淺談多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中信訪救濟(jì)功能

摘 要 我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的多元化狀態(tài)之中，種種社會(huì)矛盾的多發(fā)成為主要矛盾，而多元化的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也是應(yīng)然，否則無(wú)法救濟(jì)當(dāng)事人合法權(quán)益與化解這些社會(huì)矛盾，多元化的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制包含訴訟、調(diào)解、和解及信訪等各種類型。信訪制度中所說(shuō)的權(quán)利救濟(jì)功能在一定程度上填補(bǔ)了多元化救濟(jì)機(jī)制的一些缺陷，但信訪救濟(jì)功能的合理性就相對(duì)薄弱，在多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中不應(yīng)該有信訪救濟(jì)制度，而應(yīng)該不斷完善以司法救濟(jì)制度為主的多元權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，使信訪回到最開始的權(quán)力監(jiān)督以及政治參與的功能的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞 信訪 救濟(jì)功能 多元化 司法救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：鄒榴菁，云南民族大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法與行政法學(xué)研究生。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.221

在多元化權(quán)利救濟(jì)根本上有效化解矛盾不是偶然的，它所產(chǎn)生的目的是適應(yīng)需要解決多元社會(huì)的社會(huì)糾紛。經(jīng)過(guò)三十多年的建設(shè)，中國(guó)的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制在取得一定成就的同時(shí)，在多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)中信訪救濟(jì)功能的合理性基礎(chǔ)非常薄弱，甚至對(duì)整個(gè)多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制起到腐蝕性作用。而要推進(jìn)多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的當(dāng)代性重構(gòu)，促進(jìn)法治國(guó)家、政府以及社會(huì)一體化建設(shè)的重要內(nèi)生力量，確立治國(guó)理政的法治思維與法治方式，就必須在多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制視域中質(zhì)疑與反思信訪制度救濟(jì)功能的合理性。

一、信訪救濟(jì)功能與多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

“沒(méi)有權(quán)利就不存在救濟(jì)。”救濟(jì)之所以存續(xù)的依據(jù)是合法權(quán)利。同樣，“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，單一方式無(wú)法化解糾紛與矛盾，需要的是法治。輔之以多元救濟(jì)方式的新機(jī)制，該機(jī)制的目標(biāo)定位在：公平、合理。這種新機(jī)制是與傳統(tǒng)的“一元化”權(quán)利救濟(jì)方式方法相比較而言的，是一種體系化的綜合權(quán)利救濟(jì)，即多主體、多層次、多途徑、多評(píng)價(jià)體系所構(gòu)成的統(tǒng)一體，是一個(gè)層次鮮明。綜觀世界各國(guó)對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的立法，概括為：司法救濟(jì)機(jī)制、行政救濟(jì)機(jī)制、社會(huì)救濟(jì)機(jī)制。從我國(guó)已有的立法來(lái)看，在合法權(quán)利的救濟(jì)方面也是多元化的，我國(guó)已經(jīng)初步建立的權(quán)利救濟(jì)制度是以行政復(fù)議、訴訟、國(guó)家賠償為主體的。借助國(guó)家司法力量可分為訴訟救濟(jì)機(jī)制與非訴訟救濟(jì)機(jī)制，法學(xué)界一般將權(quán)利救濟(jì)方式幾大類，即社會(huì)救濟(jì)、公、私力救濟(jì)。多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制對(duì)于有效救濟(jì)合法權(quán)益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，維護(hù)穩(wěn)定的秩序，構(gòu)建和諧法治社會(huì)有著重大意義。

二、多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中的信訪救濟(jì)功能

對(duì)信訪救濟(jì)功能的弊端頗有爭(zhēng)論，總體分成三派：一是廢除派堅(jiān)決主張厲行法治，認(rèn)為信訪是與法治格格不入的，必須廢除；二是保留派認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)的位低權(quán)輕是其不能有效發(fā)揮作用的重要原因，應(yīng)該提高其地位、加強(qiáng)其權(quán)力；三是折中派以信訪既是法治的“敵人”，又是法治的“朋友”，在其他權(quán)利救濟(jì)渠道還不能有效發(fā)揮作用的情況下，當(dāng)前還有保留信訪制度的必要，但發(fā)展方向是揚(yáng)“法治”，棄“人治”，信訪制度最終會(huì)成為歷史。 本文基本同意第三種觀點(diǎn)，但信訪的權(quán)利救濟(jì)功能絕不是不可終結(jié)或是替代的，權(quán)利救濟(jì)體系中信訪救濟(jì)功能的合理性非常薄弱，在多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中不應(yīng)該有信訪救濟(jì)的制度或方法。

（一）先天不足：信訪權(quán)利救濟(jì)功能的歷程梳理

在黨的群眾路線實(shí)踐中誕生的“信訪”，它的歷史可以追溯到古老文化中“擊登聞鼓上訴”、“邀車駕上訴”、“上表”等非常上訴制度。政務(wù)院于1951年6月7日發(fā)出的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》視為信訪制度化的起點(diǎn)。從中央到地方漸漸形成的信訪組織體系是在1954年，主要以“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”為主。1979-1982 年信訪制度再次確立為權(quán)利救濟(jì)手段。1982年2月第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議標(biāo)志信訪制度進(jìn)去新時(shí)期。國(guó)務(wù)院通過(guò)梳理歷史經(jīng)驗(yàn)于1995年10月28日發(fā)布了《信訪條例》。 在出于應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的信訪情勢(shì)為主要目的，國(guó)務(wù)院于2005年1月10日對(duì)《信訪條例》進(jìn)行了新的修訂。

（二）根基不穩(wěn)：信訪權(quán)利救濟(jì)功能的法律基礎(chǔ)薄弱

《憲法》第四十一條、《信訪條例》第一條、第二條、第十五條 就是信訪的全部基礎(chǔ)，這些法律規(guī)范層次低，規(guī)定模糊并缺乏可操作性，總體而言信訪權(quán)利救濟(jì)功能的法律基礎(chǔ)是非常薄弱的。而且，現(xiàn)有的法律規(guī)范體系之規(guī)定都表明：信訪制度的救濟(jì)功能是補(bǔ)充性，應(yīng)由正常的法律訴訟以及行政復(fù)議來(lái)承擔(dān)作為主要的救濟(jì)功能。

（三）地位尷尬：信訪權(quán)利救濟(jì)功能的定位不清

就信訪機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言，從《信訪條例》規(guī)定的相應(yīng)機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的救濟(jì)功能外，該條例并沒(méi)有規(guī)定的黨委是否有救濟(jì)作用。總體而言，信訪機(jī)構(gòu)位次較低、龐雜繁多、歸口不一，缺乏獨(dú)立的憲法地位，且信訪機(jī)構(gòu)只有調(diào)查研究權(quán)、督辦權(quán)和建議處分權(quán)。信訪機(jī)構(gòu)及其權(quán)利救濟(jì)功能的定位非常紊亂。

（四）后天失效：信訪權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)際效果差

作為制度設(shè)計(jì)，必然有所偏重，偏重于權(quán)利救濟(jì)則不符合信訪制度演進(jìn)的邏輯，信訪制度的發(fā)展雖然可以促進(jìn)我國(guó)權(quán)利救濟(jì)制度的進(jìn)步，但信訪救濟(jì)所獲得的只是一種非常設(shè)的救濟(jì)渠道；但是信訪權(quán)利救濟(jì)功能上是不和人意的。

（五）損害司法：信訪權(quán)利救濟(jì)對(duì)司法權(quán)利救濟(jì)功能權(quán)威的削弱

人們?cè)V諸司法的時(shí)候更多意味著尋求民主和正義，它維護(hù)著自己的合法權(quán)利同時(shí)也象征著公正。但是，多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中引入的信訪制度缺乏司法那樣科學(xué)的精密和技巧，因此，不講求救濟(jì)的程序性而削弱了多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的整體功能，在客觀上動(dòng)搖了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。

（六）功能異化：信訪的權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化而政治功能弱化

信訪斗爭(zhēng)已是法律失靈的一個(gè)征兆，而絕非在積累過(guò)多的社會(huì)矛盾這一表面特征上，在相關(guān)的案例中，信訪的救濟(jì)功能正逐步異化，信訪救濟(jì)權(quán)利功能異化的結(jié)果是：它傾向于壓制而不是解決糾紛，糾紛被認(rèn)為是不受歡迎的，某些地方政府對(duì)上訪人的隨意勞教與打擊報(bào)復(fù)即是例證，這既不符合現(xiàn)代法治的基本原則，又直接或間接形成對(duì)法治建設(shè)的一股“抵消力”，這樣的異化和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間形成了巨大的反差，在政府和民眾中陷入困境。簡(jiǎn)言之，背離制度本源究其原由是信訪迫于政治壓力異化導(dǎo)致政治功能弱化。而信訪的救濟(jì)功能被強(qiáng)化和放大，并逐步成為當(dāng)前信訪制度的主要功能，在現(xiàn)實(shí)中即表現(xiàn)為信訪制度目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)功能的背離。

三、反思：司法救濟(jì)為中心的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的重塑

“一種制度得以長(zhǎng)期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語(yǔ)境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞?lái)者或外來(lái)者的尊重和理解”。 “信訪不信法”實(shí)質(zhì)是與法治相背離的，因國(guó)家治理的法治化要求司法救濟(jì)是國(guó)家為社會(huì)設(shè)計(jì)的最為主要與最終的救濟(jì)形式。 這要求我們必須重新審視我國(guó)現(xiàn)有的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制設(shè)置的合理性。

1948年發(fā)表的《世界人權(quán)宣言》就申明國(guó)家法庭有效補(bǔ)救基本權(quán)利所遭受到的侵害；1966年通過(guò)的《公民與政治權(quán)利國(guó)際公約》要求權(quán)利由主管機(jī)關(guān)執(zhí)行；從理想的角度來(lái)看，國(guó)家法治健全應(yīng)該確立司法權(quán)威，發(fā)揮司法功能，但并不意味著司法成為現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利救濟(jì)的壟斷者。在權(quán)利救濟(jì)的實(shí)踐中，司法存在一定的限度。因此，在建設(shè)現(xiàn)代法治多元化的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制進(jìn)程中，在最大限度地發(fā)揮司法救濟(jì)的同時(shí)，理性認(rèn)識(shí)司法救濟(jì)的限度，通過(guò)構(gòu)建與完善多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制矯正司法的限度。總之，面對(duì)當(dāng)前數(shù)量眾多、種類各異的糾紛，信訪救濟(jì)無(wú)法回應(yīng)社會(huì)對(duì)權(quán)利和正義的需求。因此，既要完善各種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也要協(xié)調(diào)處理好各種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制之間的關(guān)系，目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)以司法為中心和最后防線、以替代性權(quán)利救濟(jì)機(jī)制方式為輔、科學(xué)合理、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

“勿以惡小而為之”，信訪制度對(duì)于多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制是弊大于利的，“本應(yīng)是一種柔性輔助制度的信訪，事實(shí)上卻成為‘最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)”。 但是要求公民權(quán)利救濟(jì)的途徑必須走規(guī)范的、程序的、法治的路徑是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展、現(xiàn)代法治進(jìn)步表現(xiàn)。重塑與完善以司法救濟(jì)為中心的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制就是要逐步確立司法救濟(jì)的最終裁判權(quán)威，這才是中國(guó)信訪制度改革的路徑選擇同時(shí)也是其走出困境的根本道路，更是保障了法治國(guó)家、政府與社會(huì)一體化建設(shè)。我們有理由相信，在國(guó)家法治及多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)背景下，人們自然以法治為信念尋求權(quán)利救濟(jì)，與法治觀念、法治社會(huì)的治理模式背道而馳的信訪制度，必然將會(huì)因?yàn)榉ㄖ嗡枷肱c法治方式成為人們的生活方式而與我們漸行漸遠(yuǎn)，信訪將失去“民意”基礎(chǔ)，“信訪不信法”也將消失。

注釋：

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