我國專屬經濟區、大陸架海域管理弊端分析

戴瑛　吳天宇

摘 要 介于諸多因素導致我國對專屬經濟區、大陸架海域的管理體系建設并不完善，存在弊端。本文從我國專屬經濟區及大陸架周邊海域環境、海域管理法律法規的構建、海域管理隊伍建設三個層面對我國專屬經濟區、大陸架海域管理弊端進行分析、探尋解決方案，以期進一步完善我國專屬經濟區、大陸架海域管理體系，更好的維護我國在專屬經濟區、大陸架海域的海洋權益。

關鍵詞 專屬經濟區 大陸架 海域管理

基金項目：2016年國家海洋局海域管理技術重點實驗室開放基金項目研究成果（201609）；2016 遼寧省教育廳人文社科一般項目階段性研究成果（2016JYT05）。

作者簡介：戴瑛，大連海洋大學副教授，法學博士，研究方向：海洋法、漁業法、海上執法；吳天宇，大連海洋大學2015級法律碩士研究生。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.237

專屬經濟區、大陸架制度是隨著《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的制定通過逐步發展建立起來的。專屬經濟區、大陸架海域管理的依據也是源于《公約》中對于兩種制度的相關規定。聯合國第三次海洋法會議是討論制定《公約》的重要會議，我國全程參與了此次會議，為《公約》的制定通過做出巨大的努力，在《公約》開放簽字的當天即簽署了《公約》。由于《公約》是一部通過各國協商達成的“海洋憲章”，是各方利益斗爭平衡妥協的產物，其自身便是帶有缺陷性的，這導致實踐中有關國家海洋權益問題凸顯且矛盾更為激化。尤以專屬經濟區、大陸架制度為例，由于在劃界問題上的語焉不詳及權益劃分，《公約》激化了海域相鄰或相向國家間專屬經濟區及大陸架矛盾爭端。我國對專屬經濟區、大陸架的海域管理的制度構建也是基于《公約》的相關規定。本文在此背景下對我國專屬經濟區、大陸架海域管理弊端的分析將主要從我國專屬經濟區及大陸架周邊海域環境、海域管理法律法規的構建、海域管理隊伍建設三個層面進行。

一、我國專屬經濟區、大陸架周邊海域環境

（一）我國專屬經濟區、大陸架周邊海域環境現狀及問題

我國位于太平洋的西部邊緣，從南到北，我國海域依次為渤海、黃海、東海、臺灣以及東太平洋的一部分和南海等5個海域。渤海屬于我國內海，面積7.7萬平方千米，全部為大陸架，完全處于我國的支配和管轄之下。除渤海外，我國在黃海、東海和南海均存在專屬經濟區、大陸架劃界及權益爭端。因狹窄的海域環境及特殊的自然地理位置，與我國隔海相望的國家就多達八個，并且這些國家均先后宣布建立專屬經濟區和大陸架制度，我國專屬經濟區、大陸架的海域管理面臨極為嚴峻的挑戰。

東海和黃海海域是由我國、朝鮮、韓國和日本環繞的半閉海海域，海域環境復雜，權利主張重疊矛盾突出。在黃海和東海，中日韓三方都主張200海里的海域權利，但東海和黃海的寬度均不足400海里，出現海域主張重疊，海域劃界存在爭議的情況。 在東海東部則存在著中日、中韓、日韓三方大陸架劃界爭端。中國主張大陸架自然延伸原則與日、韓劃界，日本主張中間線原則，而韓國一邊對日主張自然延伸原則另一邊卻對中國主張中間線原則以期實現其利益最大化。《公約》第123條的規定強調了閉海或半閉海沿岸國家的合作，我國關于爭端的態度一直以來也是擱置爭議共同開發。但是日本和韓國不顧國際法及我國抗議，頻繁侵犯我國在相關海域的海洋權益，我國在該海域的管理面臨諸多挑戰。1974年，日韓之間簽訂了共同開發協定，劃定了共同開發區，其中包括我國所主張的大陸架的一部分，并且無視我國的抗議實施了該協定。日本、韓國在與我國主張重疊的專屬經濟區內，阻礙我國漁民的正常作業、抓扣我國的漁船漁民的事件頻繁發生。南海海域是我國最大的海域也是矛盾爭議極為復雜激烈的海域。在第三次海洋法會議期間，南海周邊國家便先后宣布建立200海里專屬經濟區。目前，南海各周邊國家通過公布在南海領海基線、大陸架地圖、頒布法律等方式主張各自專屬經濟區、大陸架的范圍，這些單方面宣布的海域界限相互交叉重疊，且大部分分布在我國南海相關海域范圍內，侵害著我國在南海海域的海洋權益，日前菲律賓不顧我國的反對單方面推動的南海仲裁案更是使得我國在南海海域專屬經濟區、大陸架的海域管理局面日趨復雜。

（二）我國專屬經濟區、大陸架周邊海域環境問題的解決措施

我國專屬經濟區、大陸架在周邊海域面臨的最主要的問題便是因劃界基準不同及海域自然環境限制造成的劃界重疊問題，在此類區域的海域管理復雜且艱巨。此類區域性質敏感，極易引發國家間爭端沖突。我國基于維護本地區穩定和世界和平的原則，確立了“擱置爭議，共同開發”的立場。所謂“擱置爭議，共同開發”，就是在領土爭議不具備徹底解決的條件下，可以先不談主權歸屬，而把爭議暫時擱置起來，對某些有爭議的領土，進行共同開發。其目的是通過合作增進相互了解，為最終合理解決主權的歸屬創造條件。 但是基于上述分析可以看出，由于不同海域地理政治環境條件的不同，我國在不同海域專屬經濟區、大陸架的海域管理面臨的具體問題有所不同，在“擱置爭議，共同開發”的總立場指引下，不同海域的管理側重點應有所不同。例如在黃海東海海域與日本、韓國、朝鮮關于專屬經濟區、大陸架的爭端焦點在于劃界基準的選擇，爭端焦點明確并且已與相關國家開展劃界磋商談判。劃界談判是需要漫長的時間等待的，在推進談判進程的基礎上，可以加強黃海東海海域的專屬經濟區、大陸架海域海上油氣田等自然資源的合作開發工作。南海海域的政治、海域糾紛則相較更為復雜，南海專屬經濟區、大陸架的海域管理在貫徹總的原則基礎上，更需要針對不同國家分析采取不同的海域管理措施，以應對復雜的海域管理實踐。

二、我國專屬經濟區、大陸架海域管理法律法規的構建

（一）我國專屬經濟區、大陸架海域管理法律法規的構建現狀及問題

1996年5月15日我國正式批準了《公約》，1998頒布了《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（以下簡稱《專屬經濟區和大陸架法》），我國正式建立了專屬經濟區、大陸架制度，這是我國在行使履行《公約》規定的權利義務上的重要舉措。《專屬經濟區和大陸架法》確立了我國對專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權。為我國對專屬經濟區和大陸架進行海域管理維護國家利益提供了法律支持和依據，同時在另一個層面上使得我國在與周邊國家進行海域劃界談判提供依據。但是這部法律僅規定了專屬經濟區、大陸架的原則性問題，缺乏可操作性。問題主要體現在法律條款的模糊性及法律頒布后相關配套條例等缺失，無法將法律真正落到實處，是我國在專屬經濟區和大陸架的海域管理弊端之一。近年來，我國專屬經濟區和大陸架海域爭端頻發，更是凸顯了我國在專屬經濟區和大陸架海域管理中相關法規缺失的弊端。相關立法以綱領性宣告權利為主，缺少可操作性條款，在應對實際問題時無法可依，使海域管理陷入困境。同時我國至今沒有頒布綜合性的海洋基本法，與周邊國家紛紛頒布海洋基本法相比，我國海洋法律體系結構缺乏完整性，存在法律空白，缺少對海洋的綜合性管理。我國在海洋權益維護，特別是專屬經濟區、大陸架海域管理上缺乏綱領性法律文件的支撐。

以專屬經濟區、大陸架海域管理中極為重要的一環——海洋資源的開發利用為例，由于我國沒有綜合性的海洋基本法及《專屬經濟區和大陸架法》的原則性規定，我國在海洋資源開發利用的相關法律規定散見于各類法規之中，包括《水生野生動物保護實施條例》、《礦產資源法》、《海島保護法》、《漁業法》、《海洋自然保護區管理辦法》、《對外合作開采海洋石油資源條例》、《遠洋漁業管理規定》、《無居民海島保護和利用管理規定》等諸多法規，盡管在一定程度上構建了完整的海洋資源保護體系，但是缺乏專屬經濟區、大陸架海域管理的特殊性、針對性，以及因缺少海洋基本法，各類相關法律法規體系繁雜。在專屬經濟區和大陸架海域管理的實踐中常常出現無法可依或多法難擇這兩種分化的極端情形，對于我國專屬經濟區和大陸架海域管理及海洋權益的維護是極為不利的。由于專屬經濟區和大陸架海域性質的特殊性，亟需制定具有可操作性及針對性的專屬經濟區和大陸架海域管理的相關法律法規。在我國現有的海洋法規中，占主導地位的是各級涉海行政管理部門的行政性法規。國家海洋綜合管理的法律體系不健全，法律條款的不嚴謹，使海洋綜合管理缺少有力的法律支撐，直接制約了海洋立法的整體效果。由于法律規定的缺陷，執法和司法程序的銜接不明確，也妨礙法律的操作性和執行效果。

（二）我國專屬經濟區、大陸架海域管理法律法規的構建完善

1.加快推進我國海洋基本法的制定頒布：

早在1998年3月召開的第九屆全國人大第一次全國常委會上，就有人大代表提出了“關于盡快制定“海洋法”的議案” 。以基本法的形式規定我國海域的構成、管轄海域及其海洋權益，這是應對與海上鄰國復雜海洋爭端緊迫的現實需要，也是維護我國海洋權益法理需要。在我國現有的單項涉海法規的基礎上，加快制定頒布海洋基本法，以理順各涉海部門的關系，與國際海域管理體系接軌。海洋基本法作為統領我國海洋管理的綜合性法律文件，應當是一部重點突出、切合實際、具有可操作性的基本法律。海洋基本法的制定能夠為我國專屬經濟區和大陸架海域管理提供綱領性、系統性的法律支撐。首先，海洋基本法應對已經建立的專屬經濟區和大陸架海域管理的相關政策措施進行確認；其次，為我國進一步制定專屬經濟區和大陸架海域管理的配套措施，提供法律依據。

2.完善配套法律法規體系建設：

鑒于專屬經濟區和大陸架制度的特殊性，針對專屬經濟區和大陸架海域管理的相關法律法規需要滿足其海域管理的復雜性。建設從法律、行政法規、規章等多層次健全的法律法規體系，完善配套法規的制定增強可操作性，使法律的效力真正落實到實處。踐行海洋基本法精神，維護我國專屬經濟區和大陸架的海洋權益。專屬經濟區、大陸架的海域管理中，由于海域敏感各國利益兼存、互相牽制。海域內的交通運輸、海洋漁業、礦藏開發、環境保護等都是帶有地域界限的跨國行動，涉及經濟、法律、科技、外交和軍事等領域，各國間多方面的力量斗爭，應加強應對海上新形勢的涉外法規建設。基于海上運輸、漁業捕撈、資源開發、環境保護等多角度，從經濟、科技、外交、軍事等多領域切入以構建專屬經濟區和大陸架海域管理法規體系。在應對專屬經濟區和大陸架海域管理中出現的問題有法可依，在處理與周邊領海國家的摩擦爭端中有理可據，更好的維護我國在專屬經濟區和大陸架中的海洋權益，加強對專屬經濟區和大陸架的海域管理。

三、我國專屬經濟區、大陸架海域管理隊伍建設

（一）我國專屬經濟區、大陸架海域管理隊伍現狀及問題

為改變我國海上執法力量分散，負責各自范圍內的執法任務，執法效率低下，總體較弱，難以適應我國海洋管理的需要的現狀，尤其是確立專屬經濟區和大陸架制度后，我國的海洋權益形勢需要建立一支多職能的、統一的、能有效地維護我國海洋權益，有效地保護海洋環境和資源以及海上安全的強大海上執法力量。在建設“海洋強國”推行“海洋戰略”的大背景下，2013年，根據中國共產黨十八大會議精神要求，按照“大部制”改革方案及《國務院機構改革和職能轉變方案》組建一個新機構——中華人民共和國海警局。為推進海上統一執法，提高執法效能，將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法。同時接受公安部業務指導。為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。但是，由于整合初步完成，相關的后續改革及配套措施未及時開展施行，中國海警局的執法仍面臨一系列問題。各涉海部門的相互關系及職能配合需要進一步協調，中國海警局的整合只涉及五個部門，其中并未包括中國海事局。設在國家海洋局的中國海警局和設在交通運輸部的中國海事局是交通運輸部的直屬機構，所處的地位和權利位階均不同，雙方的溝通協作存在一定程度的困難。

管理隊伍人員綜合素質參差不齊。由于以往我國涉海執法部門較多，執法人員來源不同，年齡和學歷水平結構不合理，執法能力水平差距巨大。專屬經濟區和大陸架的海域管理更多的需要面對的是周邊國家的海洋執法隊伍、外國民間漁船商船甚至外國軍事船舶等，輕微的接觸或碰撞均有可能造成外交事件。因而對在專屬經濟區和大陸架進行海域管理的人員提出了更高的要求和挑戰。首先，專屬經濟區和大陸架的海域管理距離陸地距離較遠，巡航管理周期長。這對執法人員的身體和心理素質提出了更高的要求；其次，根據《公約》規定沿海國在專屬經濟區和大陸架海域內的管理受到一定程度的限制制約，是與領海性質不同的區域，在專屬經濟區和大陸架海域的管理執法受到更多的限制，對執法人員界限的把握執法能力等綜合執法素質提出了更高的要求。需要具有更多的法律知識儲備，尤其是國際海洋法的相關知識，在一定程度上需要具備相應的外語能力才能在專屬經濟區和大陸架的海域管理中順利開展涉外執法任務，維護國家海洋權益。

（二）我國專屬經濟區、大陸架海域管理執法隊伍建設

在我國當前的海洋形勢下，我國專屬經濟區和大陸架的海域管理執法任務繁重復雜，需要應對海域內維權執法及行政管理等多樣任務，這需要一支強有力的執法隊伍。專屬經濟區和大陸架海域管理中涉外維權執法是其中重要組成部分，一個強有力的執法隊伍，對于海洋執法的力度的加強是起著決定性作用的，它關系到相關法律法規的有效落實，關系到國家權利的有效維護，也是我國踐行《公約》賦予的權利義務的內在要求。進一步強化深化我國海洋管理體制改革，理清海洋執法隊伍權屬及職能劃分，打造高素質強有力的海上執法隊伍。針對專屬經濟區和大陸架海域執法的特殊性，培養選拔專門人才，如與高校開展緊密合作針對性的培養相關人才及后續力量，對在崗人員加強業務培訓，建立完善競爭上崗、定期考核等人員任用體系。加大投入力量，建設打造一支強而有力的海洋執法隊伍。這對我國海洋事業的發展具有重要的戰略意義；對我國建設海洋強國具有極為重要的現實意義。

注釋：

高健軍.中國與國際海洋法.北京：海洋出版社.2004.15.

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