權力制約視角下司法對行政不作為的約束探究

□胡金文

(國際關系學院 研究生部，北京 100091 )

權力制約視角下司法對行政不作為的約束探究

□胡金文

(國際關系學院 研究生部，北京 100091 )

行政不作為是行政機關出于利益或出于規避責任，對自己應當履行且有條件履行的行政職權消極履行甚至不履行行為，其存在的根本原因是我國行政權力缺乏有力的制約機制。我國當前行政不作為的治理主要通過行政復議，行政監察自我監督糾正；中國共產黨紀律檢查機關依據黨紀國法的監督，以及行政訴訟司法途徑治理。而司法途徑是治理行政不作為、約束行政權力最根本的途徑。然而實踐中，這些途徑未能對行政權力形成有力制約，因而不能對行政不作為形成有效治理。權力制約要求權力的明確分立與有力制約，權力的明確分立是有力制約的前提。而我國當前行政權力與司法權力并未明確分立，集中體現在我國當前行政機關與司法機關在人、財、物方面對同級行政機關的依賴，這導致我國司法權力與行政權力未能明確分立進而導致我國司法權力不能形成有力制約。因此在權力制約視角下，只有通過制度設計改革將司法權力與行政權力明確分立，實現司法機關對行政機關不存在依賴關系，保證法院對行政訴訟真正獨立的審判，逐步實現司法權力對行政權力能夠有力的制約，才能從根本上對行政不作為形成有效治理。

行政不作為；司法權與行政權力；權力明確分立；行政權力制約；行政不作為治理

在現代法治國家治理體系中，政府在國民代議機關依法授權下掌握國家行政權力，通過執行代議機關的決定，運用行政權力依據憲法法律向社會提供公共服務，并為社會公眾保護社會公共利益而對社會公共事務管理。與其他國家權力不同，行政權力具有“主動性、直接性、廣泛性等顯著特征”[1]：相比于如立法，司法等國家權力，行政權力會主動地、直接地通過執行國家法律做出向社會提供公共服務，或進行行政管理的行為，且行政權力依法所及的范圍幾乎涵蓋國家政治經濟文化等社會生活的方方面面，因此其范圍相對寬廣。基于行政權力自身的這些顯著特征，當行政權力在約束力極其薄弱的情況下會“任性而妄為”：掌握行政權力的人會運用手中的權力為自己謀取建立在侵害他人或社會公共利益的利益，這種“以權謀私，損公肥私”的行為勢必會使行政權力對社會公共利益造成侵害而失去其原有的使命與價值。因此，行政權力只有在依據法律授權，在法律的制約下，嚴格依據法律程序行使，才能真正保護公共利益。

行政權力在不能得到有力制約的情況下，其掌握者當然會積極主動而任性地將其濫用以謀取自己的利益，然而他們也會為自己的利益或其他因素故意消極地不去運用手中的權力履行自己的職權，這種情況稱之為“行政不作為”。行政權力的掌握者消極地將行政權力棄之不用，導致行政權力不能為社會提供公共服務，實施社會行政事務管理，進而導致法律不能對社會公共生活進行有效地調整與規范，社會公共利益往往會因此受到違法行為的侵害。

我國在改革開放后一段時期，行政亂作為現象十分嚴重，大到地方項目的違規審批，小到行政執法部門的各種亂罰款亂收費行為。隨著我國法制建設與依法行政的推進，特別是中國共產黨第十八次代表大會及其十八屆四中全會后，在國家領導人提出“把權力關進制度的籠子里”后，行政權力濫用行政亂作為現象有所收斂，然而在國家法制化推進特別是反腐敗的高壓態勢下，“行政不作為”現象得到比以往更多的關注，最為突出的就是一些涉及社會民生領域的“亂象”，它們雖然飽受詬病多年，然而至今依舊是“治理難”的困惑：如中小學基礎教育領域。中小學基礎教育，關系到當前我國公民文化水平科學素養的提升，更關乎國家的未來。它首先是教會每一個人能夠在社會中獨立的生存發展而必備的基本知識，其次是培養一個人健康的德智體能力，使其具備做人基本的品行。然而，近幾年我國的中小學基礎教育似乎變了味道，許多地方的中小學學生面臨近乎“五加二，白加黑”的繁重學習任務，他們除了平日在學校上課外，還要去老師舉辦的各類“輔導班”“興趣班”中補課，當然，他們還要向這些辦班老師繳納相當數額的“補課費”、“資料費”；致使家庭要承擔來自于補課費與教輔費用的經濟壓力。此外，在中小學擇校方面，一些地方學校在政府監管松弛甚至默許下擅自舉辦入學考試，設置門檻以收取高額擇校費，或者集中全校優質師資舉辦所謂的“重點班”、“實驗班”并舉辦分班考試，提高入班分數門檻，以“保證”能夠收取想進入“重點班”、“實驗班”而分數不夠的學生家庭的高額費用；在師德師風方面，一些地方中小學老師接收學生家長“贈送”的禮物錢財，老師對學生的座位分配及日常管理的程度，取決于家長的“上貢”。雖然公立學校在職教師在課外舉辦輔導班并強制要求學生補課，學校收取不合理的高額擇校費，劃分“重點班”，以及老師收受家長財物都是教育部及各級地方教育行政部門明令禁止的行為，但是這些行為卻在許多地方長期“合理”地存在，當地教育行政部門對這些現象“睜只眼閉只眼”，有的甚至索性坐視不管。

在交通運輸領域：出租車各種亂象，是長期飽受民眾詬病的一個方面。出租車作為公共交通的一部分，承擔著為一個區域(城市)居民提供高效、快捷、經濟的日常出行條件的使命，同時也是提高一個地方經濟發展效率的關鍵環節，因此，出租車的規范運行也關乎公共利益。然而一些城市出租車營運管理不盡人意：在車站，機場等外來人口集中區域，司機不按計價器計價而擅自收取不合理的高額“一口價”車費；拼車載客，故意繞道或者拒載，遇到惡劣天氣，或逢節假日時，司機擅自“坐地起價”。同時，一些未經政府運管部門批準備案的社會車輛也變身“出租車”(“黑車”)，這種“黑車”對乘客的人身財產安全沒有任何保障，也擾亂了合法的出租車營運秩序。針對出租車各類違法行為，黑車泛濫，地方交通管理部門的監管以“運動戰”為主，更多時候持“睜只眼閉只眼”的放任態度。

當學生與家長遇到學校、教師做出明顯違反法律規定的行為時，當乘客遇到出租車違法亂收費或者不幸坐上黑車后，理應向有關行政部門反映，在實際生活中，更多情況下由于某些地方行政機關的“懶政”、不作為，人們遭遇侵犯自身合法權益的違法行為，只好默默忍受，接受所謂的“規則”。只有當個別違法行為(如環境保護方面的違法行為或者土地征用拆遷的違法行為)嚴重侵害到其行為相對人時，人們往往會選擇通過信訪渠道向上一級行政機關領導反映問題進行維權。當然，在實踐中，也有法律意識較強的公民選擇到法院通過行政訴訟方式來尋求司法救濟，將希望寄托于相對中立的司法機關。然而，由于當前行政訴訟受案范圍，訴訟參加人資格的限制，加上立案難，勝訴率低等因素，一部分公民在行政訴訟之后重新回到信訪渠道進行維權——在一些地方政府門前，我們會經常遇到眾多訪民通過舉牌子拉條幅的方式在向政府討要公道。這些現象也似乎反映一個問題：我國行政權力的約束及群眾合法權益的維護，仿佛只有信訪這一條路；我國的司法權力似乎很難對行政權力形成有效制約，相對強勢的行政權力依舊“任性”。

一、我國當前行政權力制約與行政不作為治理的審視

行政權力“任性”，從本質上歸因于行政權力制約的薄弱。在行政權力相對薄弱的監督制約機制下，行政權力的掌握者可以積極主動地濫用行政權力濫作為，也可以十分消極地將行政權力“束之高閣”不作為，行政權力的濫作為與不作為，共同“成就”了行政權力的任性。因此，有效治理行政不作為的根本在于有效地制約我國當前“任性而強勢”的行政權力。

從我國立法與實踐中看，當前行政權力制約主要體現在行政權力的監督與救濟途徑中，主要分為以下幾類：

(一)行政權力的自我制約

行政權力的自我制約是指在行政機關內部設立監督約束機關，依法定職權程序對行政機關做出的具體行政行為，及行政機關工作人員遵紀守法，工作作風等進行監督約束的機制，當前我國行政權力自我制約機制包括行政復議、行政監察、信訪制度等。

1.行政復議。行政復議作為行政機關內部自我監督和糾錯機制的環節，是由行政系統內部的行政機關對下級機關或者人民政府對其所屬的行政機關作出違法或者不當的具體行政行為實施的一種監督和糾錯行為，依行政相對人提起的申請而啟動[2]。其主要法律依據是1999年《行政復議法》和2007年《行政復議法實施條例》[3]。行政復議制度在我國行政權力制約體系中主要體現為行政機關內部通過自上而下的監督約束與糾錯等方式，實現上級行政機關對下級行政機關行使行政權力的制約，促使下級行政機關依法規范行使行政權力。學界與事務部門一般都認為：“一個國家在正常情況下行政復議案件應當數倍與行政訴訟案件，行政復議應當成為解決爭議的主渠道”[4]。在當前法律實踐中，行政復議雖然一定程度上約束了行政機關的行政權力，然而未能有效地制約行政權力，從行政復議與行政訴訟案件統計數量來看，行政復議案件的數量遠低于行政訴訟數量，這個數量對比在一定程度上反映出行政復議對行政權力約束的薄弱，主要表現為決策簡單、權威性不高，且行政復議機構設置不全，復議機構缺乏專職的、高水平的復議人員，復議機關容易受行政機關的干預，導致行政復議決定維持率高[5]，進而不能對行政權力形成有效的制約，特別是居高不下的復議決定維持率，很難保證行政復議能夠有效根治行政不作為。

2.行政監察。行政監察制度指由特定的國家機關按照法定程序對國家行政機關及其工作人員, 以及直接實施公務的其他組織和國家機關任命的其他人員是否遵守法律和行政紀律情況所進行的綜合性的監督檢查活動[6]。行政監察機關依法“對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察[7]”，通過履行“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴 ,以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責”[8]等職責，從而達到對行政權力的規范與制約，是行政機關行政權力自我內部制約的一個重要部分。從當前實際效果來看，行政監察對行政權力制約的巨大功效尚未完全發揮出來：由于我國行政監察機關同中國共產黨紀律檢查委員會合署辦公，同時行政監察機關不直接向同級人民政府和上級監察機關負責,而直接向同級的黨的紀委常委會負責。紀委成了監察機關的直接領導機關，實際上形成對行政監察的“三重領導”，重大問題由紀委常委會集體討論決定,這使得監察機關首長負責制難以落實，導致職責不明，權限含混，以黨代政，黨紀政紀處分不分，容易引發以黨紀處分代替行政處分的情況[9]。行政監察對行政權力的制約效果強弱在一定程度上還取決于上級機關或領導的主觀重視程度，當上級給予足夠重視，則行政監察能夠在一定時期內對行政權力形成具有力度的約束，當行政監察制度未受到上級足夠重視時，其約束效果會大打折扣，同時還體現在行政監察機關與行政機關平行設置，同樣接受政府管轄，制約力度不高，必然會出現同體監督制約，導致行政監察制度在行政權力制約中效果的不穩定性，進而很難對行政不作為進行強有力的約束治理。

3.信訪制度。信訪制度是具有中國特色的，基于我國國情設計的用以監督約束國家機關及其工作人員的制度，公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等形式與國家的政黨機關、行政機關、司法機關、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，向其反映情況，表達自身意見，請求解決問題，有關信訪工作機構或人員采用一定的方式將問題轉交相關單位，由上級單位督促下級單位處理問題的一種制度。信訪制度在我國當前實踐中也是行政權力的行政機關內部制約的一種途徑，當群眾認為當地行政機關及其工作部門的行為違法或者侵害自己合法權益時，可以通過信訪途徑，使上級行政機關或本級人民政府依法督促下級政府或工作部門糾正其錯誤行為，或者對其違法行為及相關人員進行處分。

在行政權力制約體系中，相比于行政復議，行政監察制度，信訪制度從其表現來看，具有直接性、廣泛性、高效性等優勢。直接性，即群眾可以通過來信來訪的形式，將政府工作部門問題反映給本級人民政府或者上級人民政府主要領導，政府主要領導能夠直接通過群眾來信來訪了解問題并直接作出批示處理解決問題；廣泛性，則是指相對于行政復議，行政監察，群眾能夠向信訪部門就行政權力運用反映的問題范圍幾乎能夠涵蓋除抽象行政行為外所有涉及行政行為的問題，此外廣泛性還包括信訪制度的知名度范圍遠高于行政復議，行政監察制度。高效性，是指信訪途徑行政權力約束方面，首先上級政府部門領導能夠在相對短時間內盡可能快地知曉問題，同時上級政府能夠在得知問題后迅速有效的運用行政手段約束行政權力解決問題。

在實踐中，信訪途徑能否充分發揮它本身具備的優勢，往往取決于其處置的權威性。但從當前實踐來看，信訪不能直接制約行政權力，這也使得信訪案件數量急劇增多時，信訪在行政權力制約中的作用就會打折扣，甚至會導致許多積案拖而不決。

(二)執政黨監督制約

中國共產黨是我國的執政黨，國家各項權力在黨的領導下運行，因此，我國各級行政機關(人民政府)在黨的領導下行使國家行政管理權力，對社會提供公共服務，各級政府執掌行政權力擔任領導職務的工作人員多為共產黨員。中國共產黨紀律檢查委員會是中國共產黨對黨員領導干部實施黨風黨紀監督的專門機關，它能夠對黨員領導干部進行作風紀律約束，同時對違反黨紀國法的黨員干部能夠進行紀律處分，從而促使黨員領導干部遵守黨紀國法，依法規范運用權力。因此，在我國當前行政權力制約體系中，中國共產黨的黨風黨紀監督是社會制約或政黨制約的一項重要途徑。

中國共產黨對行政權力的制約，也是通過與中央或地方行政機關同級或者上級的中國共產黨紀律檢查委員會對行政機關具有黨員身份領導干部以黨章黨紀對其進行政治、組織、紀律、作風方面的規范約束，促使他們嚴格遵守黨的紀律和國家法律，依法行使行政權力。在實踐中，當群眾遇到行政不作為現象時，也可以通過信訪等渠道向當地黨的紀律檢查機關反映問題，紀律檢查機關根據群眾反映舉報，依據黨紀國法對行政不作為的主要領導干部進行追責，對嚴重違反黨紀國法的領導干部可以在紀律處分基礎上移送司法機關處理。在實踐中，中國共產黨紀律檢查機關的監督制約，雖然也能對行政權力產生約束力，然而，它的約束范圍有限：它僅能對行政機關內部有違反黨紀國法行為的黨員干部進行監督制約，對行政機關及不是黨員的行政機關工作人員無法實施有效的監督制約。

(三)司法程序制約

現代法治國家的權力均依法分立為若干部分授予不同國家機關，各部分之間依法相互約束監督制衡。司法權作為國家權力的一部分，獨立于行政權力，由司法機關通過審判等方式獨立行使，因而，司法機關能夠以審判方式行使司法權，對行政權力產生有效的、來自行政權力體系外部的國家權力制約。在實踐中，行政訴訟制度架起了司法權制約行政權力的橋梁，法院通過司法審判的方式，對行政機關的違法行為進行依法糾正或宣告無效進而迫使行政機關在法定范圍內行使自己的權力。

我國上世紀九十年代確立了行政訴訟制度，頒布了行政訴訟法，開啟了我國以法院審判為核心的司法權力對行政權力的依法制約的新征程。經過二十多年發展，我國曾經較為強勢的行政權力得到一定的約束，司法權(行政訴訟)應當是行政權力最根本最核心最強有力的制約機制，但是，當前我國行政訴訟面臨一系列問題，如行政訴訟受案范圍有限，行政訴訟案件少，與民事案件、刑事案件相比，受理案件的數量極低；行政案件撤訴多；有時迫于政府的壓力，行政案件裁判難，執行難[10]；行政案件的勝訴率偏低等。這些問題的存在，有時倒逼行政訴訟原告轉向通過信訪尋求救濟，同時也反映出我國行政訴訟制度未能使行政權力得到司法權的有效制約，同時這些問題也導致我國“行政權力任性”很難通過行政訴訟這一司法途徑有效制約。由此可知，在行政不作為治理中，行政訴訟制度的約束力沒有充分發揮出來。

二、我國行政不作為治理的關鍵：強化司法權對行政權力的有效制約

從實際效果來看，我國當前行政不作為治理效果不理想，從權力制約角度來看，其根本原因在于我國的行政權力未能得到較為徹底的制約，因此，行政不作為有效治理的關鍵要求司法權對行政權力制約力度強化。

(一)權力制約的本質與核心要求

權力制約，是憲法的一項基本原則，是現代法治化國家不可或缺的必要因素。它是指國家權力各部分之間相互分立，相互監督，彼此制約，以保障公民權利的原則[11]。權力制約主要有兩個重要因素構成：權力的分立與權力的制約。權力分立，是指在現代法治國家中，國家權力依據憲法法律與國家權力自身不同的性質職能分立為若干部分(如權力、行政、審判、檢察機關)，并分別授予不同的國家機關，各部分之間相對獨立，彼此互不依附；權力的制約，則是在權力依法分立為若干部分的前提下，依據憲法法律設定的職權范圍與法定程序彼此之間相互監督，相互制衡約束，以使國家權力能夠以法律規定在各自法定職權范圍內以法定程序運行，從而保障公民權利。權力的分立，是權力制約實現的必備大前提，沒有權力的明確化分離，則權力制約也只能是“紙上談兵”。

(二)當前我國司法權與行政權關系基本狀況

基于前述，我國當前行政訴訟制度下，司法機關(主要是人民法院)通過司法審判來制約行政權力的力量薄弱，效果也不能令公眾滿意。我國行政訴訟制約行政權力的現狀，與原告特別是被告的“官本位”思想，以及行政訴訟制度自身設計有缺陷有關，但其根本原因要從我國當前司法權力與行政權力關系角度來考察。

從權力分立的角度來看，我國憲法，行政法等法律從立法角度確定了司法權與行政權的分立：我國憲法在第三章國家機構中明確規定了行政機關行使行政權力以及國家審判機關行使審判權力與檢察機關行使檢察權力。審判與檢察權力共同組成我國司法權力。從權利制衡約束來看，我國憲法第一百二十六條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉[12]。從國家根本法的角度確立了我國司法權與行政權在彼此分立的基礎上能夠相互制衡的關系，同時，《行政訴訟法》依據憲法制定，以程序法的形式規定了以人民法院審判為核心的國家司法權力對行政權力制衡的具體方式步驟，使司法權在實踐層面上能夠依法制約行政權力。

單從立法角度來看，我國司法權與行政權基本實現了彼此的分立與制衡，然而在現實中，由于歷史原因，我國司法權與行政權并沒有明確徹底的分立：各級人民法院的人，財，物供給全部來自于地方政府——法院的日常經費開支，由政府財政承擔；法院的工作人員特別是法官當前的人事管理也由地方政府人事部門管理。法院的人財物由地方行政機關管理，導致法院事實上對地方政府的依賴，從而導致我國司法權力與行政權力在事實上的不完全分立。

由于法院在事實上依賴于地方政府，法院獨立審判案件特別是行政案件，很容易受到地方政府行政領導的干預，因此也產生了如前所述的諸如行政訴訟立案難，撤訴率高(撤訴率中非正常撤訴率居多)，原告迫于訴訟難轉而通過信訪尋求救濟等問題。因此，我國司法機關，司法權與行政機關行政權事實上不明確不徹底的分立，決定了司法權很難對行政權力形成有力有效的制約，行政不作為自然也很難通過當前我國的司法程序得到有效治理。

(三)司法權制約行政不作為的重要環節:強化以法院審判相對獨立

如前所述，由于當前我國行政權力與司法權力是事實上不明確不徹底的分立，導致“任性”的行政權力很難得到較為徹底有力的約束，行政不作為自然也不能通過司法權力這一核心關鍵的途徑來約束治理。

因此，要想通過司法途徑有效地治理行政不作為，迫使行政主體積極依法履行自己的職權，就必須真正實現司法權在事實與行政權力的相對獨立，這個獨立完全與所謂的“西方司法獨立”不同。我國的司法權力相對于行政權力的獨立，是要強化以法院審判權為中心的司法權力，通過人民法院獨立行使司法權，有效制衡行政權力。結合權力制約的本質，從權力分立與權力制衡兩個角度，使我國的司法權真正與行政權實現明確徹底的分立，能夠真正通過行政訴訟有效地制約行政權力，防止行政權力的不作為。

在權力分立方面，要實現司法權獨立于行政權，首先要使我國司法機關人民法院與人民檢察院與同級政府不存在依附的成分，這也是我國下一步司法改革的切入點：即逐步使司法機關的人財物管理從地方行政機關中剝離出來，由司法機關統一管理，使司法機關(法院，檢察院)在經濟上不依賴于地方，在人事管理上，逐步形成自己獨立的人事管理體系。自2014年開始，我國已經有許多省份試點法院人事分類管理制度，旨在強化法官的相對獨立地位。此外，在行政訴訟管轄方面，還要重視行政訴訟管轄逐步擺脫地方行政區域的限制，減少地方行政對司法的干預。一些省市也在試點行政訴訟管轄逐步擺脫行政區域的限制，盡可能使法院審理行政案件時減少來自同級地方政府的不當干預。如山西省大同市試點行政訴訟一審案件的集中管轄：大同市城區、大同縣、渾源縣人民法院為行政案件相對集中管轄試點單位，城區法院管轄城區、礦區、南郊區、新榮區、左云縣的一審行政訴訟案件；大同縣法院管轄大同縣、陽高縣、天鎮縣的一審行政訴訟案件；渾源縣法院管轄渾源縣、靈丘縣、廣靈縣的一審行政訴訟案件[13]。大同市的這個試點，在司法權力制約行政權力方面將使司法權力的行使突破地方行政區域限制，減少受案法院來自其所在地方行政機關的干預，從而保障司法審判的獨立進行，也是司法權與行政權的分立通過權力合理有效配置走向明確化徹底化的一個創舉與良好開端。

在權力的相互制衡方面，當司法權力與行政權力徹底形成分立，實現彼此的相對獨立后，還需要解決好司法權力通過行政訴訟對行政權力形成有效制約的問題——這一環節最終會關系到行政權力能否受到司法權力的有效制約。

如前所述，行政訴訟，是實現司法權力對行政權力制約的關鍵環節關鍵程序。因此，強化司法權對行政權的約束，實現司法權力對行政不作為的有效治理，首先要從這個程序的啟動開始——行政訴訟的立案。當前行政訴訟立案難的主要誘因包括行政訴訟受案范圍相對有限以及原告的資格限制。關于行政訴訟受案范圍，我國當前行政訴訟法限于具體行政行為，同時明確規定抽象行政行為不能作為行政訴訟對象。此外，行政行為難以涵括事實行為、行政合同行為、不作為行為等，實際上無法涵蓋行政訴訟的所有審查對象[14]，在行政訴訟受案的行政行為界定上，有學者提出行政訴訟法中“行政爭議”的概念應變為“行政相對人與行政機關產生的行政爭議”[15]。此外，在行政訴訟受案方面及司法機關(法院)自身權力擴充上面，應當增加強化法院對行政機關的規范性文件合法性審查的權限，賦予人民法院能夠依據原告訴訟，對行政機關所做的規范性性行政文件的合法性進行法律審查，同時能夠通過司法審判認定其規范性文件部分無效或全部無效，并撤銷違反國家法律的規范性文件中的部分內容或者全部文件，同時能夠判決行政機關因其不合法的行政規范性文件對相對人造成的損失；關于行政訴訟原告資格限制的適度放寬，針對我國《行政訴訟法》第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟[16]”，由于“認為”是極具主觀性標準，最高人民法司法解釋將原告資格限定在“法律上的利害關系”，在實踐中這個限制明顯比較嚴苛。因此，可以嘗試將行政訴訟原告資格以法律條文形式規定于行政訴訟法中，這有利于行政訴訟原告限制的放寬也有助于將原告范圍明確化。通過明確原告資格，有助于行政訴訟程序的開啟更加簡化，從而使更多的行政不作為案件進入行政訴訟程序。

綜上所述，司法途徑作為行政不作為最有力的治理途徑，就我國當前司法治理行政不作為方面，只有在司法權與行政權的權力配置方面逐步實現司法權與行政權力明確徹底的分立，從人、財、物及制度方面充分強化司法機關司法權力對行政權力行使的制約，才能有效地遏制“行政權力任性”現象，使行政不作為的主體為其行政不作為行為切實承擔法律責任，進而迫使行政機關能夠嚴格依法，積極主動地履行其法定權力做出相應的行政行為，逐步使“行政不作為”現象得到有效治理。

三、結語

行政不作為產生于法治建設相對滯后，法制的缺失導致行政權力缺乏有力制約的社會歷史土壤中，其根本原因在于行政權力缺乏有力制約，其有效治理離不開能夠有效制約行政權力的國家權力制約體系。權力的有效制約，首先要求國家權力在配置方面實現權力的明確分立，從我國當前實際來看，就是實現司法權力與行政權力的明確分立，這需要從制度設計來探索我國各級法院對行政機關實現人、財、物依賴的剝離，同時探索行政訴訟司法審判機關的跨區設置或跨區域受理行政案件，以擺脫人民法院在審判行政案件時受同級地方行政機關的非法干預影響行政訴訟案件的公正；其次要求我國法院在行政訴訟審判權力方面的自我強化，如健全立案登記制度，適度放寬行政訴訟原告資格的限制，規范行政訴訟審判、協調、撤訴等制度，強化人民法院對行政主體履行判決結果的監督制度。在權力制約視角下強化司法權力對行政權力的制約，能更為有力地促進行政不作為有效治理，同時也為將來行政訴訟制度的健全完善，行政行為的規范起到拋磚引玉作用。

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[16]中國法律法規信息庫. 中華人民共和國行政訴訟法[DB/OL].2017-1-9.

本文責編：董 娜

Studying on the Governance in Judicature to the Administrative Omission in the Perspective of Power Restriction

Hu Jinwen

(Graduated School, University of International Relations, Beijing, 100091)

Administrative omission refers to the administrative bodies adopt a negative attitude to fulfil their legal duties due to their seeking for benefit or avoidance of obligations. The fundamental reason why administrative omission exist is the lack of effective power restriction system to the administrative power. At present, China’s measures in administrative omission governance including the government’s self-supervision and correction such as administrative review, administrative supervision, the governing party supervision (the CCP supervision), and the judicial(administrative proceedings) supervision and correction, and the judicial (administrative proceedings) is the fundamental way. However, these way are not able to take effective control in administrative omission in practice, nor do it in the area of restriction to the administrative power. The power restriction require that the power should be divided clearly and restrict effectively, and the power clearly divided is premise. The lack of dived between the juridical power and administrative power is seen that the court’s necessary supplement such as the staff, the office expenses, the other office needed, are all dependent on the government’s providing, this lead to the juridical power has not completely independent to the administrative power yet and the juridical power cannot restrict the administrative power either. Hence, under the sight of power restriction, only did through the system design to form a clearly divide between juridical power and administrative power, make sure that the court is independent to the government’s supplement in staff and office necessary, and the independently adjudgment in administrative proceeding, then to promote the developing of the effective restriction that juridical power to administrative power, there would be an effective governance in the administrative omission.

administrative omission; judicial power and administrative power; power divide clearly; restriction to administrative power; governance in administrative omission

2017—05—12

國家社科基金項目“政府履職行為懈怠的重新界定及其治理”(13BFX042)階段性研究成果

胡金文(1989—)，男，山西朔州人，國際關系學院研究生部，在讀法律碩士。

D921.12

A

1008—8350(2017)03—0069—07