論行政違法行為的檢察監督

楊春磊　江華

摘 要 檢察機關對行政違法行為的法律監督，能從源頭上預防并減少侵害公民人身、財產和民主權利現象的發生，是促進依法行政，建設法治國家的必要制度設計。但是，該制度在立法和實踐層面都存在無法良好運轉的制約因素，本文認為應當針對性地提出改進措施，并完善法律漏洞。

關鍵詞 行政違法行為 檢察監督 兩法銜接

基金項目：本文系廣東省檢察機關省級檢察理論研究課題“檢察機關對行政違法行為進行監督的權力邊界問題”的階段性成果。

作者簡介：楊春磊，長江大學法學院；江華，珠海市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.243

行政違法行為的檢察監督是指檢察機關根據法定職權，對行政機關及其工作人員的違法行政行為實施監督的法律制度。該制度可以起到督促行政機關依法行政，保障依法治國方略深入施行的作用，對于整個行政法制監督體系來說具有十分重要的意義。為此，黨和政府出臺了一系列強化行政違法行為檢察監督的政策法規。中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發國務院法制辦等部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的通知，就是在2001年國務院制定《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的基礎上，力圖進一步健全行政執法與刑事司法銜接（簡稱為“兩法銜接”）工作，從而保證依法行政和公正司法，維護經濟社會秩序穩定，保護人民群眾的切身利益。2010年10月至2011年12月，全國檢察機關督促行政執法機關移送涉嫌犯罪案件6414件，立案偵查行政執法機關工作人員徇私舞弊不移交刑事案件等職務犯罪案件253件，其中貪污賄賂案件99件，瀆職侵權案件154件，立案偵查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政執法人員121人。2016年11月，最高人民檢察院檢察長曹建明在全國人大常委會報告工作時指出，2013年以來，各級檢察機關建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件23769件，其中公安機關立案20085件。行政違法行為檢察監督工作取得的成效反映了黨的十八大以來深化改革與懲治腐敗方面的顯著進步。但是，通過基層調研我們發現，檢察機關對行政違法行為的監督仍面臨一些障礙和掣肘，因而制約了檢察監督效果的完全展開。

一、制約行政違法行為檢察監督的因素

（一）行政執法與刑事司法銜接工作尚缺乏統一的工作制度

各地方目前仍處于工作模式摸索階段，對銜接機制的建立和運行沒有完整、易操作的實體和程序規范。例如：銜接工作聯席會議制度缺少專人辦理和負責，聯席會議的召集、會期、內容等事項欠缺明確規定；形式化的會議制度使應當常態化的日常執法通報制度未能真正的起到監督作用。移送案件的文書制度沒有規范，行政執法的類型繁多，但沒有標準統一的案件線索移送文書，導致在案件查處時往往采取口頭形式進行銜接工作通知，降低了辦事效率。現有規范性文件缺少相關法律責任和約束機制的適用條款，加之，檢察機關與行政機關聯合發布的各種工作文件效力等級偏低，對執法機關強制約束力不足，更難以對行政機關追究責任。例如，檢察機關享有的法定監督權的行使依賴于調查權和調卷權的保障。雖然，銜接機制中確實規定了檢察機關有調查和核實執法情況的權力，行政機關有向公安機關和檢察機關移交辦案材料的義務。但是在實踐環節中，檢察機關通常只能看到行政機關愿意提供的那部分材料，某些情況下，基于部門利益或規避違法責任，行政機關向檢察機關提供的證據材料并不完整，無助于查明案件性質及程度，無法有效地行使監督權。而且，由于檢察機關沒有相應的處罰權，只有缺乏約束力的檢察建議權，無法對那些濫用職權而又不構成犯罪的責任人給予相應的處罰。因此，行政機關是否嚴格執行兩法銜接的規定受制于其對于工作的敬業態度和對案件是否符合移送條件的主觀判斷，這就使得銜接工作的效果充滿不確定性因素。

（二）行政機關的執法觀念和水平參差不齊

盡管兩法銜接機制已經成為行政執法工作的基本要求，但是，現實情況中，部分行政機關依然采取以罰代刑的方式，將明顯涉嫌犯罪的違法行為以罰款結案，特別是對于犯罪行為幕后主犯或職務犯罪的線索較少移送。執法觀念的偏差和不作為會導致兩法銜接機制良好的設計初衷無法落實，犯罪行為的社會危害性難以得到有效遏制。另一方面，隨著經濟社會的高速發展和人口流動性的爆發式增長，違法犯罪行為的復雜性、多樣性和隱蔽性程度與日俱增，而行政執法機關自身的執法能力和水平未必能趕上這些變化，其偵查能力和手段無法與公安機關相提并論，導致對違法行為的查處力度不足，案件線索挖掘不夠深入。而且，與公安機關、檢察機關相比，部分執法人員缺少法學專業背景、法律認知水平不高，在執法過程中難以準確把握普通違法與構成犯罪的界限，導致刑事犯罪案件移送不主動、不及時。行政執法力度的弱化不利于檢察機關及時獲取案件信息，給犯罪嫌疑人毀滅證據、逃避偵查提供了可乘之機，致使犯罪行為的追訴難度過大。

（三）兩法銜接機制立法尚不成熟，現有依據可操作性薄弱

行政機關與檢察機關的執法信息共享機制和案件移送、檢察監督工作主要由行政法規、司法解釋和部門規章等分散的規范性文件規定，全國性統一立法還處于空白階段。對《行政處罰法》和《刑事訴訟法》等法律的銜接問題也缺乏明確指引。行政法規和司法解釋對各項監督職權的行使規定得過于原則，系統性和可操作性不足。部門規章往往只針對某一單一行政執法領域，與沒有特別規定的執法領域相比，案件移送頻次冷熱不均。此外，行政法律與刑事法律在相應責任的呼應問題上不一致，即行政法律中規定的遞進為犯罪的行為，有些在刑法條文中沒有明確的罪名與之對應。這在客觀上導致行政機關在執法過程中由于找不到與其查處的行政違法行為相對應的法定罪名，而依據法無明文規定不為罪的法律原則決定不移送檢察監督，這就給“以罰代刑”現象的存在留下了制度漏洞。

二、行政違法行為檢察監督機制的改進措施

（一）要立足于在各司其職、各負其責、配合制約的前提下保持通暢的工作聯系，以形成打擊違法行為和預防犯罪的合力，有效推進兩法銜接工作的順利開展

可以在原有聯席會議制度的基礎上進一步建立行政機關和檢察機關的日常聯系機制，要求各部門安排專人負責銜接工作，及時交流主要執法信息。對于執法過程中出現的罪與非罪認定難題，行政機關可以邀請檢察機關介入調查，通過專業咨詢與共同研討確定執行和移送方案。定期舉行的聯席會議應當改變務虛的工作作風，將行政違法行為發生的態勢分析、懲治和預防職務犯罪工作情況、社會輿情動態等核心問題作為會議的常規內容。聯席會議不僅是兩法銜接工作的通報會，更應是重大疑難案件特別是職務犯罪案件移送的現場辦公會。

（二）行政機關在履行法定職責的過程中不斷強化服務大局的執法觀念，努力提升執法能力和水平

行政機關應當從全面從嚴治黨和全面依法治國的全局出發，合理利用執法資源，提高工作效率，與偵察機管、檢察機關密切合作，增強打擊違法的力度。為此，政府法制部門和檢察機關在加強執法業務的配合與督促的同時，還應當定期組織執法人員進行法律業務培訓。培訓內容圍繞法治國家觀念、依法行政要求、正當法律程序、職務犯罪預防、刑事法律制度、檢察監督職權和兩法銜接機制等法律素養和執法方式問題，特別要重視對執法工作中面對的新型違法行為和社會矛盾開展學習討論，為行政執法和罪案移送的研判打好理論和實務基礎。

（三）各部門之間應協調建立執法工作備案審查和犯罪線索移送制度，強化檢察機關的監督職能

行政機關在查處重大行政違法案件和向公安機關移送涉嫌構成犯罪的案件后，應將有關辦案材料報送檢察機關備案審查。檢察機關對移送的案件線索以及國家工作人員涉嫌瀆職、貪污、受賄等職務犯罪案件的情況應適時通知相關部門，及時為國家、社會組織和個人挽回或減少損失。行政機關在開展聯合執法檢查活動和重大違法案件調查時，應主動邀請檢察機關派員參加、全程監督；檢察機關在查辦移送案件和執法人員職務犯罪案件時，根據需要也可邀請有關行政機關派員協助調查。相關各方在查辦案件過程中可以就政策法律問題和專業技術問題相互咨詢協助，對于共同面臨的證據鑒定問題，可以共同確定專業機構進行鑒定，實現辦案證據的互認，避免重復鑒定浪費公共資源。檢察機關應積極探索檢察監督前置的工作機制，將監督工作從執法結果上溯至執法過程；對于社會矛盾突出、輿論廣泛關注的執法案件應提前介入，監督行政機關依法行政，明晰案件移送標準，引導證據收集和固定，防止證據滅失及犯罪嫌疑人潛逃。檢察機關還應加強檢察建議制度的剛性，在辦案過程中如發現行政機關及其工作人員存在違法違紀行為尚不構成犯罪，但必須追究黨紀政紀責任的，應當提出檢察建議并連同相關證據材料移送主管部門處理，主管部門必須根據檢察建議做出相應懲處決定并報檢察機關審核，防止以部門責任代替個人責任，完善檢察監督的責任追究效果，從而對不作為或亂作為的執法人員起到足夠的震懾作用。

三、完善檢察監督立法、填補法律漏洞

由于缺乏統一明確的上位法，現行法規、規章等規范性文件的效力等級偏低，文件內容以粗線條為主，監督權運行的具體機制和工作辦法不夠精細，使得各地方、各部門在先行先試的過程中權力運行方式存在一些差異甚至沖突，給監督工作的合法性與合理性帶來瑕疵。鑒于兩法銜接工作的開展已走過了十多年的歷程，對行政違法行為的檢察監督也積累了一定的經驗與教訓。全國人大可以適時制定一部《檢察監督法》來全面建構行政違法的檢察監督模式，從而科學界定檢察監督的合理范疇，明確檢察監督的主體、對象、內容、程序、時限、文書、證據、效力等，通過細致周詳的規定，改變以往立法過于概括的弊病，杜絕現實中案件移送的隨意性；使得檢察機關如何發現違法行為，調查違法行為時能采取何種手段和措施，如何糾正違法事實以及被監督機關對檢察建議有異議或者不執行該怎樣處置等常見問題，能夠迎刃而解。此外，全國人大還需規定相關事項與《人民檢察院組織法》、《行政處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律銜接或配套修改的問題，特別是有關各個部門和工作人員的評價考核機制、責任追究機制與獎勵機制等強制性措施的建立與執行。前述行政責任與刑事責任不相呼應的問題，在新的刑法修正案中也應當明確規定與行政違法中遞進為犯罪的行為相銜接的罪名，這樣就既可以符合罪刑法定原則，又增強了行政責任和刑事責任銜接的操作性和穩定性。

參考文獻：

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