省市的人民代表大會、人民政府的相關部門也根據本地的實際情況制定出臺了多達三百項的地方性法規和政府規章。不僅如此，教育部還啟動了 “減負萬里行”等活動，就學生減負、不規范辦學行為開展專項督查。然而何以學生負擔過重的狀況未能有所改變呢？

習近平同志指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。”因此，筆者認為，解決學生負擔過重這一問題，有必要站在依法治國的高度上，從保護青少年休息權著眼，來進行理論上的思考并尋求實踐中的突破。

一、關于青少年休息權保護的立法現狀

在我國，休息權是憲法賦予勞動者的一項基本權利，現行法律關于休息權的保護集中指向了勞動者。而青少年尚處于身心發育時期，主要任務是學習和成長，沒有參加生產勞動的資格，所以法律對于青少年休息權保護的規定少有提及，但這并不表明現行法律對于青少年休息權的否定和漠視。

（一）現行法律對于青少年休息權的保護

目前為止尚沒有一部法律明文規定青少年的休息權。考慮到青少年的休息權與其人身權、生存權、發展權等關系密切，現行法律對青少年休息權的保護主要體現在保護青少年生存發展權。具體規定有：

《教育法》第二十九條規定，學校及其他教育機構應當履行下列義務：……維護受教育者、教師及其他職工的合法權益。

《教師法》第八條規定，教師應當履行下列義務：……（四）關心、愛護全體學生，尊重學生人格，促進學生在品德、智力、體質等方面全面發展；（五）制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現象。

《義務教育法》第二十九條規定，……教師應當尊重學生的人格，不得歧視學生，不得對學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學生合法權益。

《未成年人保護法》第三條規定，未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。

《未成年人保護法》第六條規定，保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群眾性自治組織、未成年人的監護人和其他成年公民的共同責任。 對侵犯未成年人合法權益的行為，任何組織和個人都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告。國家、社會、學校和家庭應當教育和幫助未成年人維護自己的合法權益，增強自我保護的意識和能力，增強社會責任感。

（二）國家教育主管部門制定部門規章保護青少年休息權

國家教育主管部門下發的部門規章明確保護在校中小學生的休息權。例如：

1988年5月，國家教委下發《關于減輕中小學生課業負擔過重問題的若干規定》，明確規定：“要保證學生課間、課后、節假日和寒暑假的休息時間。要按時下課，不拖堂。要按時放學，不占用課余時間或節假日給學生集體補課。要同家長配合，保證學生每天有足夠的睡眠。學生每周在校活動總量應按規定進行控制。寒暑假應主要讓學生休息和適當參加各種興趣活動或社會實踐活動。布置作業要適當，對需要補考學生的輔導時間不要超過假期三分之一的天數， 每天以二至三課時為宜”。

2009年4月，教育部發布《關于當前加強中小學管理規范辦學行為的指導意見》，要求“堅決糾正各種隨意侵占學生休息時間的做法，切實把課內外過重的課業負擔減下來，依法保障學生的休息權利”。

2013年8月，教育部發布《小學生減負十條規定（征求意見稿）》，要求“學校和教師不得在課余時間、寒暑假、雙休日和其他法定節假日組織學生集體補課或上新課”。

（三）地方性法規、政府規章及其他規范性文件因地制宜，保護青少年休息權

各省市及其下屬相關部門因地制宜，出臺的一些地方性法規、政府規章以及其他規范性文件保護在校中小學生休息權。例如：

2000年，四川省人民政府發布《關于減輕中小學生過重負擔 全面實施素質教育的通知》，該通知主要內容有四部分：一是提高認識，統一思想，轉變觀念，全面貫徹黨的教育方針；二是以加強學生思想政治教育為核心，以培養學生創新精神和實踐能力為重點，全面實施素質教育；三是進一步加強教師隊伍建設，樹立教師文明執教和勤奮敬業的良好形象；四是加強管理，切實減輕中小學生過重負擔。

2007年，重慶市教委下發《關于切實減輕中小學生過重課業負擔的通知》，該通知主要內容七部分：一是認真執行上課時間；二是嚴格控制學生在校學習時間；三是保證體育活動和學生睡眠時間；四是認真執行課程計劃；五是嚴格控制學生課外作業量；六是嚴格控制考試次數；七是落實“減負”工作責任。

2010年，武漢市教育局下發《關于進一步加強中小學管理 減輕中小學生課業負擔的意見》，從五個方面作出具體以減輕學生負擔的規定：一是嚴格控制學生在校時間，規范中小學作息時間管理；二是嚴格控制學生書面作業量，規范中小學生作業管理；三是減少學生考試次數，規范中小學考試管理；四是減少學生競賽項目，規范中小學競賽管理；五是嚴禁違規辦班、補課，規范中小學分班、補課管理。

二、青少年休息權保護方面存在的法律問題

我國青少年休息權的保護更多地體現在法規、規章及其他規范性文件中。然而，由于多方面原因，這些法規、規章及其他規范性文件在內容和形式上，不可避免地存在或引發較多的問題。

（一）立法層次低，法律規范混亂

根據《立法法》的規定，我國法律體系框架主要分為法律、法規、規章三個層次，相應地立法機關為全國人民代表大會及其常委會、國務院、省級人民代表大會及人民政府和國務院組成部門。從立法法的層面上看，具有法律效力的法律法規只包括上述擁有立法權的機關制定的法律、法規、規章。但現實執行的多是由地方政府或其組成部門制定發布的通知和意見。它們的名稱多為《通知》《規定》《意見》《條例》或《規劃》，制定機關多為政府、法制辦公室或教育局，按照《立法法》的規定，這些文件不具有法律效力。這些文件在教育實踐中有著法律法規類似的地位，發揮著與法律法規相同的作用。不僅造成了法律體系的混亂，而且大大降低了法律法規在人民心中的權威。

（二）法規內容籠統抽象，缺少程序性規定

保護中小學生休息權的立法實踐也存在諸多問題，有些地方大段地抄錄法律法規和上級部門的規范性文件，立法內容籠統、 抽象、 原則， 敏感問題避實就虛、矛盾焦點一概不提；有些地方將外地的規范性文件原封不動地“拿”過來，缺乏地方特色，針對性差；有些地方在立法中提倡性、號召性、宣示性的條款多，實質性、具體性、操作性的條款少。例如，在減輕小學生課業負擔過重方面，全國多個地方都有做出“課程設置和教學時數，均不得隨意增減”的規定，但在“增減”的程序性方面，沒有哪一個地市規定執行程序，缺乏權利主體、受理主體、批準程序、批準時限、監督執行及違規責任等具體規定。最終地方政府的文件有名無實，難以落地。

（三）缺乏法律救濟途徑和法律責任的相關規定

有權利就要有救濟，無救濟則無權利。仔細研究當下中小學生休息權保護方面的法律法規及規范性文件，不難發現無論是部門規章、政府規章、地方性法規還是其他規范性文件，由于其立法層次較低，立法權力受到《立法法》的限制，大多缺失法律責任或法律救濟方面的規定。對于違反了這些規章、法規或規范性文件，侵犯了學生休息權的有關負責人和直接責任人來講，民事上不會道歉賠償，行政上不會罰款記過，刑事上不會定罪量刑。無論危害怎樣，后果如何，最壞不過于問責，最大莫過于考核。缺乏法律責任規定一方面導致文件缺乏權威性和強制力，教育部門、學校、教師等可以選擇性用法守法；另一方面一旦學生休息權受到損害，就容易出現無法可依，學校、教師、教育主管部門相互推諉和扯皮的現象，導致訴訟案件得不到正確、及時、有效的處理，受害學生的合法權益得不到應有的保護。

三、青少年休息權保護方面的對策思考

加強青少年休息權保護，筆者認為，除了提高立法層次、加強統一立法、重視程序立法、增加法律救濟、明確法律責任外，至少還應當在以下方面做出努力：

（一）加大法律宣傳力度，讓權利觀念深入人心

面對學生作業負擔過重、休息權益受到侵犯的狀況，一些人往往將責任歸咎到應試教育或教育管理的體制上，進而把維護中小學生休息權益的希望寄托在了升（考）學制度或教育體制的改革上。其實不然，制度上的問題、體制上的問題，從根本上講都是法制上的問題。這里的法制問題，除了法律本身制定的不科學、不完善、不合理外，還包括社會各界缺乏基本的法律素養。比如《教師法》等多部法律法規都規定應當 “關心、愛護全體學生”，而侵犯青少年休息權的事情屢禁不止，根本原因就在于社會成員缺乏公民權利意識，缺乏對于人以及人權的尊重，沒有給予青少年休息權，沒有把對青少年休息權的保護當成學校育人工作的重要組成部分。因此，一定要加強法律知識尤其是公民及其權利的普及宣傳力度。要讓全社會，尤其是家長、教師都明白這樣一個樸素的道理：成才的事小，成長的事大；學習的事小，健康的事大。保護孩子的休息權，就是保護孩子的健康和未來。

（二）制定完善校園立法，落實擴大學校的辦學自主權

學生休息權之所以受到侵犯、“減負”之所以難以取得成效，表面原因是學校在片面追求高分數、升學率、優秀率，深層原因則是政府以分數、升學率、優秀率等考核學校、考核領導、考核任課教師。按照《教育法》規定，學校有權按照章程自主管理，但實際上學校很少有自己的章程，自主管理更無從談起。正因為學校的自主權難以落實，才造成中小學生負擔過重、休息權不斷受到侵犯而又無人負責的情況。為此，必須制定和完善有關教育法律，加快建設現代學校制度，真正實現“政校分開，管辦分離”。改變政府直接管理學校的單一方式，減少政府對學校工作不必要的行政干預，在學校發展、教師管理、教育教學等方面賦予學校更多權力。確立學校的辦學主體地位，明晰學校在辦學中的權利和責任，從而預防和減少學校侵犯受教育者休息權益的事件發生。

（三）貫徹落實有關法律，推進素質教育順利進行

2006年修改后的《義務教育法》首次把素質教育寫進法律，規定：“教育教學工作應當符合教育規律和學生身心發展特點……促進學生全面發展。”同年修改的《未成年人保護法》也規定：“學校應當與未成年學生的父母或者其他監護人互相配合，保證未成年學生的睡眠、娛樂和體育鍛煉時間，不得加重其學習負擔。”為此，有關部門要盡快落實有關法律的要求，圍繞素質教育的目標盡快改革完善考試制度、招生制度、評價制度，變重視分數、名次為重視素質和能力，不再把升學率、優秀率等作為衡量教師好壞、評價學校優劣的重要標準。有關部門要著力建立專業化的教育督導隊伍以及順暢的社會監督渠道，對一切不規范辦學、加大學生校內外負擔、侵犯學生權益的行為進行及時有效的監督和堅決查處，切實推進素質教育的順利進行。