我國海洋法立法現狀研究

摘 要 我國海洋法的立法過程可大致分為三個階段，從內容上看，有對海洋權益、資源、環境的保護和航運的管理。而我國海洋法體系在與時代接軌、內容和體系結構等方面均存在缺陷，論文對這些缺陷進行了分析。

關鍵詞 海洋權益 航運管理 海洋法體系

作者簡介：南海燕，河南工業大學法學院副教授，法學博士，研究方向：海商法。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.150

相對于無窮的宇宙，浩瀚的地球只不過是滄海一粟，而茫茫的海洋卻占據了整個地球表面的71%。 在當代世界，海洋在大多數國家都有重要地位，除為一國提供經濟多元化及財富增長的機會外，對于國家安全及環境保護都有著重要意義。我國大陸海岸線長達1.8萬公里，島嶼有6500多個。屬于我國管轄的海域，按照《聯合國國際海洋法公約》的規定，約有三百萬平方公里。我國作為海洋大國，對于海洋的保護和管理，除了需要不斷發展海洋高科技能力，科學完備的法律制度也是必不可少的。

一、我國海洋法立法階段梳理

新中國建立以來， 我國對海洋立法的態度經歷了從忽視到重視這樣一個發展過程。目前，僅中央級別的海洋法律、法規和規章就有一百部之多，加上地方性法規、地方性政府（ 部門） 規章外，海洋立法數量龐大。我國海洋立法主要經歷了三個發展階段。

（一）立法起步階段

自新中國成立之初到文革之前，這一階段為我國海洋立法起步階段。新中國成立伊始，百廢待興，法制建設一片空白，就海洋法立法來看，當時國家對海洋的重要性缺乏認識。在 1954 年憲法，1975 年憲法中對海洋權利的保護幾乎只字未提。在當時，迫于政治及外交的需要，急需對一些領海、船舶等問題進行規定。1958 年，人大常委會通過了《中華人民共和國政府關于領海的聲明》，首次對領海寬度進行了規定，另外，也談到了臺澎主權問題。 1953 年，政務院發布了中央法規《海港管理暫行條例》，對港區劃定、港務區職責進行了規定，該法令于1988年失效。1964 年，國務院根據《中華人民共和國政府關于領海的聲明》，為了界定瓊州海峽的法律屬性，頒布了《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》，認定瓊州海峽為我國內海，由我國行使一切主權。這一階段，我國海洋立法主要基于政治及外交的需要，涉及的問題多與此相關。

（二）立法停滯階段

文革十年我國的法制環境和法制建設遭到嚴重摧殘，海洋立法也幾乎停滯不前。立法僅一部，是1971 年，交通部頒布的《海損事故調查和處理規則》。在加入國際公約方面，1973年加入 1966 年國際海事組織通過的《國際船舶載重線公約》，其他再無建樹。

（三）改革開放以來

1978年以來，我國法制建設進入加速發展時期，海洋立法也是如此。海洋權益、海洋環境、海洋資源保護，海洋的開發利用，航運管理等方面的立法如雨后春筍般涌現。這一階段為我國海洋立法快速發展時期，逐步構建起我國的海洋法律體系。

二、我國海洋法立法內容梳理

（一）海洋權益保護

在海洋綜合權益保護方面，我國加入《聯合國國際海洋法公約》可謂我國海洋法事業進程中的一件大事。1996 年 5月，我國政府批準加入《聯合國國際海洋法公約》，《公約》對領海、毗連區等專屬概念進行了界定，對海洋科學研究進行了規制，對海洋環境保護、海洋技術的開發轉讓等內容進行了專門規定，內容全面、被締約國譽為譽為“海洋憲法”，加入公約也是我國海洋法規范化、國際化的重要表現。《公約》在我國的適用，宣布了我國和平利用海洋、全面管理海洋時代的到來。同時，我國根據1992年的《中華人民共和國領海及毗連區法》，確立了國家擁有領海、管理和使用領海及毗連區的基本法律制度及一些原則性規定，于1996年5月公布了《中華人民共和國政府關于中華人民共和國領海基線的聲明》，公布了我國49個大陸領海的部分基線，28個西沙群島的領海基線。1998 年 6 月，我國頒布了《專屬經濟區和大陸架法》，對專屬經濟區和大陸架的概念和范圍進行了規定，并對專屬經濟區和大陸架自然資源的開發、利用、管理進行了規定，對涉外或境外經濟組織在我國專屬經濟區和大陸架的權利進行了明確。我國維護海洋權益的重要法規還有《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》、《鋪設海底電纜管道管理規定》等。

（二）海洋資源保護

海洋資源的保護主要體現為對海洋生物、礦產資源的立法保護和管理。主要立法工作有：

2001年修訂的《中華人民共和國漁業法》，制定了捕撈許可證制度，對漁業資源進行保護，對海上作業范圍也進行了劃定、制定了漁業資源保護措施和海上漁業行政管理制度。

除此之外，1988年的《漁業資源增殖保護費征收保護辦法》，1993年的《水生野生動物保護實施條例》，1998年的《漁業行政處罰規定》均對漁業水產資源進行了法律保護。在海洋礦產資源方面，1996年的《中華人民共和國礦產資源法》，保護海洋資源的法律制度還有1982年的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。

（三）海洋環境保護

我國在1982年出臺了《海洋環境保護法》，并于1999年修訂實施至今，這部法律在保護和改善海洋環境、防止海洋環境污染等方面發揮了重要作用，是我國保護海洋環境的基本法律，標志著我國海洋環境保護工作已經步入法制軌道。為了實施好《海洋環境保護法》，國務院又陸續發布了一系列單行條例，具體包括：

1983年相繼出臺了兩個環境管理條例，分別是《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》和《防止船舶污染海域管理條例》；分別規制石油開采對海洋的污染，和船舶及其屬具本身污染防治及船舶作業造成的海洋污染，維護海域生態環境。

1985年公布了《海洋傾廢管理條例》，防止向海洋傾倒廢棄物，防止對海洋環境的污染損害，保持生態平衡，條例對禁止傾倒的物質及許可傾倒的物質進行了規定，對傾倒許可證、境外傾倒等具體問題、對監管機構、違法責任均進行了細致規定。

1990年國務院出臺了《防止海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》并于2007年進行了修訂，對違反環保標準行為的處罰，按照《海洋環境保護法》的相關規定進行，而不再按照過去的處罰方法。

1995年國家海洋局發布了《海洋自然保護區管理辦法》，加強海洋自然保護區的建設和管理。

（四）海上航運管理

自上世紀80年代，我國逐步加強對海上航運管理的立法工作。1992年，我國在借鑒三大國際航運公約的基礎上頒布了《海商法》。1999年我國同樣在借鑒扣船公約等國際公約的基礎上頒布了《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》，使我國海事訴訟程序等法律制度處于世界領先水平。

除此之外，同階段的立法還有：1990年由交通部頒布的《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》；1992年國務院出臺的《中華人民共和國海上航行警告和航行通告管理規定》；1993年國務院出臺的《中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例》。1995年，國務院又頒布了三項航運管理法規，分別是：《國防交通條例》、《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》和《中華人民共和國航標條例》。

三、我國現行海洋法體系存在的問題

（一）現行海洋法體系跟不上現代海洋發展的需要

海洋對于大多數國家來講，除了國家安全的戰略意義，其經濟意義也愈顯重要。雖然我國有數量眾多，內容豐富的海洋立法，但是涉及發展海洋經濟的立法卻寥寥無幾。如上文所述，我國現行海洋法體系內容更多涉及海洋權益、海洋資源和海洋環境方面的保護，大多是出于政治和外交需要的考慮，涉及海洋經濟開發方面的法律法規較少，如對漁業保護的立法。

對于傳統國家來講，陸上資源如石油、煤炭、天然氣已被開發殆盡，甚至枯竭。隨著人類科學技術水平的提高和對海洋科技力量的增強，許多國家和地區都把目光投向面積廣袤，資源豐富的海洋世界。可持續的開發海洋資源，發展海洋經濟，成為時代主旋律和世界經濟發展的新動向。世界海洋經濟強國如加拿大、美國、日本等，在本國的海洋法體系中除了突出海洋法的戰略性之外，在海洋資源的合理規范應用、海洋科技的規范管理方面都有全面的規定，開發利用海洋更好為本國經濟服務。

（二）海洋法體系內容不全面

對比海洋強國，我國海洋法還有很多領域處于立法空白狀態，大多屬于海洋經濟的規范性開發利用方面。比如海洋農牧化建設、海洋區域經濟建設、海洋科學研究等。縱觀世界上海洋經濟強國的海洋法律法規，一般分為五類，包括海洋資源開發利用、海岸帶使用管理、海域使用管理、海島、大陸架開發利用和海洋綜合開發利用的法律。這其中有些內容，我國也有涉及，比如《專屬經濟區與大陸架法》，但這部法律是主權性質的，規定是原則性的，而對于如何行使相關部門的權力沒有明確，無法操作。而對于專屬經濟區與大陸架的開發利用的管理規定，也鮮有涉及。目前，在全球發展海洋經濟的新態勢下，缺失開發利用海洋的法律規定，會嚴重阻礙我國海洋經濟的全面發展。比如，在《海洋環境保護法》中，側重傳統工業污染防治，而在許多新經濟形勢下出現的新型污染方式均為涉及，如河流入海污染防治、面源污染、養殖污染等。 在海洋生態和生物多樣性保護等方面的規定也僅僅是綱領口號性的，沒有責任管理機構和違法責任的規定，可操作性差，特別是海洋生態損害和補償立法目前還是空白。

（三）法律體系結構缺乏完整性和系統性

海洋法體系是由國家現行的各類海洋法律規范所構成的有機統一整體。一個體系完備法律部門，應該是首先由憲法性法律予以權利界定，然后是基本法、全國或地方性的專門法、其他單行法規等。只有層次分明、效力高低有序、基本原則貫穿始終的法律體系才具有科學性，便于理解，實踐中也易于操作。而在我國現存的海洋法體系中，首先缺乏《憲法》依據。我國憲法及后來的修訂中，對海洋權利及權益幾乎未提，因此，我國海洋法在憲法層面是不存在的。而在基本法層次，我國缺乏《海洋法》這樣的基本法律。從整個海洋法體系來看，缺乏貫穿整個海洋法始終的基本原則，使海洋法體系凌亂，各海洋法律、法規之間缺乏系統性和協調性。

注釋：

聯合國新聞部著.高之國譯.《聯合國海洋法公約》評介.北京：海洋出版社.1986.

蔣平.完善我國海洋法體系的探討.海洋信息.2006（1）.14.

許維安.我國海洋法體系的缺陷與對策.海洋開發與管理.2008（1）.131.