建設用地減量化過程中的土地指標市場化機制研究
——以上海市為例

劉紅梅，劉 超，孫彥偉，王克強，4，劉 偉，龍 騰

（1.上海師范大學商學院，上海 200234；2.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；3.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；4.上海財經大學公共政策與治理研究院，上海 200433）

建設用地減量化過程中的土地指標市場化機制研究
——以上海市為例

劉紅梅1，劉 超2，孫彥偉3，王克強2，4，劉 偉3，龍 騰3

（1.上海師范大學商學院，上海 200234；2.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；3.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；4.上海財經大學公共政策與治理研究院，上海 200433）

研究目的：基于上海市建設用地減量化的政策背景，分析上海市土地指標交易現狀與存在的問題，探討如何建立土地指標市場化交易機制，為上海市土地利用制度改革提供經驗借鑒。研究方法：文獻研究法、比較分析法和實地調查法。研究結果：上海市土地指標交易存在交易半徑較狹小、市場化程度較低、定價機制不合理、收益分配不完善等一系列問題，應研究市場競爭與政府調控相結合的指標交易機制。研究結論：針對經濟快速發展與土地指標短缺的現實矛盾，上海市政府應從機制構建與配套措施兩方面進行土地指標市場化交易體系建設，以推動上海市土地市場的發展。

土地經濟；減量化；土地發展權；指標交易；機制構建；配套措施

1 引言

隨著中國社會經濟發展與產業結構調整升級，對土地資源的優化配置提出了新的要求。2016年國家《“十三五”規劃綱要》以及國土資源部《國土資源“十三五”規劃綱要》均提出將實行建設用地總量和強度雙控措施，在建設用地總量鎖定的情況下，未來將更多的通過盤活存量建設用地來釋放城市發展空間。為提高對土地資源的利用效率，上海市明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的土地管理思路，力爭通過減量化的政策來實現低效建設用地轉型增效[1]，土地供給側結構性改革[2]。

在國家對建設用地指標實行指令性計劃管理的背景條件下，對于上海市來說，某區如果將農用地轉化為建設用地，必須在規劃和國土資源管理局分配的農轉用計劃指標范圍內進行開發建設。但由于信息不對稱以及各區經濟發展水平的差異，土地指標的配置并不能做到完全匹配，由此通過整理復墾獲得的指標在各區內部以及各區之間被調配使用，使得其具有一定的價值。

此外，國家實行占用耕地補償制度，非農業建設占用耕地時要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。然而，上海市耕地后備資源在各區之間分布不均，且差異較大，通過對農用地、低效現狀建設用地以及未利用地整理復墾可以獲得耕地占補平衡指標。為緩解經濟發展與耕地保護之間的矛盾，各區對耕地占補平衡指標交易有強烈的現實需求。

為此，上海市各區通過行政定價的辦法對建設用地減量化指標進行了有償收購，同時也鼓勵各鎮將結余指標在本區內進行交易。然而，由于未真正建立起市場化交易機制，在實際操作過程中，存在指標定價及收益分配等多方面的問題，影響建設用地減量化的進程。鑒于此，十分有必要進一步規范和優化土地指標交易現狀，研究與上海市經濟發展水平相適應的土地指標市場化交易機制，統籌土地利用年度計劃、耕地占補平衡制度、建設用地減量化等政策機制，以創新驅動上海市轉型發展。

2 文獻綜述

上海市作為全國首個在全市域范圍內進行建設用地減量化的城市已引起學者的廣泛關注。如劉紅梅等[3]分析了建設用地減量化的內涵分類、必要性和理論基礎，并總結了經濟發達地區建設用地減量化的經驗；王克強[4]等運用描述分析和政策分析法，系統總結了建設用地減量化的運作機制；董祚繼[5]對上海市松江區進行調研發現資金平衡是建設用地減量化實施的關鍵；吳沅箐等[6]運用比較分析法分析了上海市近遠郊地區建設用地減量化的差異。

從現有的文獻發現，目前對建設用地減量化的研究主要集中于其內涵、經驗探索以及加快減量化的政策建議等方面，而對建設用地減量化過程中的指標交易研究較少。相關研究主要從土地發展權的角度展開，Dina Naguib等[7]認為TDR是政府在對土地進行管制的條件下，運用市場機制將一塊土地開發建設的權利轉移到另一塊土地，以提高對土地資源的利用強度；Michael D. Kaplowitz等[8]通過對美國52個土地發展權轉移案例研究發現，潛在市場研究以及土地發展權銀行的建立是項目成功最重要的特征；Virginia McConnell等[9]總結了土地發展權制度設計的關鍵因素并對相關項目實施效果進行評價；汪暉等[10]認為土地發展權轉移和跨區交易的“浙江模式”對中國未來耕地保護與土地跨區利用具有重大意義；陶然等[11]總結中國各個地區土地發展權轉移與交易的地方實踐，認為通過地方政府主導的交易模式與美國等發達國家市場化機制相比，存在收入分配甚至社會和諧等方面的一系列問題。

因此，本文基于建設用地減量化的政策背景，系統梳理上海市建設用地減量化過程中的土地指標交易現狀及其存在的問題，提出建立上海市土地指標市場化交易機制以及相關配套措施。

3 上海市建設用地減量化指標交易現狀

上海是中國的經濟中心，同時也是工業化和城鎮化發展速度最快的城市。為優化建設用地布局，破解土地資源約束瓶頸，上海市各區對土地指標交易進行初步的探索。通過對遠郊金山區、奉賢區以及近郊閔行區調研發現，各區均根據指標生產成本制定指導價格進行收購，用于區級項目落地，同時也鼓勵各鎮將指標在本區內進行有償調劑。如奉賢區對集建區外建設用地減量化形成的雙指標以80萬元/畝收購，閔行區雙指標以100萬元/畝收購。指標接收方獲得了所需要的土地指標，指標供給方也獲得了一定的經濟補償，進而優化了土地資源的配置。然而，交易過程中也存在一系列問題，具體表現在：

（1）交易半徑較狹小。目前，上海市土地指標僅限于在本區內進行交易，交易范圍過于狹小。雖然各鎮主觀上都有指標交易的意愿，但由于處于同一行政區內，經濟發展水平和土地資源稟賦差異較小，導致土地指標交易積極性不高。

（2）市場化程度較低。由于目前沒有統一的市場化交易平臺，一些指標的供需信息無法做到及時公布。因此，往往是同一行政區內各鎮政府通過談判的方式代替了市場化交易，由于沒有建立起相關的保障與監督機制，政府之間勾結串通的事情時有發生。

（3）定價機制不合理。在指標交易過程中，地方政府往往根據指標獲取成本制定指導價格。然而，指標供給方喪失了土地指標也就意味著失去了未來發展的機會，因此，制定指導價格時應將指標落地后的增值收益考慮其中。

（4）收益分配不完善。在上海市土地指標收益分配方面，無論是指標由本區級收購還是在行政區內進行交易，所獲得的收益往往返還給鎮級政府，而對作為指標提供主體的農民和農村集體經濟組織沒有確定具體的分配比例，導致指標交易透明度不高，同時也無法對農民權益做出相應的保護。

4 上海市建設用地減量化指標市場化機制的構建

4.1 交易主體

土地指標交易主體是指土地指標交易活動的參與方，主要包括指標供給方和指標需求方。土地指標供給方往往是經濟欠發達區域，這些區域整理復墾潛力較大，指標需求相對較小；土地指標需求方往往是經濟較發達區域，這些區域土地指標供給不足，無法滿足經濟發展的需求。通過交易獲得的指標最終會發放到個人或企業進行城市建設，因此，現行的土地指標交易主要存在兩種模式：一是以地方政府為主體進行的指標交易，另一種是以集體經濟組織與個人或企業為主體進行的指標交易。

目前，如果將集體土地變為國有建設用地需要由政府土地主管部門通過土地征收然后再出讓給用地單位。因此，結合國家相關政策以及上海市經濟發展水平現狀，應將地方政府作為土地指標交易主體[12]。然而，地方政府作為理性人同樣追求利益最大化，且過多的政府干預會導致市場處于無序狀態，影響指標的正常交易。因此，未來隨著政府職能向公共利益服務型的轉變，集體經濟組織與個人或企業可直接進行指標交易，政府應扮演中間人或協調人的角色。當然，目前哪一級政府參與土地指標交易將在下文進行具體的討論。

4.2 交易客體

土地指標交易客體是指土地指標主體權利和義務所指向的對象。因土地具有位置固定性，決定了土地指標交易的標的物是權而不是物，具體而言是指一定交易年限的土地指標發展權[13]。

耕地占補平衡指標客體按照來源不同可分為農用地整理復墾形成的耕地指標、建設用地整理復墾形成的耕地指標以及未利用地整理復墾形成的耕地指標。指標來源不同，其復墾成本也有很大差別，指標定價也應參照復墾形成耕地成本進行具體定價。

建設用地指標客體包括城鄉建設用地增減掛鉤以及減量化政策等土地綜合整治項目形成的建新指標。通過對存量建設用地指標進行綜合整治，若復墾為耕地，則形成耕地占補平衡與建設用地雙指標，雙指標可獨立進行交易。

4.3 交易價格

由于土地指標是通過對低效現狀建設用地整理復墾或綜合整治形成的，凝結了大量的人力、物力、財力。因此，土地指標是有價值的，而價格是價值的貨幣表現，厘清指標的價格構成，對交易機制的構建有著重要的指導意義。

目前，常用的土地價格評估的方法有市場比較法、收益還原法、成本逼近法。鑒于之前上海市對土地指標采取行政定價，已經交易的指標并不能完全反映其真實價格，所以市場比較法并不適用；若對指標價格采取收益還原法進行評估，難點在于無法準確預測指標落地后的預期收益；目前，以指標的生產成本定價是一種較為可行的方法。

成本逼近法是以取得和開發土地所耗費的各項費用之和為主要依據，再加上一定的利潤、利息和指標落地所帶來的增值收益來計算土地的價格[14]。因此，指標的交易價格等于土地整理復墾或綜合整治的成本再加上指標使用的增值收益。指標的生產成本可以實際發生的費用為準，難點在于增值收益的計算。鑒于此，上海市政府應采取行之有效的方法，對指標落地的增值收益進行合理的評估來確定指標的價格，并以此作為交易的參考。此外，由于市場在資源配置中起到決定性作用，價格形成應由市場決定。因此，指標價格應在市場競爭中形成，政府應根據指導價格進行適當調控。

4.4 交易載體

上海市應組建土地指標市場化交易平臺，按指標供給方和指標需求方建立土地指標信息庫，發布交易信息，提供指標交易的服務，辦理各項交易業務[15]。指標交易平臺應定期發布土地指標類型、所在區域、規模、交易底價等相關信息，讓有土地指標需求的區縣甚至鄉鎮政府參與進來。具體的交易模式有如下幾種：

（1）層級交易模式。層級交易模式是指上海市各級政府土地管理部門都應設立土地指標交易平臺，即市級交易平臺、區縣級交易平臺、鄉鎮級交易平臺。同一個平臺上不允許跨級交易，如金山區的一個鎮和寶山區的一個鎮進行土地指標交易，可以選擇在區級指標交易平臺或市級指標交易平臺進行交易。

（2）多級共同體交易。多級共同體交易模式是指在層級交易模式的基礎上，可以選擇在市級交易平臺、區縣級交易平臺、鄉鎮級交易平臺任一平臺進行交易。

（3）只在市級交易平臺。即所有土地指標均選擇在市級交易平臺進行交易。市級交易平臺負責統籌并發布全市域的土地指標交易信息，提供指標跨區域交易服務。

上海市應逐步建立市區兩級土地指標交易平臺，采取公開競價的方式進行交易。考慮到運作效率和實施成本等因素，在指標交易平臺建立的初期階段應選取區縣級政府作為交易平臺主體，負責統籌本區縣土地指標交易工作。待時機成熟，再建立市級土地指標交易平臺，統籌跨區縣交易服務，區縣級交易平臺將作為市級交易平臺的分支機構。

4.5 交易程序

4.5.1 耕地占補平衡指標交易流程 從指標轉出區的角度來說，首先，耕地占補平衡指標所有權人應向相關規土行政主管部門提出指標交易的書面申請；然后由指標交易平臺根據農用地分等定級成果對復墾形成的耕地占補平衡指標進行驗收和等級折算；指標經確認后納入交易平臺進行交易。

從指標接收區的角度來說，首先應提出指標購入申請，指標交易平臺應根據該行政區域耕地占補壓力大小和耕地復墾任務完成情況來審核其是否符合耕地占補平衡指標調入資格。若符合規定條件，則采取公開競價價高者得的交易方式進行交易。

4.5.2 建設用地指標交易流程 從指標轉出區的角度來說，首先應將結余的建設指標申請交易，相關規土行政主管部門應對該區結余的建設用地指標進行驗收，驗收合格后，向規土行政主管部門申請確認，并由其作為代表對符合要求的建設用地指標在交易平臺上進行交易[16]。

圖1 建設用地減量化過程中的土地指標交易流程Fig.1 The land quota trading process in the context of construction land reduction

從指標接收區的角度來說，首先要提出指標購入申請，指標交易平臺首先要看該行政區域有無規劃空間；在有規劃空間的前提下，看是否有相關項目主體申請建設用地指標，同時要看該項目是否符合規劃的要求；最后，要對申請用地指標的項目進行績效評價，效益好的項目才允許進入指標交易平臺進行交易。

4.6 收益分配

構建合理的收益分配機制是土地指標市場化交易機制順利實施的重要保障。根據貢獻原則，各生產要素的價值大小可由其對總收益貢獻大小來決定。農民集體經濟組織作為土地所有者理應在收益分配中占據主體地位；農民對集體土地雖沒有所有權，但擁有土地使用權，也有權參與收益分配[17]；此外，政府作為資金投入主體組織土地整理復墾、用地單位通過交易獲得指標進行開發建設取得土地增值收益。因此，土地指標價格的產生是農民集體、農民、政府與用地單位共同作用的結果。每個交易主體，對土地指標價格的形成都有貢獻，都應當享有收益分配的權利。

因此，上海市政府應厘清各主體對土地指標價格形成貢獻的大小，進而明確各主體之間收益分配的比例關系。土地指標增值收益是一種社會財富，可通過征收土地增值稅將收益最終返還給社會，同時適當的征稅可以平衡各利益主體之間的收益分配比例。此外，為構建收益分配長效機制，建議將指標收益一次性支付方式改為按年支付，以此保障農民的生產生活。

5 相關配套措施

5.1 完善相關法規政策

從國內外相關土地指標交易的成功經驗可以看出，完善的法規政策是交易順利實行的重要保障。然而，目前上海市規土局對建設用地減量化只有規范性文件的相關規定，且減量化過程中的土地指標交易僅僅通過政府間談判的方式進行，導致效力過低。由于缺乏法律制度的保障，在實踐過程中產生很多糾紛與矛盾，進而影響指標交易的進程及農民權益的保護。

因此，上海市政府應在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律的基礎上制定相關法規政策，明確建設用地減量化過程中的指標交易的主體、客體、載體、交易流程及收益分配等各項內容，使交易制度化、規范化、程序化，從而有利于市場化機制的構建及在全國范圍內推廣借鑒。

5.2 加強政府調控

5.2.1 交易總量調控 上海市政府應建立“計劃指標+減量化指標”相結合的土地指標調控體系，把土地指標市場化交易機制作為國家剛性決策基礎上的彈性補充[18]。首先，對于耕地占補平衡指標，上海市應制定科學有效的方法測算各區縣耕地復墾潛力，同時結合各區縣耕地占補平衡任務完成情況，合理確定耕地占補平衡指標交易規模；對于建設用地指標，上海市應在國家計劃指標的基礎上，合理騰退低效建設用地并結合市場用地需求來確定建設用地指標交易規模。其次，在制定土地利用年度計劃時，應將計劃指標與減量化指標統籌管理。同時，建議探討將計劃指標納入交易體系，雖然“農轉用”計劃指標由國家無償下達沒有生產成本，但擁有指標即意味著獲得未來發展的權利。為此，“農轉用”計劃指標理應與土地綜合整治形成的存量建設用地指標“同地、同權、同價”。為體現“農轉用”計劃指標的無償性，通過指標交易所獲得的收益應全部用于政府公益性項目建設。再次，建立適當的指標交易獎懲機制，激發各區縣指標交易的積極性。

5.2.2 用地結構調控 為優化區域國土空間整體結構，上海市政府應引導對土地指標的合理使用。首先，從土地利用空間角度來說，對于耕地占補平衡指標，指標購入區必須持有與占用耕地相同面積的耕地占補平衡指標，才可以進行土地征收[19]；對于建設用地指標，指標購入區必須有相應的規劃空間。其次，從優化土地利用結構的角度上來說，建議將年度計劃指標用于城鄉基礎設施、公共服務設施及民生項目落地，通過減量化交易的指標用于經營性項目用地并實行土地利用全生命周期管理。此外，鑒于上海市“多規合一”的政策背景，未來在土地利用總體規劃和城鄉規劃合并的基礎上，可以效仿美國開發權轉讓制度，將建筑密度、容積率等土地開發強度指標納入調控體系，以加大指標交易市場活力。最后，從時間維度上來說，為防止相關主體惡意囤積指標，上海市政府應制定交易指標的使用期限，在規定期限未使用指標的，政府有權按最低保護價收回，同時應取消指標購買者下次參與指標交易的資格。

5.2.3 交易價格調控 上海市政府應根據指標生產成本和市場平均利潤等因素制定當前經濟發展水平條件下的土地指標最低保護價格，同時也應根據增值收益等因素制定當前經濟發展水平條件下的指標交易最高限價，并通過公開競價的方式進行交易。如果交易價格在最低保護價格和最高限價之間浮動，交易才被認可。設定最低、最高限價的目的在于價格異常時，政府可采取干預機制，防止交易價格暴漲或暴跌，從而保護指標供給方的權益。此外，土地指標最低保護價格和最高限價每過幾年應適時調整，以適應當時的經濟發展水平。

5.2.4 支持指標轉出區發展 指標接收區獲得的用地指標通過招商引資落地后可獲取巨大的增值收益，而指標轉出區雖然在短期內通過指標交易獲取一定的貨幣化補償，但同時也喪失了今后產業轉型升級和城市建設所需要的用地指標，大大增加了未來城市發展的機會成本[20]。因此，上海市政府應積極探索相關政策，如指標轉出區擁有建設用地指標的農民通過指標交易可換取指標接收區的戶籍、就業和公共服務，并給予指標轉出區一定的政策傾斜和經濟補償，從而提高各區縣指標交易的積極性。

5.3 創新融資管理

通過上述分析可知，土地指標是由地方政府對存量土地進行整理復墾或綜合整治獲得的。由于整治項目需要投入大量的資金，再加之政府財力有限，因此，地方政府應積極探索新的融資模式來保證整治項目的順利進行。

上海市政府可以采取PPP模式，在土地整治項目中引入社會資本。一方面，政府可以通過行政手段解決土地整治中涉及的農戶或企業搬遷等問題；另一方面，社會資本的引入可拓寬融資渠道緩解地方政府的財政壓力。此外，土地作為一種資產，本身具有價值，土地指標交易落地后可以獲得持續并且穩定的現金流。因此，上海市政府可以通過發行股票或債券的方式，將土地指標上市流通，吸引社會資本的投入。另外，也可以根據指標落地用途不同設立指標交易基金。如政府可以通過財政撥款或指標交易收益設立公益性基金以支持非營利性項目建設，同時為廣泛吸引社會投資者可設立經營性指標交易基金以支持營利性項目落地。

5.4 培育中介機構

上海市政府在建立建設用地減量化過程中的土地指標市場化交易機制的同時，要加大對專業性中介機構的培育。一方面，交易平臺作為指標交易的載體和指導價格的制定者，受到自身知識和能力的限制，對指標指導價格未必會作出客觀而準確的評估。有鑒于此，要引導專業性的土地估價機構的發展，運用科學的評估方法來測算指標的指導價格。另一方面，由于在指標交易過程中會涉及到土地產權變更、資金融通等專業問題，要加強對法律咨詢機構及金融機構的培育，來減少交易的談判成本。因此，上海市政府應大力培育土地指標交易的中介機構，以促進指標交易機制的成熟與完善。

5.5 建立協調監督機制

上海市土地指標市場化交易機制的構建涉及到規土、農業、林業、水務、住建、財政、審計等多個部門，部門間雖彼此各自獨立，但又緊密聯系。因此，上海市政府應建立起以規土部門為主導的合作協調機制，統籌好各部門之間的關系，明確各部門的任務與職責。此外，要加強監督機制建設，上海市政府應加大對土地指標交易市場化交易機制相關政策的宣傳力度，民眾有了知情權以后，才能更好的履行監督職責。

6 結論與討論

本文針對上海市建設用地減量化政策背景條件下土地指標交易存在交易范圍較狹小、購買行為不規范、指標價格不合理、收益分配機制不完善等一系列問題，通過借鑒美國發展權轉移制度，提出應構建上海市土地指標市場化交易機制，并從機制構建以及相關配套措施的角度對其進行具體的闡述，以期為上海市土地市場改革提供理性思考。

由于資料與自身研究水平的限制，本文未對指標價值以及指標收益在各主體之間的分配比例進行具體的測算；同時對土地規劃空間指標能否納入交易機制未作深刻的探討，未來應將以此文為基礎進行更深入的研究。

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（本文責編：王慶日）

Research on Land Quota Market Mechanism in the Context of Construction Land Reduction: Taking Shanghai City as an Example

LIU Hong-mei1, LIU Chao2, SUN Yan-wei3, WANG Ke-qiang2，4, LIU Wei3, LONG Teng3
（1. School of Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 2. School of Pubic Economics and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 3. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China; 4. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China）

The purpose of this paper is to analyze the status quo and existing problems of land quota trading, to explore how to build market mechanism of land quota trading, and to provide reference for the land use system reform in the context of construction land reduction policy in Shanghai City. Methods employed include literature research, comparative analysis and fieldwork. The results indicate that in Shanghai, there exists a series problems in regard to the land quota trading, such as, the trading radius is relatively short, the marketization degree is relatively low, the pricing mechanismis inappropriate, the revenue distribution mechanism is not perfect and so on. We should find out how to combine the market competition with the government regulation in land quota trading mechanism. The conclusion is that in light of the contradictory between the rapid economic development and the shortage of the land quota, the government in Shanghai should regard the mechanism construction and supporting measures designs as the entry points to establish the land quota market system, in order to promote the development of land market in Shanghai.

land economy; reduction; land development rights; land quota trading; mechanism construction; supporting measures

F301.23

A

1001-8158（2017）02-0003-08

10.11994/zgtdkx.20170215.100218

2016-10-01；

2016-12-26

國家社科基金項目“經濟發達地區建設用地管理模式從增量化向減量化轉軌機理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委員會科研創新項目“地方政府經營土地政策對城鎮化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生態空間視角的中國全國和典型省份環境稅制度構建和政策模擬研究”（15GJ017）；國土資源部“土地學科進展與土地前沿問題研究”（TD161602-01）；上海財經大學講席教授項目和上海財經大學研究生創新基金項目“經濟發達地區建設用地管理從增量到減量模式轉變機制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

劉紅梅（1970-），女，山西孟縣人，博士，教授。主要研究方向為土地經濟與管理。E-mail: hmliu@shnu.edu.cn

王克強（1969-），男，甘肅平涼人，博士，教授。主要研究方向為土地經濟與管理。E-mail: wkqlhm@163.com