從府際契約模式看武漢城市圈的區域府際合作

摘 要 契約行政是近年來區域合作發展中采用的最具普遍性的合作模式，它也是區域治理中最常用的一種治理方法。府際契約便是這種模式與方法的制度基礎。本文根據府際契約簽訂的主體、契約的內容、契約的執行等方面研究武漢城市圈在被批準成為國家兩型社會建設綜合配套改革試驗區之后的發展成果及發展現狀。分析府際契約作為一種區域合作發展的治理工具，它是如何推動武漢城市圈的發展的。

關鍵詞 府際契約 武漢 城市圈 區域合作 政府關系

作者簡介：丁翠梅，華東政法大學行政管理專業，研究方向：政府管理。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.247

一、府際契約的概念及發展現狀

“契約”是復數主體間，基于各自的需要而針對某一問題達成的對雙方都具有一定約束力的承諾（協定）。 其最早出現于早期智者普羅泰戈拉（前481-411 年）的著作中，用以研究城邦、人及其它社會共同體之間的關系。后來，智者呂科弗隆則在關于國家的討論中明確提出了“契約”概念，他認為國家組織是人們的相互聯盟的契約的結果。 以此觀點來看，城市圈的形成便是一種“契約”。不過，這種“契約”是抽象的，概念上的契約。研究者們將用于研究國家社會關系的名詞借鑒運用到政府之間的研究中。

關于政府之間這種契約關系，國內研究的表述不盡相同，有的研究者提出了 “行政協議”，用來表述政府間的這種合作關系，將政府之間的合作概括為“協議”，比如，學者何淵認為“協議”是從學術意義上提出來的，實踐中并沒有行政協議這個概念，他認為“行政協議”的具體表現有：（實施）意見、宣言、意向書、提案、協議（書）、協定書、倡議書、章程、方案以及計劃等等。“行政協議”在研究區域府間關系時，是比較常見的。很多學著專家在研究區域合作時均采用行政協議的說法，并且當下對于行政協議的研究大多從法律的角度來探討，將其視為區域治理的一種工具。

此外，還有學者提出“區際協議”、“省際協議”、“行政契約”等概念用來分析和研究我國區域合作中的存在的治理問題。這些，在學術表達和使用上比較隨意，概念界定的標準不是很嚴格，適用范圍相對狹窄。如，“省際契約”這個概念，它只能用于省與省政府之間的合作，而從政府間關系來看，府際關系不僅包括“省和省”之間這種橫向的關系，也存在“市和市”之間的合作協議，還包括“中央與地方”這類縱向的關系。并且目前這種縱向的合作契約的存在也是不少。因此，“省際契約”這一說法有一定的局限性。“區際協議”也同樣具有這樣的局限性。概念上的不清晰將不利于未來開展更多的學術交流和后續研究。學者汪建昌在他的文章中認為：為對應區域一體化，地方正運用了行政區劃調整、雙層政府、區域政府聯盟、特區政府以及行政協議等多種治理工具，并在實踐中更多地將行政協議作為首選。 由此可見，在研究區域發展的時候，重視行政協議的作用，具有指導性的實踐價值。

區域契約行政在本質上是一個政府之間關系治理或者是府際治理的問題。所以，本文借鑒了楊愛平教授的觀點，認為府際契約是指為了適應區域一體化發展的需要，政府之間或政府部門之間為推進區域合作，按照平等自愿、優勢互補、合作共贏的基本原則，以契約的形式達成的各種政府間合作文件。 不過，筆者認為，這種“契約”可以泛化成一種合作關系，而非局限于文本文件。也可以是指為了滿足政府之間區域一體化發展和多方政府的發展需求，按照平等共贏的基本原則，以契約的形式達成的各政府之間的合作行為。

二、武漢城市圈府際契約的發展

武漢城市圈的形成是在2002年3月和5月，武漢與周邊8個城市，黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、錢江、天門的政府高層進行了兩次會晤并達成合作與發展框架協議之后初步形成雛形，以武漢為中心，周邊100公里范圍的這8個城市構成區域經濟聯合體。2002年6月，湖北省第八次黨代會明確提出武漢經濟圈概念：武漢作為全國特大中心城市之一和全省的經濟龍頭，應當充分輻射和擴散其自身的優勢，發展自身，同行要帶動周邊城市和地區的發展，形成一個互補共進的發展模式。2007年12月，在北京召開的全國發展和改革工作會議上，武漢城市圈獲批為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。

在2007年之前，武漢城市圈內各地方政府之間的合作進行了探索，簽訂了多項合作協議。如《武漢城市圈“8+1”科協合作協議書》、《武漢城市圈建委主任聯席會合作協定》、《武漢城市圈政府法制合作框架協議》等等。同時，武漢城市圈內建立了多種主席聯席會議制度，定期召開，就某一個主題進行深入研究探討，形成一定的協議或決定。尤其是在2007年武漢城市圈被正式批準為兩型社會建設綜合配套改革試驗區之后，各政府之間的這類契約合作更加的頻繁，形成了一種長久的制度性的契約合作關系，推動了武漢城市圈的健康快速發展。

三、武漢城市圈府際契約的實踐分析

本文對武漢城市圈的府際契約的研究主要從武漢城市圈被批準成為兩型社會建設綜合實驗區之后，府際契約的數量、內容在不同程度上相較之前都有一定的提升。因此，此階段的選擇對之后對于武漢城市圈的研究更具有代表性的作用。主要從以下兩個方面對武漢城市圈的府際契約現狀進行分析：

（一）從府際契約簽訂的主體來看

武漢城市圈從誕生之初便是在湖北省委、省政府的支持之下，因此，日后的發展同樣離不開湖北省委、省政府的強大領導作用。2004年5月，湖北省政府成立了以省長為組長的省推進武漢城市圈建設領導小組，這是武漢城市圈內級別最高的區域機構，多次召開城市圈建設會議，促進了武漢城市圈圈內圈外的各項活動的開展。由表一所列舉的因此，無論從政府間關系還是從武漢城市圈所處的地位都可以分析得出，武漢城市圈府際契約主體的多樣性。

一般而言，政府間關系可以分為縱向關系、 橫向關系和斜向關系三種。 以此為依據，將武漢城市圈的府際契約分為三種類型：縱向型府際契約、橫向行府際契約以及斜向型府際契約。

1.縱向型府際契約：

它是指兩個存在行政隸屬關系的政府之間簽訂的契約。例如，中央與地方政府間、地方政府上級與下級之間以區域合作為議題所簽訂的多種合作協議，均屬于縱向府際契約。現實中根據契約主體關系不同，具體又可分中央政府職能部門與省級政府間、省級政府與市級政府間簽訂的府際契約兩種類型。縱向的府際契約在武漢城市圈的發展過程中起著一個旗幟性的指導作用，大多數統籌規劃的府際契約都是湖北省政府或職能部門與武漢城市圈簽訂的或者是湖北省政府代表武漢城市圈與國家各部委簽訂的。湖北省政府或其職能部門與武漢城市圈簽訂府際契約，如：湖北省交通運輸廳制定的《武漢城市圈交通一體化建設實施方案》等。

2.橫向型府際契約：

它是指行政級別同級的地方政府間、地方政府職能部門之間以區域合作為議題所訂立的多種合作協議。根據契約主體關系不同，橫向型府際契約可分為四種實踐形態：省際契約、市際契約、縣 （區）際契約、地方政府職能部門之間契約。其中第四種地方政府職能部門之間簽訂的契約是這四種實踐形態中最普遍最廣泛的一種。武漢城市圈與長三角、珠三角等城市圈相比，它是一個省內的城市圈，其政治、行政等環境較為簡單。因此，除了縱向的府際契約，絕大多數的橫向契約均是第四種府際契約。橫向的府際契約則在實踐中將城市圈內各政府連接起來，平等互利，協同發展。如武漢市科技局與城市圈各市科技局簽訂了《科技合作協議》、《武漢城市圈環境保護合作框架協議》等等。

3.斜向型府際契約：

它是指行政級別不同，也不存在統轄關系的地方政府之間或級別不對等的地方政府職能部門間圍繞區域合作議題而簽訂的合作協議。目前，武漢市政府和咸寧市下轄的咸安區政府圍繞多種合作議題簽訂了不少的合作協議。武漢市政府與咸寧區政府不屬于同一個行政級別概念的政府，而且咸寧區不屬于武漢市的管轄范圍兩者是一種不對等的關系，這就形成了斜向型的府際契約。這類府際契約的簽訂，沖破了傳統意義上的行政等級的限制，擴展了武漢城市圈的發展可能性，整合了各自發展所需的資源，帶動了區域的發展，也發揮了武漢在整個城市圈中的中心、輻射源的作用。

（二）從府際契約涉及的內容來看

武漢城市圈的府際契約涉及的合作項目從最初的資源共享、經濟合作到如今的教育、人才、文化、環境、醫療、行政、旅游、交通等，涉及現代生活的方方面面，從城市圈基礎建設的府際契約，到城市圈行政一體化的府際契約，標志著武漢城市圈的府際契約向著越來越成熟完善的方向發展。城市圈內合作產生的“1+1>2”效益，使得政府間互相合作的意識越來越強，共同推進了武漢城市圈的良性發展。從表一武漢城市圈內所形成的聯席會議、論壇機制也可以看出武漢城市圈圈內的府際契約內容是包羅萬象的，支撐著武漢城市圈的發展。

四、總結

本文總結了武漢城市圈的府際契約的主體、內容以及其具體的表現形式。通過對府際契約的研究，武漢城市圈圈內的府際契約是多樣化，形成了以省委省政府為主導，各城市間相互配合的現實機制。從城市圈內各部門舉行的聯席會議、論壇也可以看出武漢城市圈圈內的府際契約關系基本成熟，這些府際契約不僅鞏固了武漢城市圈的政府合作成果，同時也推動著武漢城市圈圈內政府合作向更加縱深的方向發展。但是，由于這種府際之間的契約是規范性的，不具有法律效應，在執行過程中也存在著較大的隨意性。隨著近年來，“法治”理念的不斷強調，運用法律的強制性作用，監督、加大府際契約的執行力度。

注釋：

胡仙芝.行政契約理論及其在我國行政管理中的實踐.中國行政管理.1998（12）.43- 49.

韓曉婕.西方近代社會契約理論研究.南開大學.2012.

楊愛平.區域合作中的府際契約：概念與分類.中國行政管理.2011（6）.100-104.

汪建昌.區域行政協議：理性選擇、存在問題及其完善.經濟體制改革.2012（1）.37-41.

林尚立.國內政府間關系.杭州：浙江人民出版社.1998.91-97.