環保稅：讓稅制更綠化

摘 要 環保稅作為我國落實“稅收法定”后的第一部稅種立法，其在規范財政收入，完善我國稅制方面有著重大的意義。同時也是我國“綠色稅制”的第一部單行稅法，將“保護和改善環境、減少污染物排放、推進生態文明建設”寫入環保法總則，意在表明此次立法宗旨。本文以環保稅為切入口，就其推行實施過程中所面臨的爭議提出建設性意見，并且闡述環保稅對我國建設資源節約型和環境友好型社會的戰略意義，從而以小推大，通過環保稅的開征不斷完善經濟與環境相協調的“綠色稅制”是我國深化財稅體制改革所迫切需要的。

關鍵詞 環保稅 稅收調節 綠色稅制

作者簡介：郭宇，華東政法大學研究生教育院研究生，研究方向：財稅法。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.184

十八屆三中全會要求“深化財稅體制改革”，會議指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，并明確提出“推動環境保護費改稅”。十八屆五中全會綠色發展理念要求“經濟要環保”，即“任何經濟行為都必須以保護環境和生態健康為基本前提”。借此良機，作為此次財稅體制改革之一的環保稅，于2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過，并于2018年1月1日起施行。政策性法規的出臺實施對行業的影響并非立竿見影，環保稅亦然。在此次費改稅過程中，環保稅從開始的協商、提議、草案、討論到最終的立法實施，面臨著諸多爭議，如企業稅負過重，應納稅污染物的范圍及計稅依據，環保稅的征管，又如質疑此次環保稅出臺對減少污染物排放能否起到實質性作用等。在環境日益惡化的今天，并不能奢望環保稅這樣一項政策性法規起決定性作用，需要協同相應一系列法規措施還我們綠水藍天。此次環保稅法，將發揮稅收調節作用，本著“誰污染誰治理”，多排污多納稅的原則，鼓勵企業節能減排，優化產業結構，為稅制綠化奠定基礎，這也正是深化財稅體制改革的題中之意。

一、環保稅應勢出臺

福利經濟學曾提出“外部性理論”，即外部經濟與外部不經濟，它是指個人在市場外影響到他人的福利，產生有益的影響稱之為“外部經濟”，企業進行污染物排放，對環境造成損害，給他人帶來污染問題，應當算是“外部不經濟”的典型例子了。改革開放以來，我國經濟迅猛發展，人民的物質生活水平得到顯著提高，卻不得不面對日益嚴峻的環境形勢，盡管這些年，政府不斷出臺相應的法規來進行環境保護，但效果并非十分理想，污染物排放指數仍是居高不下。排污費在我國存續的三十幾年間，不單為環保投入取得專項經費，更是讓更多的企業關注環境問題，然而日益加劇的環境問題以及排污費本身存在的問題，諸如征費標準較低，排污費遠低于企業進行技術革新，優化產能結構所投入的費用；一些地方環保部門與排污企業甚至相互扯皮，進行商議收費，造成排污費實際征收率較低等問題。

黨的十八屆三中全會明確指出：“推動環境保護費改稅”，環保稅法應勢出臺。在我國，稅費是有著本質差別的，稅收是無償性的，沒有必要考慮政府所收取的稅金與提供的公共勞務和公共物品的成本是否等值，可以根據政府對公共物品的使用效率及其調節功能，確定稅負的高低。 征稅環節就排污費收取覆蓋更廣，將末端污染物排放更好的在各環節監管；環保稅立法權歸屬各級人大，以法律加以規定，其執行力度大，規范性更強。環保稅法其特有的稅收優勢，成為此次清費立稅的關鍵，更是我國現行“綠色經濟”所需。

二、環保稅所面臨的爭議

環保稅從最初的草案到今天的出臺，是飽受爭議的。不少專家指出，在我國經濟發展處于下行且與發達國家經濟發展水平仍有一定差距的大背景下，開征環保稅，無形中增加企業稅負，加大企業生產成本，同技術較發達的國家相比，削弱我國企業國際競爭力。環保稅開征如果影響經濟發展，財政收入整體下降，環保投入也將大大縮水，得不償失。隨著城市的不斷迅速發展，汽車作為現代出行工具保有量不斷提高，其所排放的尾氣成為重要的污染源之一。在環保法中應稅污染物僅是大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲，并未對許多危害較強的污染源應稅，如農業污染、機動車尾氣等進行征稅。關于環保稅稅率，不少業內人士指出，面對經濟下行的壓力，環保稅的征收只會向最低標準看齊，并不會提高稅率，沒有真正體現“污染者付費”的原則。 同時，環保稅明確為地方稅種，環境污染區域強，區域間污染情況存在較大差異，不免令人擔心“地方主義保護”。由之前排污費的專款專用，成為立稅后的統籌規劃，怎樣能保證環保經費投入。環保稅專業技術性強，我國征收經驗不足，環保稅根據環保部門檢測數據由稅務部門進行征收，實現信息共享，排污收費實際征收率低，與地方政府權力實施不到位不無關系，“權力導致腐敗，絕對的權利導致絕對的腐敗”。 納稅人對環保稅征收出現爭議時，怎樣救濟。上述種種，使人就環保稅對節能減排，環境保護的效用產生質疑。

三、對環保稅“不足”的釋義

（一）解讀環保稅的“不足”

此次清費立稅采取“中立原則”，新修訂的《環境保護法》第43條規定“依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。”且實際上未出現新的納稅人，或應稅污染物，不存在實質性的增加企業稅負，根據排污費的現行計費及標準來設定環保稅的稅額，充分體現稅制改革中的“稅負平移”。為調動地方政府積極投入環保事業中，承擔起主要的環境責任，有效治理環境污染，此次環保稅為地方稅，全部稅收收入歸地方所有。事實上，環境保護所投入的經費要遠遠高于排污費的收取。2015年節能環保方面支出達到4814億元，全國排污費征收額僅為173億元。 財政部稅政司司長王建凡也公開表示“未來在財政預算安排的節能環保支出，投入力度還會不斷地加大”。由于環保稅征管的特殊性，現階段需要稅務機關和環保部門通力合作，從而實現信息共享。根據環保法的相關規定，環保部門有對污染物排放進行監管的義務，同時環保部門在排污費征管過程中積累了較多經驗；稅務機關可將企業相關排污情況及時與納稅人申報材料有效對接，更加便利對環保稅的征管。此次，我國出臺的稅法體現公平原則，與OCED的原則相契合，制定“浮動稅率”，可就地區環境污染以及企業污染物排放情況不同，有地方人大進行“差異化”征稅。在我國環境形式十分嚴峻的當下，環保稅并非主要承擔增加財政收入的責任，更多的是發揮其稅收調節作用，本著“誰污染誰治理”的理念，對直接向環境排放應稅污染物的企事業單位和其他生產者征收環保稅，從而改變納稅人的排污行為，減少污染排放物，從而改善環境，推動我國生態文明建設。

（二）完善環保稅

當“霾”成為生活在華北地區人們新的氣象指數，“霾爆表”、“等風來”成為人們對環境的調侃，不得不警醒著我們不能一味追求經濟GDP，更要保證綠色GDP。在全民需求環保的今天，政府更是應當承擔起環境責任，節能減排應成為地方政府政績考核的一項指標，不能再出現犧牲生態環境。司法機關的“問責機制”在全面依法治國核心戰略中初見成效，好的措施應靈活加以應用，“綠色問責機制”是時引入生態文明建設中來，成為各地政府“必修課”，同時政府還應做好環保導向工作，對市民加大環保宣傳力度，在欠發達的農村地區，更是應投入精力及經費，減少農業污染，提高全民環保意識。

環保稅作為一項政策性法規，其對節能減排，保護環境的作用并非立竿見影，還需要不斷的完善相關法規政策，使環保稅法同稅收征管法及環境保護法協同奏效。為避免環保部門征收排污費時的“尷尬”，此次環保稅征收，環保部門對納稅人所排放的污染物進行檢測，稅務機關就監測數據對排污企業征稅。就先前有過的排污“地方保護主義”及行政干預，此次環保稅征管建議加入第三方機構進行檢測，環保部門與第三方檢測機構檢測數據進行比對，設定可允許“差異范圍”，取適值征稅。公平公開引進第三方檢測服務，將納稅爭議進行事前預防。一旦出現納稅爭議，就環保部門及稅務機關，找誰救濟，怎樣承擔責任，仍需要國務院和最高人民法院出臺相應的細則解釋。

四、綠色稅制中濃墨一筆

十八屆五中全會綠色發展理念中倡導“環保要經濟”，即從環境保護的活動中獲取經濟效益，將維系生態健康作為新的經濟增長點，實現“從綠掘金”。不少企業可以借此次環保稅立法，從中獲益，一些大型企業原本就擁有較好的減排設施，污染物排放指標合格，這類企業便可少繳環保稅，從而提升企業競爭力；當然不乏本是從事環保領域的企業，環保稅政策導向及法律剛性要求，獲取更多的業務機會，同時可在技術改進，儲備專業人才等方面投入更多經費，真正做到“從綠掘金”。

盡管環保稅法與社會各界所期待的有所不同，如諸多專家提出的環保高稅率、汽車尾氣碳稅納入應稅范圍，明確環保部門和稅務機關有關環境監測核準的細則及出現爭議后的救濟途徑等問題未得到根本的解決，但此次環保稅立法落實了稅收法定，明確了稅收立法權的歸屬，邁出了深化財政稅收體制的關鍵性步伐，更是我國完善綠色稅制的一大進步，不斷完善經濟與環境相協調的“綠色稅制”正是我們所期許的。

注釋：

陳少英.中國財稅法的生態化——以路徑依賴為切入口.法律出版社.2015.10.

楊未宏.環境稅影響幾何.中國經濟信息.2016（10）.

[英]約翰·愛默里克·愛德華·達爾伯格-阿克頓著.侯健、范亞峰譯.自由與權力.商務印書館.2001.342.

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