科技決策中媒體、民意與決策者互動的障礙與對策分析

肖生福++肖揚飛

[摘 要]科技決策中媒體、民意與決策者的互動是決策民主化和科學化的題中應有之義。從系統分析的視角出發，我國科技決策中媒體、民意與決策者的互動還存在諸多障礙，主要體現為互動主體力量的先天失衡、互動議題的特殊性、互動制度的缺失及政治文化的制約。為此，應從互動主體力量的均衡、科技政策傳播與公民科技素質的提升、互動制度與平臺的建設、“服務本位”和“參與型”政治文化的培養等方面入手，打破現有互動障礙，實現科技決策中媒體、民意與決策者的良性互動。

[關鍵詞]科技決策；媒體；民意；決策者；互動

[中圖分類號]C934 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2017）01-0087-05

一、引言

公共政策作為政府為社會提供的公共產品，關系到社會各方利益，具有鮮明的公共性。無論是從公共決策科學化與民主化的要求，還是從政治角度及經濟角度考慮，尊重和吸納民意，實現政府決策者、媒體與民眾的良性互動都是政府的職責和義務。改革開放以來，我國公共政策的制定經歷了一個從忽視民意到尊重民意的轉變，媒體、民眾對公共決策的參與由缺席走向回歸。然而，在科技決策中，媒體、民意與決策者的互動仍然比較微弱。為提高科技決策的科學化與民主化水平，探索建立決策者、媒體與民眾良性互動的科技決策模式，提高科技政策質量水平，推動科技發展與進步，我們有必要分析科技決策中媒體、民意與決策者互動的障礙因素，并提出相應的破解對策。

二、科技決策中媒體、民意與決策者互動的主要障礙

科技決策中媒體、民意與決策者的互動作為一個系統，必然地包含互動主體、互動議題、互動制度、互動環境以及互動結果（或效果）。其中，互動主體即與科技決策相關的媒體、民意、決策者；互動議題就是科技政策；互動制度則包括對互動全過程的規范，即決策信息公開制度、利益表達制度、互動協商制度、互動反饋制度等；互動環境主要是政治文化。接下來，文章將從互動主體、互動議題、互動制度和互動環境等四個方面來對科技決策中媒體、民意與決策者互動的主要障礙進行分析。

（一）互動主體力量的先天失衡

互動主體力量的先天失衡指的是決策者、媒體、民眾之間權力與資源分布的不平衡，這種不平衡在很大程度上是先天因素造成的。首先，相比較而言，作為互動主體之一的決策者在科技決策互動中擁有先天的優勢，這種優勢主要體現在其所掌握的權力、資源及其法律地位上。科技決策中，決策者是政治精英與專家的集合體，是權力與資源的集大成者，同時在法律地位上也有充足的保障。政治精英在科技決策中擁有對社會輿論的引導力和動員力，其所代表的政府組織機構完善，目標具有系統性，擁有相當豐富的人力、物力、財力、信息等資源優勢，在憲法和法律制度的支持下實現對決策的主導權；專家則擁有科技決策的專業知識優勢，這種專業知識優勢使得專家在“科技決策中的作用呈現出越來越豐富的模式和形態”[1]，“‘政府—科學家（專家）的二元決策主體關系成為科技政策決策模式的核心特征”[2]。其次，作為互動主體之一的媒體有著較之民眾更強的力量而較之決策者更弱的力量。較之民眾更強的力量主要在于媒體可以發揮其監督社會環境、協調社會關系、傳承文化、提供娛樂、教育市民大眾、傳遞信息和引導群眾價值觀等功能，充當“第四權力”；而較之決策者更弱的力量則在于政府對媒體具有內容審查、經費撥付、人事任免等權力，媒體在一定程度上必須充當政府的“喉舌”。再次，作為互動主體之一的民眾力量最薄弱，主要表現在其組織化程度低、占有的決策信息稀缺、權力缺乏等。互動主體所擁有的權力、資源以及法律地位往往意味著影響力，而力量的失衡也體現在對決策的影響力上，因為“在任何時候，公共政策都反映占支配地位的團體的利益，隨著各團體的力量和影響的增長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些團體的利益，而不利于其影響下降的那些團體的利益”[3]。

（二）互動議題的特殊性

科技決策中，媒體、民意與決策者互動的議題是科技決策項目，包括科技政策和科技項目等，相比其他政策議題，它具有一些獨有的特殊性，這些特殊性在很大程度上成為媒體、民意與決策者互動的障礙。

1.科技決策的專業性和復雜性，要求互動主體必須具備一定的專業技術知識，使得互動難度加大。科技決策的專業性和復雜性主要源于科技的專業性和復雜性，體現在科技涉及的領域和知識構成上。從涉及的領域來看，科技主要包括能源、水和礦產資源、環境、農業、制造業、交通運輸業、信息產業和現代服務業等11大重點領域，此外還包括一些重大科技專項和前沿技術。從知識構成來看，各領域的科技都有業已形成或正在形成的專業話語體系、技術標準、應用程序等。科技決策的專業性和復雜性要求媒體、民眾必須具備一定的科學素質。根據中國科協發布的第九次中國公民科學素質調查結果顯示，2015年我國具備科學素質的公民比率達到6.20%，比2010年的3.27%提高了近90%，進一步縮小了與西方主要發達國家的差距，但我國公民科學素質水平發展不平衡，公民科學素質建設任重道遠[4]37。加之，“技治主義”崇尚的“政治精英與專家治理結構”，使得科技決策中媒體、民意與決策者的互動難上加難。

2.科技決策的不確定性和風險性。“科學技術是一把雙刃劍”已經成為人類的共識，劍刃的一側是科技對人類的貢獻，是“第一生產力”；劍刃的另一側卻是負面效應，如生態破壞、隱私泄露、健康威脅等。因此，科技決策既要考慮到科技對人類的進步意義，也要考慮到科技的不確定性和風險性，這種風險性大多都是由科技政策所引導發展的。科技決策的風險性使得國家必須考慮到科技政策的規劃性和預見性，這對于缺乏專業科技知識和偏好短期行為的媒體、民意而言，便是參與互動的障礙。

3.科技決策的保密性直接拒絕了互動。科技決策的保密性包括兩方面，一方面是客觀上的保密性，另一方面是主觀上的保密性。所謂客觀上的保密性是指出于國家安全、保護個人生命健康等的考慮，對科技決策進行保密；而主觀上的保密性則指決策者出于個人、部分群體或部門的利益考慮，人為不公開科技決策信息，使得科技決策具有保密性質。科技對世界各國而言都已上升到國家戰略的高度，重要的一點便是其涉及國家安全。因此，科技決策相對其他領域的決策而言具有較強的保密性質。科技決策的保密性特征使得決策信息難以公開，直接導致互動的不可能。

（三）互動制度的不健全

在由媒體、民意與決策者組成的科技決策互動系統中，互動制度可以視為互動系統的內部環境。從一個完整的互動過程看，互動制度包括基礎性的決策信息公開制度、媒體和民意的表達機制、媒體和民眾參與協商的制度以及決策者對媒體、民意的互動反饋機制。總體上說，這些互動制度在一定程度上已經建立，但還不夠完善。互動制度的不健全在很大程度上使得媒體、民意與決策者的互動難以常態化、制度化。

1.決策信息公開制度不健全。決策信息公開是互動的基礎，是媒體、民眾知情權的保障，更是媒體、民眾履行表達權、參與權、監督權的基礎。雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年1月17日審議通過），從制度上規定了政府信息公開的范圍、方式和程序，但這只是政府條例上的規定，并沒有上升到法律的層面。另外，在實際操作中，決策信息不公開的情況屢屢出現，如廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址決策，正是由于決策信息的不公開，才造成番禺事件的爆發。

2.媒體、民眾的利益表達機制不健全。媒體、民眾的利益表達作為獨立的需求和政策偏好，是科技決策的輸入途徑。媒體的利益表達可以視為公開報道、發表評論等權利的運用，雖然受媒體市場化影響，媒體的自由度得到很大程度的提升，但新聞團體、出版單位均屬政府公辦，還需面臨諸多的內容審查、財務依賴、人事依附等限制。民眾的利益訴求則往往被要求通過指定的渠道進行表達，如工會、婦聯、村委會等，但這些表達渠道經常因為自身的弊端而被堵塞，民眾自發的表達形式又難以獲得法律上的有效保護。因此，利益表達機制不健全使得民眾處于無組織的狀態，媒體、民眾的需求和政策偏好缺乏有效的政策輸入途徑，難以與決策者形成有效互動。

3.媒體、民眾參與互動協商的制度缺乏。參與協商制度包括兩方面，一是參與協商的制度文本，二是參與協商的制度平臺。從制度文本角度看，現階段我國媒體、民眾參與科技決策的制度不夠完善、具體。從已知的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》來看，既沒有對科技決策中媒體、民眾參與的范圍和程序進行明確規定，也沒有從法律、規則等方面對科技決策中媒體、民眾參與的地位和作用進行說明。從制度平臺角度看，媒體、民眾參與科技決策的制度平臺缺乏。據學者祝侶和劉小玲介紹，西方發達國家媒體、民眾參與協商的制度平臺主要有共識會議、公共對話、情景研討班、網絡咨詢、公民陪審團、21世紀城市會議等[5]，這些制度平臺為媒體、民意與決策者在科技決策中的互動提供了載體。我國媒體、民眾參與協商的制度平臺較為有限，參與度高的僅限于網絡咨詢，但這種平臺存在著民意代表性不足的弊端。

4.互動反饋機制薄弱。一個完整的互動過程必然包含互動反饋，互動反饋對互動效果的影響具有直接的作用。在現實的互動過程中，關于決策者對媒體、民眾反映的意見或建議是否采納，不采納是否說明理由，如何說明理由等均缺乏必要的約束性規定。這使得媒體、民眾經常通過非常規的手段給決策者施壓而要求增強回應性，如越級上訪、集體散步、群體性事件等。

（四）政治文化的制約

在科技決策互動系統中，政治文化構成了互動系統的外部環境。所謂政治文化是指“一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情”，是政治系統正常運轉的基本心理環境[6]。任何政治行為的發生及人類行為方式的選擇，都受到某種政治文化或心理活動的驅使。科技決策中媒體、民意與決策者的互動作為一種政治行為，也必然會受到某種政治文化及意識形態的影響。對科技決策中媒體、民意與決策者互動產生阻礙影響的政治文化主要表現為“官本位”政治文化和“依附型”政治文化。

1.“官本位”政治文化驅使決策者壟斷科技決策過程，阻礙互動。在“官本位”政治文化中，決策者認為媒體、民眾缺乏必要的科學技術素質，于是壟斷科技決策體系，使得決策模式開放性不足，片面地強調“精英化”“專業化”決策，導致公共精神被否定，公眾主體地位被削弱，從而阻礙互動。

2.“依附型”政治文化導致政治盲從，媒體、民眾互動意愿消退。“依附型”政治文化是對民眾而言的，也可稱之為“臣服型”政治文化，典型特征便是民眾對政治權力的依附性、臣屬性、順從性。“依附型”政治文化“催生了普遍的草民心理，過分依賴于清官仁政，習慣于將自己的命運交給別人掌握，缺乏使命感和責任感，缺乏參與科技決策互動的積極性和自覺性”，最終導致政治盲從，互動意愿消退。

三、促進科技決策中媒體、民意與決策者良性互動的對策

（一）互動主體力量先天失衡的化解：修正后的相對均衡

互動主體間先天力量的失衡是難以完全消除的，這與決策者、媒體、民眾各自所處的法律地位、在決策中扮演的角色直接相關。因此，對于互動主體間力量先天失衡的化解只能尋求修正后的相對均衡，這種均衡狀態并不是絕對值的相等狀態，而是對各個互動主體的權力/權利、成本、損失等賦予相對均衡的義務、收益、補償，實現互動主體間權力/權利與義務、成本與收益的相對均衡。

首先，互動主體間權力/權利與義務的均衡，要求根據各個互動主體所擁有權力/權利的多寡履行相應的義務。最接近政治權力的決策者必須履行向媒體、民眾提供決策信息、主動增強回應性、傳播科技政策等的義務；媒體則應充分發揮“第四權力”的作用，充當決策者與民意互動的橋梁和紐帶，展現可見度的公共性和對話的公共性；民眾所掌握的權力最少，權利的履行也面臨諸多禁錮，因此必須努力提高自身科學素養，參與科技決策互動。其次，互動主體間成本與收益的均衡，要求各個互動主體為科技決策而實施的互動行為應匹配相對應的社會收益。其中包括對因決策而遭到的損失輔以相對應的補償，即損失與補償的均衡。如在鄰避設施的建設中，鄰近居民顯然受影響較大，應該給予他們與損失相對應的補償。互動主體間權力/權利與義務、成本與收益的相對均衡有利于實現各互動主體間法律地位的相對平等、關系的相對獨立以及對科技決策影響的相對均衡，實現對互動主體力量先天失衡的再均衡。

（二）互動議題特殊性的應對：科技政策傳播與提高公民科學素養

科技決策互動中互動議題的專業性和復雜性、不確定性和風險性、保密性共同構成了科技決策不同于其他領域決策的特殊性，這種特殊性是由科技決策所涉及的特殊領域決定的，也是科技決策區別于其他領域決策的重要節點。所以，對于科技決策互動中互動議題特殊性障礙的應對之策就是加強科技政策傳播，提升公民科學素質。加強科技政策傳播有利于提升媒體、民眾對科技政策的理解、認同、遵從程度，增強互動意愿；提高公民科學素質則能夠提升科技決策互動的質量。

1.加強科技政策傳播。根據傳播學鼻祖哈羅德·拉斯韋爾的5W模式，傳播系統一般由5個要素組成，即誰（傳播主體）、通過什么渠道（傳播媒介）、對誰（傳播受眾）、說了什么（傳播內容）、取得什么效果（傳播效果）[7]。故而在科技政策傳播中要實現傳播效果，需要從傳播主體、傳播媒介、傳播內容、傳播受眾等四個要素出發。在傳播主體方面，要樹立政治精英和專家作為主要傳播主體的權威，并允許多元化主體的加入；在傳播媒介方面，要綜合利用各種媒體資源特別是互聯網資源，實現媒介融合；在傳播內容方面，要整合傳播內容，實現科技政策的易傳播性；在傳播受眾方面，要培養理性公眾和媒體公共性，提高媒體、民眾對科技決策互動的參與度。

2.提高公民科學素質。第九次中國公民科學素質調查發現，具備科學素質的群體更加關注并支持科技事業發展[4]38。故考慮到民眾科學素質與科技互動的正相關關系，有必要提高我國公民的科學素質。首先，要大力加強科技教育，實現科技教育大眾化。事實證明，“教育是科學轉化為人的發展的必要工具，科學只有借助于教育才能對人的發展產生影響，使個體得以掌握這種物化的智力，并得以在相對短暫的個體發展過程中再現歷史的人的發展過程……一個沒有受過現代教育、不具備科學知識的勞動者，在現代化的生產中只能處于一種被物所駕馭、擺布的地位，甚至還要受到科學的懲罰”[8]。因此，加強科技教育是提高公民（媒體）素質的最根本手段。其次，要大力加強科普工作，提高公民科學素質。具體而言，加強科普工作可從加大科普經費投入、科普場館建設、科普活動舉辦以及科普人員培養等方面著手。

（三）互動制度缺失的彌補：互動制度建設

“制度是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式；制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”[9]。實現科技決策中的良性互動也需要合理的制度化安排。首先，要完善科技決策信息公開制度。在《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎上，進一步明確科技決策信息的公開范圍、公開質量、公開方式和渠道，并且處理好科技決策信息公開與保密的關系，不人為設限以保密為借口拒絕公開科技決策信息。其次，要健全利益表達機制。利益表達是反映媒體、民眾利益訴求的主要途徑，更是政策系統中的輸入環節，關系到政策對社會公共利益的反映程度，即公共性程度。所以，科技決策者應該在傳統的指定的利益代表和表達渠道之外，承認多元的利益代表和表達渠道，尤其需要增加媒體、民眾利益表達的組織化渠道，以使零散的、碎片化的利益訴求得以聚合，提高互動效率和質量。再次，要建立媒體、民眾參與互動協商的制度和平臺。互動協商是協商民主理論的價值訴求。協商民主理論認為，公民是有理性的，在政治共同體中，通過公共參與和公共討論以對話的形式可以達至理性立法、參與政治和公民自治的理想[10]。在制度文本方面，應進一步加強媒體、民眾參與科技決策的法規制定，明確科技決策中媒體、民眾參與的范圍和程序，確立媒體、民眾參與科技決策的地位和作用；在制度平臺方面，可以借鑒西方發達國家的經驗做法，搭建媒體、民意與決策者互動的平臺。最后，要加強互動反饋機制建設。如前所述，完整的互動過程必然包含互動反饋，學者王錫鋅更是將反饋視為“決策者改進決策的積極資源”。互動反饋制度應包括反饋的路徑和方式。從路徑上看，主要有橫向反饋與縱向反饋，具體而言，橫向反饋主要是媒體與民意之間的反饋；縱向反饋又分為自上而下的反饋，如決策者對媒體、民意的反饋，以及自下而上的反饋，如媒體、民意對決策者的反饋。從方式上看，按不同的標準分類，可分為直接反饋、間接反饋，口頭反饋、書面反饋、行為反饋。具體采用何種互動反饋路徑或方式，各互動主體可以視具體情境而定。互動反饋制度的建設有利于提高媒體、民眾參與科技決策互動的主動性和積極性。

（四）政治文化制約的突破—“服務本位”和“參與型”政治文化的培養

政治文化作為社會文化的類屬不會自發形成，它需要一個培養的過程，而這種培養是一個既漫長又重要的過程。針對“官本位”政治文化和“依附型”政治文化對科技決策中媒體、民意與決策者互動的制約，需要培養“服務本位”政治文化和“參與型”政治文化。首先，之于決策者，要將“官本位”政治文化轉變為“服務本位”政治文化。在構建服務型政府的今天，公共服務被置于比以往任何時候都重要的位置。在新公共服務理論看來，公共服務不只是一個職業范疇，還是一種態度，一種責任感，乃至一種公共道德意識，它以責任、回應性、公民權等價值觀為特殊動機。因而，培養“服務本位”政治文化需要配套進行法治政府和責任政府建設，實現政府職能由重管理輕服務向治理與服務并重轉變，實施權力清單制度，增強決策者的回應性，改善服務態度和服務質量。其次，之于媒體和民眾，要實現“依附型”政治文化向“參與型”政治文化的轉變。“參與型”政治文化是一種先進的政治文化，既催生和促進著民主政治的發展，又有力地支撐著民主政治的有效運行。從國外經驗看，“參與型”政治文化的培養主要有兩種模式：一種是知識模式（knowledge model），另一種是實踐模式（praxis model）。知識模式主要通過教育的形式使媒體、民眾習得恰當的知識，從而采取合適的政治行為；實踐模式則強調知識來源于經驗，只有將知識轉化為行為才具有意義，因此鼓勵媒體、民眾參與到具體的政治實踐行為中[11]。可以說，這兩種政治文化的培養模式各有優劣，我國在實際的政治文化培養中應該對其融合運用。

四、討論

本文認為，關于科技決策中媒體、民意與決策者的互動除前文述及的互動障礙和互動對策分析外，還有一些需要進一步解釋的問題，希望能夠與學界同仁進行探討。其一，科技決策中媒體、民意與決策者互動是以治理理論為理論基礎的。治理有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[11-12]。治理與管理的主要區別在于：治理強調主體的多元性，運作機制的雙向性、協同性及柔性化以及規范對象的模糊化。其二，科技決策中媒體、民意與決策者互動的動力因素是什么？本文認為，決策互動作為一種政治行為，其動力既有民主政治的因素，也有解決現實政策問題的因素。民主要求協商、對話、博弈，甚至談判、妥協；決策者也受有限理性制約，僅憑一元治理主體已很難解決現實政策問題。所以，民主政治的訴求和解決現實政策問題的需要驅動著多元主體的決策互動。其三，科技決策中媒體、民意與決策者的互動本質上是國家與社會的互動。決策者代表著國家層面的力量，媒體、民眾則處在社會層面的空間內，正是國家與社會的互動形成了公共政策。具言之，在決策互動過程中，社會權利通過國家參與上升為政治權力，國家所有的政治權力則通過代議機構把意志普遍化于社會，在“利益表達—互動協商—互動反饋”的循環互動過程中達至互動結果—公共政策。

誠然，科技決策中媒體、民意與決策者的互動很難達到理想化的良性互動關系，畢竟互動主體間都存在難以消除的“自我限制”。但媒體、民意與決策者的互動卻是公共政策調整的重要基調，也是公共利益再分配的重要節點，三者之間的良性互動則成為科技決策的價值訴求。

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[責任編輯 張桂霞]