法社會學視野下土地征收中農民參與度提升研究

陳俊凱+何得桂

摘 要 目前關于土地征收的研究主要集中于制度評析與補償方面，對于農民群體方面的調查較少，尤其是農民參與權這一層面。農民參與情況直接影響到我國土地征收制度中的農民群體主體地位。本文基于個案實證調查發現，在土地征收過程中，相關制度落實不到位，相關法律法規有待完善，農民權益受到較大程度侵害及農民參與能力有待提高。深化農村土地征收改革，需要完善相關法律法規和集體組織內部參與制度，提高集體和農民的參與度。

關鍵詞 土地征收 農民參與 農民權益 保護

基金項目：西北農林科技大學大學生創新訓練重點項目“土地征收中農民參與度調查研究（Z2015025）” 。

作者簡介：陳俊凱，西北農林科技大學人文社會發展學院2014級本科生，研究方向：法治與發展；何得桂，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，研究方向：公共政策與基層治理。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.254

農地不僅農民最為重要的生產資料和生活資料，也是農民能夠賴以生存的重要根基。土地征收是城鎮化進程中必不可少的重要環節，在很大程度上決定著我國城鎮化的發展質量與發展速度。長期以來，中國對農地征收法律制度的完善以及保護農民合法權益等探索一直持續不斷開展，并取得了積極成效。但是農地征收制度對于失地農民權益保護方面依然有待進一步加強。近年來，在農地征收過程中，征地主體雙方呈現出矛盾激化的趨勢。靜坐，示威游行，直接對抗，群體性事件等非理性維權行為屢現報端。國務院辦公廳曾發出緊急通知，要求各地依法征地，避免出現征地引發的惡性事件和大規模群體事件。 其中重要原因是農民在農地征收過程中獲益過少，與地方政府收益不均等，和現行制度內農民行權的不暢通及基層政策落實不當。 農民群體在農地征收過程中的參與情況直接影響農地征收效果及城鎮化發展狀況。

一、農地征收與農民參與研究評述

當前，學界關于土地征收與農民群體的研究主要集中在土地征收制度評析及土地征收補償等方面。而專門針對農民群體的研究較少，并集中于農民參與合理性與合法性論證。

在現行的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》均有關于土地征收界定的相關表述。土地征收是指國家為了公共利益需要強制取得集體土地所有權，并給予相應補償的行為。學者普遍認為，土地征收是以轉移土地所有權為目的的行政強制， 是國家單方面的意思表示，無需征得原土地所有人的同意。土地征收是一個國家行使主權的重要方式，其實質是一種法定的物權變動，體現了公權與私權的沖突。 還有學者認為，土地征收本質上是一種買賣行為，國家通過行政公權強制購買集體土地，使土地所有權發生轉移。

關于農民在土地征收中的主體地位研究。大多數學者認為農民是土地征收過程中的弱勢一方，不僅不能分享土地征收所帶來的增益，甚至其土地權益還要受到侵害。張雯佳認為征地過程就是各利益集團從自身角度出發進行的激烈地利益博弈過程。由于信息的不對稱，農民在土地征收的過程中處于劣勢，農民的訴求較難得到回應 。部分學者認為征地過程中存在著地方政府與被征地農民之爭，企業與被征地農民之爭和村集體與被征地農民之爭。但與其他利益群體相比，農民群體在這些利益博弈中無權無財，因此往往處于下風。 農民由于處于天然的弱勢地位，與其他利益群體的博弈基本上是零和博弈。李海萍甚至直接提到農民群體實際上不完全具備被征收人的主體資格 。還有學者提到無論是在中央的土地征收文件還是地方文件中都缺乏把農民納入土地征收程序的規定。 也正是農民群體在土地征收中的主體地位尷尬直接影響到了其在征收中的參與度。

關于農民群體在土地征收中參與的合法性與合理性研究。農民作為土地征收的涉及利益方，他們參與土地征收不僅有法理上的依據，更有很強的現實意義。有的學者認為土地征收需要農民參與，這是農民所擁有的一項權利，并得到《物權法》等相關法律的肯定。 牛玉兵認為農民參與權是土地征收中“公共利益”目的實現的重要程序保障。 還有學者提到保證農民參與權利一方面可以形成對行政權的制約，有利于增強對政府工作的理解，便于土地征收后期工作的進行，另一方面有助于解決土地征收后產生的諸多社會問題。

關于農民在土地征收中的實際參與度研究。農民群體的利益保障存在不足，很大程度上是由于農民在土地征收過程中的參與度低。有學者在對泰州地區的農村實證調查過程中，發現該地區農民的征地意愿很高，但農民群體并未參與到土地征收的程序中去，農民處于被通知的被動地位。

總的來看，當前關于農民群體參與征地的相關研究已取得了較大成果，但仍存在一定不足之處。一是相關學者對于農民參與的主體地位及相關合理性進行了較好的界定，但主要還是停留在學理分析層面，沒有與土地征收實踐中農民參與地位密切結合。二是既有關于農民參與權的研究主要集中于農民依法享有的權益落實情況，更多關注的是制度評析與改進，缺乏對農民參與意愿度等主觀因素的深入調查，缺少從法社會學的視角看待和研究農民參與問題。三是已有研究更多關注東部發達地區的土地征收情況，而對于西部欠發達地區關注較少?；诖?，本文以西部地區的實證案例，利用掌握的大量第一手數據和資料，從法社會學視角對當下土地征收農民參與情況進行調查研究，以提升土地征收中的農民參與程度，從而進一步改善和調節政府與農民關系，更好地推動城鎮化發展。

二、調查方法及基本狀況

楊陵區位于陜西省楊凌農業高新技術產業示范區，截至2016年底，該區面積為134平方千米，轄2街道辦事處3鎮，常住人口21萬。為全面掌握楊陵農村土地征收機制運行情況，課題組深入楊陵區內4個行政村，累計走訪160戶農民，獲得問卷142份，有效問卷123份（A村30戶，B村26戶，C村27戶，D村40戶）。在村莊選擇方面，課題組挑選近5年來有開展相關征地活動的村落。在農戶選擇方面，課題組采用隨機抽樣形式入戶調查和訪談。在數據處理上，課題組利用SPSS軟件對數據進行分析。調研問卷內容除涉及受訪者相關信息外，還包括了農戶對于征地程序的了解途徑與程度，實際參與度，參與意愿度，救濟方式及集體組織相關活動等。

本次調研有效受訪對象中男性53人，占比43%，女性70人，占比57%。在年齡段方面，44歲以下占21.3%，45-59歲占30.3%，60歲以上占48.4%。在受教育情況方面，未上學占26.3%，小學程度占19.5%，初中程度占36.4%，高中及以上占17.8%。被調查對象人均月收入情況，915元以下占比52.4%，915-2453元占比52.4%，2453-3500元占比8.6%，3500元以上占比3.8%。

三、土地征收中農民參與狀況分析

（一）農民參與意愿度較高

在關于農民是否愿意參與當前土地征收問題的回答中，有61.5%的村民表示希望親自參與，村民參與意愿較高。不愿親自參與的原因在于，一部分農民認為自己沒時間、對于相關政策不了解，而不想參與；另一部分農民認為對于當前征收情況不夠公開、透明，即使參與也不能改變什么，這部分農民占大多數。通過表1可以看出，其與教育程度成正相關關系，而在與性別關系方面，男性參與意愿略高于女性。

由于在當前集體土地征收上，農民的能動性并不高，也只有在安置、補償方案上具有一定的異議權。為了解農民在這方面的權利行使意愿如何，便于日后構建相關的征地討論制度，課題組特地調查農民是否愿意參加征地補償方案意愿情況。大約有60%的村民明確表示愿意參與方案的制定。在是否愿意參與征地方案制定方面，受教育程度對其影響巨大，高中及以上學歷愿意參與程度高達85%，男性愿意參與比重也明顯高于女性。

（二）農民參與權落實效果不佳

1.知情權受到一定侵害：

書面公告是相關土地征收法規明確規定的一大信息公示途徑，但在實際運行中，這一制度并未被很好地落實。調查中有44.4%的村民表示在征收過程中村莊并未公開張貼征地公告。農民了解征地事項主要依靠村委會通知，這一比例高達51.7%。另一部分是通過村民相互告知而得知征地情況的。即使是明確表示有張貼公告的農民中，也只有31.7%的人表示了解公告內容。在征地補償公告張貼情況調查中，有72.4%的農民表示并未張貼。對于明確表示有張貼公告的農民中，也只有50%表示了解公告內容。

此外，補償款落實情況也不佳。盡管《征用土地公告辦法》第十二條規定，“市、縣人民政府土地行政主管部門有權督促有關農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布?！钡?6.3%的村民表示并不知道款項具體落實情況。63.2%的村民表示村里并未召開相關土地征收的村民大會。在有召開的村落中，其大會內容主要進行征地政策宣傳的比例為64.3%。

2.確認權落實不到位：

在是否親自辦理征地手續的問題中，85.8%的村民表示并未親自在《征地調查結果確認表》簽字。這部分村民辦理的主要方式是由家人和村干部代理，其中村干部高達47.8%，家人代理比重為40.2%。被代理的主要原因是自己文化水平低，對相關程序不了解，不想參與。在受訪對象中，只有17.8%的村民受教育水平是高中及以上。未上學比例為26.3%。還有12%的農民表示并不知道該程序。

3.異議權不暢通：

聽證制度是法律規定的村民表達異議的一種重要制度，也是農民群體在征地過程中為數不多的異議表達渠道。不知道該制度的受訪村民比重高達75.4%?！墩饔猛恋毓孓k法》第九條規定，“被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。”在實際運行中，了解聽證制度并行使該權利的村民比重極低，只有5.3%的村民表示會通過聽證制度來表達。

在其他反映渠道上，有30.6%的村民表示會通過集體組織反映。但同時又對村集體不放心。45.2%的村民表示不知道有什么途徑可以表達自己的異議。多數村民表示不會通過向上級政府反映來解決問題，他們認為即使向上級政府反映也無法解決問題。被調查者認為，政府從中獲益最大，加之官官相護思想主導，政府并不會為自己出頭。有的村民在本村征地過程中匯集民意向上級政府反映，但上級政府領導加以阻攔。

四、主要結論

（一）農民參與熱情較高，但參與能力有待提高

從上文可以明顯看出農民在參與土地征收程序上的熱情比較高，大約有61.5%的村民表示愿意參加土地征收的相關程序，一部分村民認為這是自己的權利。另一部分村民認為自己直接參加，可以防止相關干部謀私利。在參與制定補償方案方面，也有過半的受訪村民表示愿意參與其中。農民參與能力不足主要體現在兩個方面：一是農民文化程度普遍不高。文化程度低是制約農民參與征地的一大瓶頸?，F行的土地征收程序較為復雜。文化程度低使得村民對于一些征地程序了解匱乏，既使村里張貼了相關公告，部分農民看不懂，也不想看。二是農民對于相關政策法規了解匱乏。盡管“送法下鄉”，普法宣傳已開展多年，但農民對于法律法規了解依然知之甚少。尤其在與農民利益相關的征地法律法規方面，了解程度更是薄弱。對于“兩公告一登記” 制度，村民普遍不了解。

（二）集體組織是主要參與者，但缺乏有效監管

村上參與土地征收的主要是村干部，土地征收的透明程度不高，部分村委會在相關利害事項上并未進行合理的公示，讓村民了解其中情況。加之補償款等發放均通過村委會開展，部分村子確實有干部通過征地獲私利，進行暗箱操作的現象，最終導致群干關系緊張，不穩定因素增加。也正是對村集體監管方面的薄弱在一定程度上導致村民相關程序權利受到侵害。

（三）聽證制度是主要參與渠道，但大都流于形式

聽證制度對于農民而言過于陌生，不知道聽證制度的受訪村民高達75.4%。同時，村民們在土地征收過程中并未被告知享有申請聽證的權利，真正行使該權利的村民比重極低，這使聽證制度在實踐中難以發揮作用。《公告辦法》中規定的村民申請聽證的期限是10天，但10天對于不知道聽證制度為何物的村民來說，明顯過短。

（四）農民相關程序性權利受到侵害

在現行的土地征收程序中，農民能參與的環節較少。農民無法對決策產生較為有效的影響。農民所擁有的確認權、知情權、聽證權等程序性權利受到了較大程度的侵害。征地公告和補償安置方案公告是村民了解征地情況的一種重要手段。但實際上村民了解征地情況主要是通過村委會通知宣傳和村民間相互告知而得知。在征地前后，村委會也并未召開相關村民大會以告知村民征地情況。這使得征地活動在一定程度上成了村干部的“私事”。此外，《征地補償、安置方案公告》的內容落實效果也不佳?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十四條規定，征地補償費的使用、分配方案經村民會議討論決定方可辦理。但超過半數村民不了解款項去向。甚至有村民表示征地后很長時間自己的補償款依然被拖欠。辦理補償登記手續是征地程序的重要環節，但在一些村莊，有村民表示在征地全過程中，自己也就是被通知去領下錢而已，其余的全然不知。

五、提高土地征收中農民參與度的政策建議

（一）完善集體組織內部制度

現行的《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》對于村委會等集體組織在土地征收的規定較少且缺乏可操作性。相關法律法規中應對集體組織在土地過程中的權利與義務進行規定，對村干部的違規違法行為所應負的法律責任予以明確。加強對集體組織的監管，可采取如下措施：一是及時召開村民大會。在征地前后應召開村民會議，通報征地情況。通過匯集村民意見，解決村民中存在的疑慮，保障村民的知情權。二是修改現行的公示制度。當前《征用土地公告辦法》只是允許行政主管部門可以對相關公告公開情況進行監督。應將其轉變成行政主管部門的職責，使土地行政主管部門成為保障村民知情權的重要力量。三是擴大農民代表話語權。建議設立土地征收農民代表，與村干部共同參與土地征收。通過這一方式，在對村干部起到一定監督作用的同時，也擴大農民群體的話語權，便于民意傳達。

（二）擴大村莊層面參與程度

現今的土地征收程序中，農民只能被動參與征地安置補償等少數環節，應擴大農戶和集體的參與程度。征地程序應在取得預征地范圍內村民代表過半數同意后方可進行?！蛾兾魇〗y一征地辦法》明確規定，“建設用地單位不得與被征地單位或農村村民協商征地事項。”這樣的規定有損于村民利益。要改變現今的土地征收利益分配模式，由地方政府根據當地經濟發展狀況，給予合理的地價范圍。在政府指導價的基礎上，開發商、地方政府和集體三者進行協商，確定最終的補償標準。

（三）加快完善相關法律法規

當前集體土地征收所依據的法律法規較為分散、零亂，缺乏專門性的法律法規。在國有土地征收方面有《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規的支持。 這不利于維護數億農民的合法權益。統一的立法可以更為有效地為土地征收提供法律支持，也便于農民通過法律途徑維護自身權益。同時，要對相關法律法規中的集體予以明確，相關權益直接由農民繼承，這有利于避免相關村集體組織以集體之名損害農民利益。

注釋：

中華人民共和國國務院辦公廳.關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知.2010-05-15.

夏臻、旭日、焦傳宇.關于農地征收中農民知情權法律保護的思考.湖北農業科學.2014（15）.3711-3715.

汪東升. 日本和中國臺灣地區的土地征收制度立法研究.世界農業.2016（2）.86-90.

張鋒學.民法視野下的我國土地征收制度.廣西社會科學.2012（4）.86-89.

馬靜.集體土地征收補償制度中的公平正義問題.山西師大學報（社會科學版）研究生論文?？?2014（11）.36-37.

張雯佳、趙森.農用地被征用的博弈分析.農業經濟.2009（1）.45-46.

王慶功、張宗亮.農村土地征收中的利益博弈及其解決途徑.東岳論叢.2009（1）.57-62.

李海萍.農民土地征收參與權利保障研究.山東大學.2013.

王勇.對土地征收程序中農民參與的審視.理論觀察.2014（10）.89-92.

趙菊敏.土地征收程序中的農民參與問題初探.農村經濟.2012（5）.43-46.

牛玉兵.農民土地征收參與權的實現困境與對策.四川行政學院學報.2014（3）.5-8.

該制度指的是征收土地的市、縣人民政府應當在收到省或國務院征用土地批準文件之日起10個工作日內在被征地所在村進行征用土地兩公告一登記工作，即《征用土地公告》、《征地補償、安置方案公告》和補償登記。

歐陽君君.臺灣地區土地征收中的利益衡量機制及其啟示.華中科技大學學報（社會科學版）.2014（1）.116-124.