關于加強軍隊黨內民主制度建設的思考

闞 延 華 李 春 波

關于加強軍隊黨內民主制度建設的思考

闞 延 華 李 春 波

軍隊黨內民主是整個軍隊民主建設的基石，軍隊的根本領導制度“黨委制”其本質是民主的制度。加強軍隊黨內民主制度建設要以尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利為根本，筑牢軍隊黨內民主制度建設基礎；要以完善黨的代表大會制度、黨委全會制度為重點，形成軍隊黨內民主制度體系；要以推進黨委決策科學化、民主化為著力點，拓展軍隊黨內民主制度的廣度和深度；要以加大干部工作中的民主制度建設為突破口，破解軍隊黨內民主制度建設難題。

軍隊 黨內民主 制度建設

作者闞延華，男，海軍大連艦艇學院教授，博士生導師，海軍大校；李春波，男，海軍大連艦艇學院副教授，海軍大校（大連 116001）。

軍隊的建設是中國特色社會主義建設的一部分，軍隊民主建設是中國特色社會主義民主建設的重要構成；中國人民解放軍是黨領導下的人民的軍隊，從本質上講是民主的軍隊。一方面，軍隊黨內民主建設是軍隊黨組織得以健康發展、正確決策的基本保證，直接決定黨對軍隊絕對領導的質量和水平；另一方面，由于軍隊中實行黨委統一的集體領導下的首長分工負責制的領導體制，并且軍隊中的干部、骨干又都是共產黨員，因此，軍隊黨內民主制度建設是整個軍隊民主制度建設的核心，是發展軍隊民主的關鍵。

一、軍隊黨內民主是整個軍隊民主建設的基石

黨的十八大報告明確指出：“黨內民主是黨的生命。要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的講話》，北京：人民出版社，2012年版， 第51頁。盡管軍隊民主是一個在人民民主中相對特殊的領域，但總體上講，軍隊的內部民主仍然是人民民主的重要組成部分，軍隊黨內民主對軍隊內部民主的影響是根本性的；中國共產黨和中國人民解放軍的特殊關系決定了黨內民主在軍隊內部民主實現過程中有著極其重要的地位和作用。從某種意義上說，軍隊內部民主的實現程度取決于軍隊黨內民主的實現程度，沒有軍隊黨內民主，就沒有軍隊民主。同時，軍隊民主也直接地反映著軍隊黨內民主的程度。

（一）黨對軍隊絕對領導和實行內部民主是我軍兩大根本特征

歷史已經反復證明并將繼續證明，黨對軍隊的絕對領導是保證這支軍隊是人民的軍隊，民主的軍隊的前提條件。

從處理軍隊與人民的關系上看，在中國歷史上發生過許許多多的農民起義中，作為農民革命戰爭或農民起義的骨干力量，每一支農民革命隊伍，因為與廣大人民群眾有著天然的聯系，所以一開始都能較好地處理軍隊與民眾的關系，能夠得到民眾的幫助，但是由于農民階級自身和歷史條件的局限性，這些農民革命軍隊往往最后不是失敗就是成了改朝換代的工具。中國社會的特點決定了中國共產黨領導的武裝斗爭，也只能是無產階級領導下的農民戰爭，農民仍是革命的主力軍和依靠力量，是人民軍隊的主體。怎樣避免歷史上以農民為主要成分的武裝起義的覆轍，則是我們黨創建人民軍隊之初必須解決的根本問題。以毛澤東為代表的我黨我軍的締造者們，正是從我黨獨立領導武裝斗爭一開始，就立足中國革命實際，創造性地運用馬克思主義建立革命軍隊的理論，堅持把黨對軍隊的絕對領導作為建設人民軍隊的一條根本原則，才使我軍擺脫了一切舊式軍隊的各種影響，正確地處理了軍隊與人民的關系，成為全心全意為人民服務的、執行革命的政治任務的武裝集團。

從處理軍隊內部關系上看，一切舊式軍隊都是實行專制制度，官兵在政治、經濟待遇等一切方面都是極不平等的，長官任意打罵、體罰和虐待士兵，士兵沒有開會和言論自由，只是俯首聽命的奴隸。我軍在初創時期，由于當時社會歷史環境的影響，特別是舊軍隊、舊軍閥殘余的影響，一開始在官兵關系上還相當嚴重地存在著某些舊軍閥惡習的殘余。經過“三灣改編”后，一方面，確立了黨對軍隊的領導制度，另一方面，在部隊建立了民主制度，成立了士兵委員會，宣布官兵在政治上、經濟生活上一律平等。后來，毛澤東高度評價這一制度，認為它是破壞封建雇傭軍隊的一個重要武器。與過去舊軍隊不同的是，我軍在實行軍隊內部官兵平等的同時，還采取優待俘虜政策，對俘虜不殺、不虐待、不侮辱、不搜腰包，有傷給治療，這對于瓦解敵軍、孤立反動營壘是非常有效的。我軍之所以能正確地處理官兵關系，實行官兵一致、軍民一致、瓦解敵軍的原則，根本一點就是中國人民解放軍是無產階級先進政黨領導下的人民軍隊，是為著解放人民的，是徹底地為人民利益工作的。

以上可見，黨對軍隊的領導是奠定我軍內部各種關系及與外部各種關系的基石，軍隊民主必須依賴于黨的民主建設與發展。

（二）黨組織在軍隊中的頂層地位決定軍隊民主建設的方向和全局

《中國人民解放軍政治工作條例》第四條對中國共產黨在軍隊中各級組織的設置和地位作出了明確而具體的規定：“中國人民解放軍必須置于中國共產黨的絕對領導之下，其最高領導權和指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。”第八條又規定：“中國共產黨在中國人民解放軍團以上部隊和相當于團以上部隊的單位（以下稱團級以上單位）設立黨的委員會，在營和相當于營的單位設立黨的基層委員會，在連和相當于連的單位設立黨的支部。黨的各級委員會（支部）是各該單位統一領導和團結的核心。”即使在實行軍隊系統和地方黨的委員會雙重領導制度的省軍區（衛戍區、警備區）、軍分區（警備區）、縣（市、區）人民武裝部和預備役部隊，也特別強調了“堅持軍隊系統的垂直領導和隸屬關系”，同時“又受同級或上級黨的地方委員會領導”。①《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第3-5頁。

以上規定，從制度上確立了黨組織在軍隊中的地位。同時，堅持黨組織在軍隊中的“統一領導和團結核心”的地位，也是實現和保持我軍性質的首要條件，堅持黨領導軍隊以及軍隊建設的基本原則。這樣，從高層次上，就規定了我軍的最高領導權和指揮權屬于黨中央、中央軍委。也就是說，黨中央組織要直接領導和指揮軍隊。從中層和基層上，“黨的各級委員會（支部）是各該單位統一領導和團結的核心”的含義就是指，部隊的一切重大問題，除了在緊急情況下由首長，臨機處置外，都必須由黨的委員會討論決定。即使是臨機處置，事后仍須及時向黨的委員會（支部）報告。部隊中的一切組織、部門和人員都必須置于黨委（支部）的統一領導之下，不能各自為政、自行其是，更不能和黨委（支部）并列、取代黨委（支部）、甚至凌駕于黨委（支部）之上。這就規定了我軍中各級黨委（支部）是各該單位的最高領導機關。

正是在這個意義上，一方面，我們說堅持黨在軍隊中的組織領導制度，是在軍隊內部貫徹民主制度、實行群眾路線的根本保證；另一方面，黨組織的地位也決定著軍隊內部民主的方向和全局。主要表現在：黨的組織所集中體現出來的黨性、階級性和人民性的統一，決定了在軍隊內部只能貫徹民主制度和實行民主管理的方法，堅持黨的群眾觀點和群眾路線，而決不能采取歷史上一切反動統治階級軍隊的壓迫和剝削制度；黨組織貫徹的民主與集中相統一的運行機制，決定了黨內民主與軍隊民主都必須貫徹民主集中制原則，不能采用自由無序式的民主。總之，由于黨組織在軍隊中的制度安排，其結果必然是黨的行為方式就是部隊的行為方式，黨的民主建設也就決定著部隊民主建設。

（三）黨對軍隊特殊的領導方式直接性影響著軍隊民主

黨委（支部）統一的集體領導下的首長分工負責制，是黨對軍隊領導的根本制度，這項制度實際上是黨的民主集中制在軍隊領導制度上的集中體現，是黨的民主集中制和軍隊的首長制相結合的產物。它既是軍隊黨組織制度的主要內容，又是軍隊黨組織領導制度的基本形式。

黨委（支部）統一的集體領導下的首長分工負責制，是黨在領導軍隊時所采取的民主集中制特殊形式。這種特殊在于“軍隊黨組織的民主應少于地方黨組織的民主”①《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第529頁。，但這就是軍隊領導制度上的民主集中制是確定無疑的。因此，黨組織在貫徹領導制度時也還必然要在處理軍隊內部的各種關系上徹底地貫徹民主集中制的原則。同理，軍隊的民主制度，實際上也是民主集中制的一種特殊形式——集中領導下的民主，是在軍隊內部關系上所表現出來的民主和集中的辯證統一。盡管軍隊民主制度的內容、方式和范圍與民主集中制的其他表現形式有所區別，但它毫無疑問是按照民主集中制的精神和原則辦事的。這說明，黨領導軍隊的方式與軍隊民主有著內在的、不可分割的聯系，它們在本質上是同一的，目的是一致的。因此，黨對軍隊特殊的領導方式決定了軍隊黨內民主對軍隊民主的直接影響。

二、軍隊的根本領導制度“黨委制”其本質是一種民主制度

中國共產黨在軍隊設立黨的各級委員會（支部），是各該部隊統一領導和團結的核心。黨委制是我軍的根本領導制度。《中國人民解放軍政治工作條例》第二十五條規定：“黨的各級委員會必須堅持民主集中制，貫徹黨委統一的集體領導下的首長分工負責制，遵循集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定原則。”②《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第34頁。這一制度，既從組織上保證了黨對軍隊的絕對領導，又通過黨委制中的民主生活制度規定了整個軍隊內部民主生活的發展方向，從而避免出現任何個人專權的軍閥主義傾向。黨委制既是領導制度也是民主制度。

黨委制是堅持民主集中制原則的軍隊領導制度。黨委制即黨委統一的集體領導下的首長分工負責制，是以黨的民主集中制原則為根本依據的具有我軍特色的科學領導制度。鄧小平曾經指出：“在中國人民解放軍里面，長期以來就實行著黨委的集體領導制，或者說得完全些，黨委集體領導下的首長分工負責制。中國人民解放軍長期戰爭的經驗，證明這個制度對于部隊工作是有利的，它并沒有妨礙部隊的軍事指揮。”①《鄧小平文選》(第一卷)，北京：人民出版社，1994年版，第230頁。這一制度是民主制與集中制、委員制與首長制、集體領導與個人分工負責的有機統一，是黨的民主集中制在軍隊領導制度上的集中體現，是黨的民主集中制和軍隊的首長制相結合的產物，它的基本內涵包括了民主的要素。

“對本單位實行統一領導”既包含集中的一面也包含民主的一面。《中國人民解放軍政治工作條例》第二十五條第一款規定：部隊的“一切重大問題必須由黨的委員會討論決定；緊急情況下可由首長臨機處置，但事后必須及時向黨的委員會報告，并接受檢查”②《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第34、34-35、35頁。。這里規定的是除了緊急情況下，只要情況允許，黨委對所屬部隊的一切重大問題都要拿到黨委會上充分討論，即便是部隊特殊的緊急情況下，首長有臨機處置權，也規定了臨機處置的事后“必須”、“及時”“接受檢查”，這就是統一領導的民主的一面。當然，由黨委會在民主討論基礎上形成的決議，其所屬的任何個人和單位都必須堅決執行，這是統一領導的集中的一面。所以，黨委的統一領導本身，就是民主和集中的辯證統一。

“堅持集體領導”的基本精神是民主的領導。集體領導是在黨委內部實行什么樣的領導原則而言的，它與民主的原則是一致的。《中國人民解放軍政治工作條例》第二十五條第二款規定：“凡屬重大問題必須由黨的委員會民主討論，集體作出決定，個人不得專斷。黨的委員會討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則；決定重要問題，應當進行表決；對少數人的不同意見，應當認真考慮。黨的委員會委員對黨的委員會決定的問題如有不同意見，可以聲明保留，并有權向黨的上級組織直至中央提出，但在本級或上級黨的委員會未改變決定之前，必須堅決執行。”③《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第34、34-35、35頁。這里有兩條最重要：一是凡屬重大問題必須由黨的委員會民主討論，集體作出決定。二是討論決定重大問題，必須執行少數服從多數的原則。所謂“民主討論、集體決定”，就是在黨委內部充分發揚民主，作到“只要是大事，就得集體討論，認真地聽取不同的意見，認真地對于復雜的情況和不同的意見加以分析”④《毛澤東著作選讀》（下冊），北京：人民出版社，1986年版，第820頁。。所謂“少數服從多數”，就是要徹底貫徹民主集中制的原則，在討論和通過重大決策時，應當在充分發揚民主的基礎上，實行一人一票的民主表決制度，按照少數服從多數的原則作出決定。

“首長分工負責”并不是對民主的否定。“首長分工負責”就是屬于軍事工作方面的，由軍事主官負責組織實施；屬于政治工作方面的，由政治委員負責組織實施。但是，這種分工負責，是在“黨的委員會作出決定后”的分工，也就是說是以集體領導為前提的。所以，《中國人民解放軍政治工作條例》第二十五條第三款又強調：“軍政首長必須服從黨的委員會的領導，執行黨的委員會的決議，積極履行職責，密切合作，互相支持。”⑤《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第34、34-35、35頁。在一定意義上可以說，首長分工負責是一種執行過程中的民主和集中的統一，它是黨委的貫徹民主集中制原則的一個不可或缺的重要方面。它的前提是民主的，它也應是民主產生結果的必要條件。

“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”既是黨委貫徹民主集中制的原則，也是黨委科學民主決策的基本程序。按照領導科學的解釋，從最主要的意義上說，領導者是定目標、管方向、謀全局的，因此，領導者的主要職責是決策。由于黨對軍隊的絕對領導的體制，部隊各級黨組織對所屬部隊具有集中統一的最高領導權。那么，黨組織按什么原則制度和程序實施領導和決策呢？就是民主集中制，具體說，就是已經寫進軍隊《政治工作條例》和黨的《軍隊委員會工作條例》中的“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的“十六字”原則，這也是各級黨委領導軍隊進行科學民主決策的最基本程序。與此相適應，軍隊《政治工作條例》第二十五條第五款規定：“黨的委員會應建立健全民主科學決策程序。決定重大事項，必須深入調查研究，廣泛聽取意見，進行科學論證。”①《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第36、36頁。這樣，就最大程度、最實際到位地實現了黨委領導的程序上的民主。

我軍的各級黨組織內部都有與黨委制相適應的、充分的民主生活。軍隊《政治工作條例》還明確規定了軍隊各級黨代表大會和黨的各級委員會的全體會議的召開時間。要求各級黨委“堅持民主生活會制度，開展批評與自我批評，正確處理內部矛盾，增強班子團結；嚴守黨的紀律，自覺接受黨和群眾的監督”，規定了“書記和委員享有平等的權利，個人不能決定重大問題或改變委員會的決定。書記必須有堅強的黨性和良好的民主作風，善于集中大家的智慧，發揮委員的作用。”“委員應認真履行職責，積極參加黨的委員會的集體領導”。②《中國人民解放軍政治工作條例》，北京：軍事科學出版社，2010年版，第36、36頁。

應當提到的是，“黨支部建在連上”的制度是黨委制的延伸，因此，這一民主集中制的領導制度的基本精神也體現在基層黨支部委員會的領導制度中。軍隊《政治工作條例》第四節中規定了連隊和相當于連隊的單位設立的黨支部，是黨在軍隊中的基層組織，是各該單位統一領導和團結的核心；規定了黨的支部委員會討論和決定的事項；確立了黨支部的民主生活制度、民主評議黨員制度、報告工作制度、會議制度等。而且，根據軍隊《政治工作條例》的制度規定制定的軍隊《支部委員會工作條例》對這些民主制度又都有較詳細的規定。

總之，黨委統一的集體領導下的首長分工負責制及其相應的黨支部領導制度和各級黨組織中的民主生活制度，實際上都是民主集中制在軍隊中的具體表現。民主精神體現在黨對軍隊領導的各種具體制度和各項具體工作中。只了解黨委制對軍隊的領導與控制，不知道軍隊黨委制中的民主精神和黨內的民主生活，就無法真正把握人民軍隊的民主。實際上，這種制度設計，恰是既能保證了黨對軍隊的絕對領導，廣泛地調動一切積極因素，集中群眾的經驗與智慧，防止個人包辦、個人決定重大問題，避免局限性和片面性，又能體現人民軍隊的特點，充分發揮首長個人的作用，使其獨立負責地完成任務。這是一個經過考驗的、行之有效的、民主與集中統一的根本領導制度。

三、必須著力加強軍隊黨內民主制度建設

民主建設最主要是制度建設，加強軍隊黨內民主制度建設是軍隊黨內民主建設的重中之重，也是提高軍隊黨內民主建設水平，繼而促進整個軍隊民主建設的必由之路。

（一）以尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利為根本，筑牢軍隊黨內民主制度建設基礎

尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，是發展黨內民主的基礎。黨內民主，從其內涵來說，就是在黨的政治生活中，全體黨員一律平等地直接或者間接地決定和管理黨內事務。顯然，各級黨組織的運行中，沒有黨員，沒有黨員的民主權利，黨內民主便無從談起。保障黨員民主權利最重要的就是要依據新黨章、《中國共產黨黨員權利保障條例》等文件規定和本單位實際，制訂具體可行的保障規范，明確黨員行使各項民主權利的原則及其具體措施，建立健全其參與黨內事務的機制，發揮黨員參與黨內事務的積極性，使之切實享有黨的十八大新修訂的《黨章》第一章第四條詳細規定的黨員應享有的權利，概括起來主要有知情權、參與權、建議權、批評權、表決權、選舉權、被選舉權、申辯權等。①參見《中國共產黨章程匯編》（一大——十八大），北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第220-221頁。

這里，主要應建立以下三種機制:一是保障黨員的表達權，建立黨員意志表達機制。中國共產黨是實事求是的黨，實事求是的基礎是講真話、講心里話。黨組織要建立黨員意志表達機制，黨內充分保證言論的自由，黨員對領導和決策可以有不同意見，并允許在一定場合表達。黨組織要對黨員的不同意見進行廣泛討論，并給予及時回復。

二是保障黨員的參與權，建立共參共決機制。黨委的決策權是建立在黨員的參與權之上的，只有黨員有權參與到部隊建設事業之中，黨委才能在黨務公開的基礎上進行科學決策。要擴大黨員參與黨內事務的范圍，既要擴大參與人員的范圍，從黨委常委擴大到普通黨員，也要擴大參與內容的范圍，從黨內的日常工作擴大到黨內的選舉、決策、監督等重大事務，同時還要探索新的參與方式和途徑，使黨員多角度、全方位地參與到軍隊建設中；要建立暢通有效的黨委與基層溝通機制，上級黨委要充分聽取黨員和基層黨組織的意見和建議，保證基層的意見能及時反映到上級黨委，集思廣益，使各項工作更有針對性，同時上級黨委要深入了解基層，對基層的工作難點和黨員的實際問題進行指導，妥善解決。

三是保障黨員的監督權，建立民主評議機制。根據《黨章》規定，黨員享有的監督權包括批評建議權、檢舉權和要求罷免權。因此，既要加強監督保障制度建設，建立健全舉報保密、舉報獎勵制度，也要推進黨員對黨組織和領導班子及成員的滿意度評價，把評議的結果與干部的任用和考核掛鉤。

保障黨員民主權利一定要推進黨務公開，營造黨內民主討論環境，黨組織要健全黨內要事通報和討論制度，經常組織學習《黨章》，向黨員講解黨的政策規定，介紹重要黨務，解答黨員普遍關心的問題，做到重要事宜黨內先通報，重要文件黨內先傳達，重要問題黨內先討論，重要決策實施黨內先動員，使上下級組織和廣大黨員之間息息相通。保障黨員民主權利要通過執行如開黨員大會 (會議)、民主選舉、來信來訪、過組織生活、報告和審議工作等多種黨內民主制度途徑，為黨員反映問題、發表意見、提出建議提供機會和條件。凡關涉一個時期部隊建設全局性的大事，事關官兵切身利益的各種敏感問題，除因軍備、保密等不宜公開的事項外，應通過建立制度體系，適時將有關情況和黨委意圖在盡可能大的范圍內公諸于黨員，請廣大黨員充分醞釀提出意見，并予合理吸納，使之進入黨委決策。當然，保障黨員民主權利還要加強民主集中制教育，提高黨員民主素質，引導黨員正確行使權利、認真履行義務。

（二）以完善黨的代表大會制度、黨委全會制度為重點，形成軍隊黨內民主制度體系

民主政治發展的關鍵在于制度建設、制度設計和制度安排，這是現代政治文明的精髓所在。由于軍隊黨組織在軍隊中所具有的頂層性和軍隊使命任務的特殊性，又由于軍隊黨內民主建設是一個龐雜的系統工程，決定了軍隊民主建設的重大舉措需要與全黨有關改革相同步，有的還得與軍隊其他方面的改革相銜接，需要周密考慮、充分論證、審慎實行。但所遵循的基本方向應是：著眼于增強時代性、系統性、操作性，改進和完善黨內民主制度體系。如針對黨內民主制度存在內容不具體、條規不配套、規范不銜接、體系不完整等問題，需要進一步充實、改進和優化，理順相關制度；有些制度重實體、輕程序，缺少違制處罰的辦法，因而彈性大、落實難，缺乏普適性和硬約束，需要增強廣泛適用的程序性、約束性和可操作性；有些領域還存在制度覆蓋不到的盲區，亟待抓緊研究論證，填補空白，切實扎緊制度的“籠子”。

當前，應著重突出三點：一是改進黨的代表大會代表產生機制，理順黨內權力授受關系。理論上講，黨的代表大會是各單位最高權力機關，黨委全會、常委會的權力是代表大會所授。但實際情況是這種黨內權力授受關系并不明確，因此，黨的代表大會的領導權、監督權就無從體現。解決這一問題就要切實發揮黨的代表大會職能作用，建立和健全黨內的決策權、執行權、紀檢權的相互制約機制，確立黨內權力制衡的領導體制。還要改進黨的代表大會代表選舉辦法，可以采取劃小選區的辦法，以連隊一級為單位推選代表，總體構成上要提高基層一線官兵代表的比例，這有助于推動軍隊黨內民主，擴大基層一線官兵黨員的參與度。同時，也要擴大差額選舉比例，提高代表素質。

二是完善各級黨的代表大會制度。為了發揮黨代表大會制度的“充分有效的最高決策機關和最高監督機關”①《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第233頁。的功能，應通過修訂《政工條例》、制定具體規范等途徑，進行必要的制度安排。黨的十八大報告中提出了“落實和完善黨代表大會代表任期制”，“實行黨代會代表提案制”，這為完善黨代表大會制度指明了方向。黨的代表大會代表任期制，就是黨的代表大會的代表和它所選舉產生的委員會的資格和權利同時存在，而且代表的任期同委員會的任期。黨代表大會代表任期制的實行，是新形勢下提高黨的執政能力建設的重要舉措，是中國共產黨黨內民主制度建設的重大突破。軍隊黨代表大會代表任期制要結合軍隊的特點和實際情況進行，充分調動黨代表參與黨內事務的主動性，建立健全黨的代表大會的議事程序。軍隊可以考慮首先在黨的基層組織中試行代表大會常任制問題。軍隊黨的基層組織是黨在軍隊中的堅強戰斗堡壘，其工作的成效好壞，直接關系到整個黨的形象、黨的威信、黨的群眾基礎、黨的路線方針政策的宣傳執行等。而且基層黨的組織人數相對較少，分布一般相對集中，組織活動比較便利。因此，應該且可能在軍隊黨的基層組織中試行黨代表大會常任制后取得有益的經驗。這里應考慮：按期開會，代表產生細則、日常工作守則、黨代表會議事規則、黨代表任期內建議與提案等方面的制度建設和完善等。

二是完善黨委全委會制度。黨的十八大報告特別指出，要“強化全委會決策和監督作用”，這為軍隊黨的全委會如何發揮作用提出了新課題。在軍隊現實中，黨的委員會不是常設的，它在閉會期間，其職權是由它選舉產生的常委會行使。這就出現一些單位用常委會代替全委會，全委會的領導決策作用和監督作用被弱化的現象。這不僅嚴重妨礙了黨內民主，也給在重大問題決策上由少數人說了算提供了制度上的漏洞。因此，發揮全委會決策和監督作用的關鍵，是要使這個全體會議從一般的功能性會議發展成為實質性、制度性會議，可以考慮使之成為常設的組織機構；可以考慮細化黨的各級常委會向黨的各級全委會負責并報告工作的制度；可以考慮建立凡屬事關全局的重大決策都由黨的各級全委會會議討論和決定的制度；可以考慮健全各級黨的全委會會議對常委會工作進行監督的制度等。當然，這一切都要與軍隊的特點相適應。

（三）以推進黨委決策科學化、民主化為著力點，拓展軍隊黨內民主制度的廣度和深度

中國共產黨自己從來就沒有獨立于人民之外的特殊利益，黨內民主的前提和出發點，只能是對人民群眾整體利益的認定與追求。因此，黨內民主的真正目的不僅僅是長期以來我們認為的“發揮全體黨員的積極性”，或為了“有高度的集中”。僅這些認識，只能使黨內民主停留在較低水平，限制在較窄的范圍。其實，軍隊黨內民主的最主要目的，是實現軍隊的“正確原則”，即正確地對人民軍隊進行領導。明確了這一目的，軍隊黨內民主的廣度和深度就擴展到了整個軍隊民主建設的范圍。同時，我們知道，軍隊中的黨委制是黨對軍隊絕對領導的根本制度，領導行為又主要是決策。因此，推進部隊黨委決策的科學化、民主化，是軍隊黨內民主向軍隊民主拓展的主要途徑。

當前，從部隊的實際情況看，推進黨委決策的科學化、民主化，最主要應做好以下幾項工作：一是堅持黨委決策的民主原則制度。在認真堅持民主集中制、“十六字”原則、黨委統一的集體領導下的首長分工負責制等基本原則制度的前提下，堅持和完善一些具體決策的民主制度。主要有：充分討論基礎上的少數服從多數的原則制度；一人一票的黨委內部平等的原則制度；體現官兵意愿的集中群體智慧的原則制度。

二是建立黨委決策的民主程序。決策的民主程序是保障黨內民主的基本載體，必須制度化。由于黨的任何重要決議、決定、決策，正常情況下都要經過正式會議才具法定效力，因此，黨委決策首先必須按照《黨章》 和軍隊《政治工作條例》《黨委工作條例》等法規文件對重大問題和正式會議進行界定，然后按規定的程序進行。從部隊黨委決策的實踐看，確定會議議題時發揚民主是黨委民主決策的關鍵步驟，主要是調查研究、多方論證、確定議案，堅持走群眾路線。會議民主是黨委決策的關鍵環節，應采取“安民告示——個別醞釀——民主討論——綜合意見——形成決議——上報下達”的步驟進行。

三是營造有利于黨委決策民主化的環境。要搞好黨內民主教育，使廣大黨員認識到，黨內民主關系到黨對軍隊的絕對領導，也關系到每一位黨員的權利和義務；要嚴格黨的組織生活制度，積極營造黨內平等相處的“同志式”關系和暢所欲言的民主空氣；書記、副書記和黨委委員要時時處處體現尊重群眾的首創精神、不管出現多么復雜形勢和情況，都能實施科學民主決策；要建立獎懲機制，把黨委科學決策、民主決策情況與評比先進、選人用人、物質和精神獎勵結合起來。

（四）以加大干部工作中的民主制度建設為突破口，破解軍隊黨內民主制度建設難題

擴大干部選拔任用工作中的民主，是由“黨的干部是黨的事業的骨干，是人民的公仆”①《中國共產黨章程匯編》（一大—— 十八大），北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第230頁。這一基本性質決定的，也是黨的群眾路線在組織工作中的體現。通過充分發揚黨內民主和群眾民主，把德才兼備、政績突出、群眾公認的黨的優秀干部選拔到各級領導崗位上來，這既是保障廣大黨員和官兵在干部選拔任用工作中充分行使民主權利，又是保證黨對軍隊絕對領導和人民軍隊永不變質，保證軍隊各項事業不斷發展和戰斗力不斷提高的長遠大計。但有的領導干部卻存在一些錯誤認識和擔心：有的認為“民主是一碗粥，群眾舀得多了，領導就得少了”，擔心用人權“旁落”，不愿講民主；有的認為“群眾生活在基層，認識有局限性，民主素質不高”，擔心“出亂子”，不敢講民主；還有的領導機關常常習慣于“大權獨攬、暗箱操作”，選人用人缺乏透明度，不善講民主。這些與習近平同志提出的“由組織部門考察，聽取群眾意見，黨委集體決定，按程序辦”①《習近平關于國防和軍隊重要論述選編》，北京：解放軍出版社，2014年版，第230、230頁。的要求是不相符的，也給軍隊黨內民主帶來了損害。廣大官兵常說的“選對一個帶活一片，用錯一人挫傷一群”就是對這一重要和敏感問題形象地概括。郭伯雄、徐才厚案件的事實也證明，堅持擴大干部工作中的民主，就可以剎住選人用人的不正之風，形成正確的導向，從而帶動整個部隊的黨內外民主建設。

擴大干部工作中的民主，一要認真落實廣大官兵對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。各級黨委及政治機關，要充分運用好民主推薦、民主測評、民主評議、公開選拔等方法，遵循習近平總書記提出的軍隊好干部標準，認真執行干部選拔任用的相關規定，細化差額考察、考察預告、任前公示等制度，在干部推薦、干部考察、干部討論決定、干部監督等主要環節上，實行“五公開”：即公開用人崗位、公開標準條件和符合任職條件人選、公開民主推薦、公開考核測評、公開任用對象，使廣大官兵實實在在地參與干部的選拔任用。

二要充分發揚黨內民主，堅持集體決策選拔任用。從一定意義上講，集體決策就是一種民主機制。這充分說明了擴大干部工作中的民主與堅持黨管干部原則在本質上是一致的，在形式與過程上也不應是矛盾的。所以，各級黨委要增強民主集中制的觀念，“嚴格按原則、按政策、按規矩、按程序選用干部，堅持公平公正，堅持大范圍遴選干部，堅決防止和克服‘小山頭’、‘ 小團體’”②《習近平關于國防和軍隊重要論述選編》，北京：解放軍出版社，2014年版，第230、230頁。。

責任編輯：凌 雁