領導干部“秘書”制度考量*

唐 洪 森

領導干部“秘書”制度考量*

唐 洪 森

當下，黨政機關已形成了比較完備的秘書工作體制，亦使秘書成為黨組織選拔任用各級領導干部的重要來源之一。借鑒秘書任職資格和職業化、專業化制度，著重革新領導干部秘書制度，去除原有的秘書制度詬病，防止黨政機關選人、用人時破格或照顧“秘書”的某些無序現象，確保全面推進黨建系統工程的健康發展。

黨政 秘書 領導干部 職業化 任職資格

作者唐洪森，男，浙江海洋大學教授（舟山 316022）。

秘書一職，古已有之，歷朝歷代稱謂不同，其內涵演繹多變。無論歷史稱謂和現實作用多么繁瑣，作為領導者近隨的影響力，自然不簡單。而當代領導干部制度和秘書制度淵源頗深，互為影響、互生作用。本文僅就當下供職于黨政機關龐大的領導干部秘書群體的歷史形成因素及其特性，探討秘書制度改革的途徑和根本方向，力圖回歸秘書功能作用的本源。

一、秘書制度淵源析要

中國古代服務于帝王的“秘書”官職，最早可追溯于炎黃殷商時期。如黃帝設“六相”，以倉頡為史官；堯舜二帝先后設置百揆、秩宗、納言等官職，實際就是兼任秘書工作。夏商和西周則出現了太史令、左右史等朝廷官職，期間巫、史官合合分分，史官專司秘書之職。秦時的御史大夫職位，即相當于現在的秘書長；漢代的尚書臺掌管朝臣奏章，甚至參與中樞決策。曹魏明確設立秘書令，以“典尚書事”；兩晉設秘書寺，謂秘書卿、秘書少卿、秘書丞、主簿、記室等，首次形成比較完整的秘書機構。隋唐設置內史省、中書省以及翰林學士、參事、主簿、書吏等高低層次秘書，主要通過科舉制度選拔產生“公職人員”。宋元中央集權強化，所設（行）中書省、（ 行）樞密院，主要參與機密工作。明清兩朝內閣的通政司、六書房、司禮監、南書房（軍機處）等，使得秘書體制成為皇權行政管理的組成部分，至于流行社會上的“主文”職業，基本為各級官員私聘的秘書，并不食俸祿。

其實，中國古代“秘書”一詞最早出現于漢代，初指宮禁里的秘籍或者讖緯圖箓，并非指人或者相應的崗位。例如《漢書·劉向傳》 載：“詔向領校中五經秘書。”①《漢書·楚元王傳》（附劉向傳），北京：中華書局，2000年版，第1515頁。東漢桓帝時，才開始設置“秘書監”職位，掌管朝廷的圖書典籍，“秘書”也由指物順勢轉變為指“官職”及其對應為“人”。繼經千百年來演變，秘書及其機構乃成為歷朝歷代中央和地方基層政權不可或缺的事物，并且形成了一套套大同小異的秘書工作制度。相應的古代中國秘書選拔制度，亦經歷了世襲、制舉（含征召、辟除兩種）、薦舉、科舉、保舉，以及“學校”培養和從職官當中提任等形式與過程。

晚清和民國時期，伴隨著西方政治制度的影響，近現代秘書制度和體系也開始發生根本性變化，無論是正式名稱還是組織機構機制運行。其中，典型的是1912 年成立的中華民國臨時政府，仿效美國政治制度，由臨時大總統直接統領外交、內務、財政、軍務、交通五部（之后擴張九部）， 設置總統府秘書處（設秘書長一人），各部內設承政廳（秘書處），此為新舊國體政體歷史重要轉換的節點，開啟了現代秘書制度的歷史性變革步伐。

新中國成立之初，中央人民政府委員會即設秘書長職位，由林伯渠任秘書長，中央和地方各級政府也都設置了辦公廳（處、辦、室）等秘書機構，協助行政首長處理事務。1954 年，政務院召開全國第一次秘書長會議，爾后出臺了一系列有關秘書工作的規章制度。1985 年召開的全國秘書長和辦公廳主任座談會，明確了秘書工作是為領導工作服務、為部門和下級單位服務、為人民群眾服務的“三服務”原則，以及秘書工作要規范化、制度化、科學化的“三化”，并做到“四個轉變”。但是現實生活表明，還是出現了領導干部和秘書“相腐相落”的不少案例，如河北“第一秘”、上海“第一秘”及“秘書幫”等，引起社會各界對黨政機關領導干部秘書制度和干部組織工作的廣泛關注。

西方近現代的“秘書”之職，涵義比較廣泛，可以視為社會職業或者官職。英文單詞Sceretart，系由拉丁文“可靠的職員”演變而來，也稱之為秘書、文書、書記、干事、大臣或者實物形態的寫字桌等，若用在社會職業和政黨體制內，多以“私人秘書”名義出現，主要協助領導人和組織機構，負責處理對外公共關系綜合協調、對內生活瑣事安排及機關撰稿、文件處理工作，也有處于高級幕僚（長）位置。

就世界范圍內共產黨組織機構而言，很早便引入秘書、書記名稱和崗位。例如，恩格斯曾經作為世界上第一個共產黨組織——共產主義者同盟中央機關的秘書，與馬克思共同幫助起草同盟綱領。1870 年，恩格斯還出任第一國際比利時、意大利、丹麥等國的通訊書記。

蘇俄十月革命之后，俄共中央曾經設置責任書記職位，是純屬“技術性”的工作。1922 年召開的俄共“十一大”，斯大林被選為書記處的總書記，莫洛特夫和古比雪夫任書記，由此轉變為“政治性”的。按照蘇共組織制度，世界各國成立的共產黨組織也大多設置“總書記”核心領導崗位，基礎黨組織負責人則稱謂“書記”，這一體制延續至今。

中共“一大”時，設立三人組成的中央局，陳獨秀為書記。1923年6 月在廣州召開的中共“三大”，毛澤東任中央局新設的秘書，黨內地位僅次于委員長陳獨秀。同年9 月，毛澤東因事赴湖南，秘書職務暫由會計羅章龍兼代。地方黨委、區委領導機構也相應地內設秘書，因人數少、機關精干，通常由秘書兼組織部長，如中共廣東區委秘書兼組織部長為陳延年、中共上海地方執行委員會秘書兼組織部長為謝文錦。其后幾屆中央委員會均設總書記。1943 年，中央政治局推舉毛澤東為主席，書記處是處理日常工作的辦事機關。1956 年召開的中共八屆一中全會上，政治局和書記處分開，中央秘書長鄧小平當選為總書記，協助毛澤東主席及劉少奇等副主席處理中央日常工作。1980 年在中共十一屆五中全會上，重設中央書記處，選舉胡耀邦為總書記。1982年中共“ 十二大”決定不再設中央主席、副主席，此后總書記便成為黨的最高領導人，書記處仍在政治局及其常委會領導之下負責日常工作。

由上項秘書、書記官演繹進程，比較清晰地揭示了這一職業的本源，尤其是從社會職業向執政黨體制內職位轉化，逐漸衍生成一整套秘書管理制度。而隨著引領民族復興的“四個全面”戰略布局的總體要求，改革執政黨一些不適宜的制度問題，包括秘書制度“短板”，顯得十分迫切而重要。

二、選拔任用秘書干部的得與失

秘書屬性原本并不復雜，本是機關工作人員、領導干部的工作助手，其工作內容比較繁雜，主要職能是送閱文件、幫助起草領導講話稿、公文稿等，以及協助領導的日常工作安排，包括領導出行、會見各方人員等。盡管表面看起來秘書并不是什么決策人物，但因其緊跟伴隨領導天長日久，能夠比較準確地摸清領導思想及心理脈搏，努力貫徹領導意圖，往往成為領導最為信任的身邊工作人員之一，實則坐擁某種隱形權力，這在組織人事工作中已是普遍的認識。

鑒于秘書崗位的重要性，自改革開放初期伊始，中共中央便專門針對秘書工作問題發布文件規范之，其后隨著形勢變化曾數度出臺新規定。這五個針對秘書工作規定的中央文件，有其深刻的歷史背景和目標指向。例如，1980 年代初，經歷了“十年文革”及改革開放事業剛剛起步，挑選什么樣的人擔任中央領導同志的機要秘書工作，當然是首推政治思想條件。1980年5月，中共中央辦公廳發布《 關于中央領導同志機要秘書工作的暫行規定》，“必須挑選成分好，政治歷史清白，社會關系單純，政治上絕對可靠，作風正派，身體健康，具有一定工作經驗和一定政治、文化水平的黨員干部擔任”。該文件明確規定正省部級以上領導才可以配專職秘書，而機要秘書的主要工作內容是傳送閱文件，對較長的文件、電報，如認為有需要，應摘要后連同原文一起送閱；對領導干部閱辦完畢的文件，應細致查看，如有批示，要及時處理。①參見中共中央辦公廳：《關于中央領導同志機要秘書工作的暫行規定》，1980年5月。這一時期，大批受到歷次運動傷害的老同志重新履職一線領導崗位，百廢待興，工作任務相當繁忙，需要配備專職秘書協助，因此，中央明確規定只有正省部級以上領導干部才能配置專職秘書。換言之，包括副省部級及其以下各級領導就不在配置專職秘書之列，而在實際執行中多由省委辦公廳、市（ 地）委辦公室、縣（區）委辦公室挑選秘書，及至慢慢固定下來，事實上突破了中央的規定。

隨著中央、國家機關以及省、市、自治區一級機構改革工作的開展，一大批優秀干部陸續被提拔到中央和省級以上的黨政機關領導崗位，其中大多數是年輕干部。在這新老干部交替過程中，一些地方和部門提出，對新任命的副部長、副省長以上干部的生活待遇應該如何處理，要求中央明確作出相應規定，以便把握政策。1983 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文，規定副省部級干部不配專職秘書、專職司機，保證工作用車，并由辦公廳（室）指定人員辦理有關秘書事宜。

1986 年7 月，正值農村人民公社解體和家庭聯產承包責任制順利實施、城市和企業經濟體制改革深化、黨政機關面臨著繁重的工作任務之際，中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次聯合發文，要求加強縣級以上領導機關秘書工作人員的管理工作，重新并且細致地劃出秘書的工作職能和活動范圍6 條規定，重申縣以上黨政領導機關的秘書工作都是“機要性質”的工作。尤其是規定秘書工作人員“不得違背組織原則插手人事問題”；待人接物“絕不可口大氣粗，盛氣凌人，更不允許耍態度，逞威風”；“嚴格秘書工作人員的調配制度”，“領導同志的秘書，應由組織部門會同領導同志所在部門的辦公廳（室）審查調配”，領導“個人不得指定自己的親屬和不適合做秘書工作的人員擔任秘書”。①中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強縣以上領導機關秘書工作人員管理的規定》，1986年7月24日。值得注意的是，這6 條具體規定只字未提應當配備秘書的領導干部到哪一級別，僅強調縣以上領導機關秘書工作人員的選配與管理。但在1997 年5 月16 日，中共中央辦公廳專門就《違反〈黨政領導干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規定》發文，對于“領導干部不按照黨政領導干部選拔任用條件、任職資格和工作程序，指令或者指使提拔本人的秘書等身邊工作人員的，給予批評教育或者通報批評；情節較重的，給予警告處分”②中共中央辦公廳：《關于對違反〈黨政領導干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規定》（中辦發〔1997〕10號） ，1997年5月16日。。懲戒雖不很嚴厲，卻也是第一次直面該問題。

歷經60 余年的執政，從中央到地方已形成了黨政兩套比較完備的秘書工作體制，早已突破了原有規定“正省部級以上領導干部才可以配專職秘書”的限制，副省級、廳局級、縣處級領導均配置了專職秘書，使秘書群體不斷地擴充。既使表面上不為單位領導干部配備專職秘書，亦按慣例指定辦公室主任主要服務于“一把手”，副主任跟隨“二把手”，甚至安排領導專職秘書名義上掛靠辦公室，實際變相配備秘書，由此形成龐大的秘書體制、秘書群體、秘書文化圈，體制內也認同了科級秘書、處級秘書、廳局級秘書職位。至于因曾經跟隨的領導干部違法違紀被查處的“秘書幫”，也不是個案，其社會影響甚大，對執政黨肌膚創傷力度更不容小視。

毋庸諱言，當下體制內秘書已經成為各級黨政組織干部選拔任用的主要來源之一，在某些環境和條件下，其被重視、被重用的程度早已超過在其他各類黨政機關、企事業單位、群團組織成長的干部群體。因之，出身于秘書職位的各級領導干部并不在少數，甚至能夠升遷到省部級及其以上高層領導，這既有其歷史延續慣例，也有其現實因素考慮。例如，曾經做過毛澤東秘書的胡喬木、陳伯達、田家英、李銳等人，在任秘書前均有豐富從政經歷，皆是黨內著名人物。改革開放時期涌現出來的一大批省部級領導干部，相當一部分人的履歷在秘書崗位前也曾歷練過。這也至少說明一點，隨著科級、處級、廳局級秘書職位不斷升遷，出任或者外放實職領導崗位的機會增多，秘書業已成為各級黨政機關織提拔使用干部的順暢渠道。

正因為如此，被選拔做秘書工作的人員，首先必須是政治上忠誠可靠、頭腦機敏，其次是文化水平和理論素養較高，再次是業務能力較強，且年富力強、能吃苦耐勞，所以夜以繼日的辛苦工作往往能換來領導信任、同事認可、組織部門培養的效果。與此同時，領導和秘書朝夕相處，思想認知和心理情感相通，難以割舍。加之領導干部有組織人事的提名權、推薦權直至決策權，秘書深受賞識，遇有合適機會便安排下級領導崗位，秘書職位升遷便成為捷徑。

但從另一個角度觀察，若是某些領導干部品行不端，個人私欲熏心，有意識地培養自己的人脈體系，秘書則是首選“棋子”，其后果必是領導秘書“家奴”化。長此以往，慢慢形成多鏈條的庸俗的裙帶關系，實質就是私人利益關系。久而久之，便自然發展成人多勢眾的利益集團，橫跨黨、政、軍、企、商、群團組織，構織縱橫關系網，互相提攜照顧賞識。若任其庸俗風氣長此以往，則帶壞了干部隊伍，嚴重腐蝕執政黨的干部選拔任用制度，現實已經揭露出來的“塌方式”“一坨一竄”、“拔出蘿卜帶出泥”的腐敗案例，即是明鑒。

所以，實施全面從嚴治黨乃是一項系統工程，扎緊“口袋”、關牢“籠子”的同時，即是“必須營造一個良好的從政環境，也就是要有一個好的政治生態”，而“營造良好從政環境，要從各級領導干部首先是高級干部做起”，①《習近平在中共中央政治局第十六次集體學習時強調：堅持從嚴治黨落實管黨治黨責任，把作風建設要求融入黨的制度建設》，《人民日報》2014年7月1日。管好教育好身邊的人，包括近家屬、秘書、警衛人員、老部下等。

事實證明，單靠領導干部約束和道德自律是很脆弱的，必須構建強力制度體系，并以社會多元化監督，保障執政黨制度建設落在實處，去除原有的秘書制度詬病，更加完善組織人事制度工作。惟其如此，方能從改革干部任用選拔制度上創新工作方法，從實踐中注重啟用擁有基層工作經驗、群眾認同度高的信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的干部。

三、一些國外政黨社團秘書制度的啟示

改革開放以來，特別是近些年來，個別有過秘書工作經歷的領導干部出現問題，一個共同點即是把個人依附于某個小圈子內，成為高門大戶的“家丁”，乃至一榮俱榮、一損俱損的庸俗低級現象，僅從已經落馬的上百名省部級領導干部當中不乏其身影，這就不能不說明問題的嚴重性。因此時隔近30年后，中央重新出臺一系列更為嚴格的相關制度規定，表明對高級領導干部使用秘書問題的高度重視。

2009 年，中共中央辦公廳印發《關于領導干部機要秘書選拔任用的意見的通知》（中辦發[2009]10號）。緊接著在2010 年3 月7 日，中共中央辦公廳頒布實施《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，文件中指出：在黨政領導干部選拔任用工作中，有八種情形之一的，將追究有關領導干部和人員的責任。例如“要求提拔本人近親屬，或者指令提拔秘書等身邊工作人員的”②中共中央辦公廳：《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法 (試行) 》（中辦發〔2010〕9號），2010年3月7日。。同年3月31 日，中共中央辦公廳又印發《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法( 試行)》規定：“領導干部的近親屬、秘書等身邊工作人員提拔任用的，在作出決定前應當征求上一級組織( 人事) 部門的意見。”③中共中央組織部：《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法 (試行) 》（中組發〔2010〕8號），2010年3月9日。密集出臺針對性較強的文件和政策規定，表明中央已經意識到相關問題的嚴重性，上升到必須以組織紀律嚴格約束的地步。

黨的十八大以來，習近平總書記和中央多次對秘書配備提出原則性要求。2013 年6 月25 日召開的中央政治局專門會議提出，要“統籌制定領導干部秘書配備標準”。黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準違規配備秘書”。2014 年7月，中央辦公廳重新頒布的《省部級領導干部秘書管理規定》通知，從秘書內涵、使用、選拔、適用范圍等，均作出了全面的規范事項。④參見中共中央辦公廳：《關于印發〈省部級領導干部秘書管理規定〉的通知》（中辦發〔 2014〕 32號），2014年7月。

根據黨管干部的原則，依據中央關于全面深化改革和全面推進黨的建設總體戰略要求，以夯實制度根基為根本保障，進一步完善領導干部秘書制度為任務目標，此乃關乎執政黨長久利益。而借鑒一些國外政黨社團等秘書制度，則對深入探索制度治黨，革新領導干部秘書制度，具有一定的借鑒意義。

（一）探索秘書職業化制度

一些國外政黨、社團、領導人等使用秘書，一般都是私人雇傭性質，秘書往往屬于社會職業。一旦某項工作結束，例如大選等，所雇傭的秘書們便隨時走人，再去服務新的雇主。盡管國情不同，當下服務于黨政機關的秘書群體比較穩定，長遠來看，秘書職業化也可能是代表了一種發展趨勢。因此，探索秘書職業化實質是其職業應當常態化，去除神秘感，積極探索秘書職業化根本途徑，固化其常態制度。以往黨政機關使用的秘書群體，基本上從機關內部挑選產生，必然帶有一定的封閉色彩。又因其相當一部分人員具體服務于領導干部，并與領導干部如影相隨，免不了給外界一種神秘感，尤其是秘書升職較比一般干部快捷，有幸被選中跟隨領導干部的確是一種殊榮。實際秘書職業特性并非如此，本質上應當體現現代社會生活發展的一般性要求，無非就是一種社會職業，而若從傳統觀念上改變人們對此的認識，使其回歸職業的本源，那么以制度形式固化秘書職業，則不失為最佳選擇。這種另類制度，主要包括初期任職資格制、聘任制、組織系統制、任期制、考核監督制等項內容，目的是按照行業職業要求，進一步規范選聘程序以及行為準則、晉升軌跡。秘書成為社會職業，回歸其本源，順應時代與社會發展的潮流，也是現代社會生活進步的縮影。

（二）創新秘書群體選任制度

一些國外政黨、社團秘書選任一般很寬泛，既有內部產生，更多的是來自社會人員應聘，甚至是臨時兼職。主要根據工作屬性及其工作量大小，一般能夠勝任即可。目前，國內黨政機關秘書選任基本上仍是限制在公務員體制內，極少采取雇傭制，導致機關秘書群體長期沉淀，缺少流動性，缺乏創新活力。正因如此，出于著力打破現行體制內部一般秘書推薦做法，真正做到不拘一格，廣擇體制內外專有人才。例如，根據工作性質和服務對象需要，可公開向社會招聘秘書崗位，組織專門考察、考核，力求把懂經濟、懂業務、接地氣并符合崗位需求的實用人才攬入其中。為此，可以嘗試采取合同聘任制，靈活設置秘書身份，簡化聘任就職程序。這樣做的目的，逐步減少龐大公務員隊伍，減輕財政預算，進一步激發公職人員工作活力和效率，有利于執政黨事業發展。

（三）逐步淡化秘書行政級別

大部分國外政黨及其領導人、各部門秘書，并不與行政級別相對應，秘書服務的領導層越高，就越顯得一種榮耀。反觀國內現存協調黨政機關日常工作的辦公廳（室）、處理領導干部日常事務的秘書人員，因其服務對象行政級別不同，相應地產生類似“科層制”的秘書行政管理體系。改革秘書制度，并不是堵住其上升空間，而是將其作用限定在一定范圍之內活動，從內容到形式都應以嶄新的面貌出現在世人面前。所以，以制度方式淡化秘書行政級別，相應地明確職級薪酬，逐步消除秘書顯性“官本位”，不再標以局級、處級、科級秘書官職稱謂，不再兼具行政級別職能，亦是一些國家的選擇。

革新黨政機關秘書制度，是執政黨制度建設體系的組成部分，亦是保障和完備制度治黨工程的客觀需要，在一定程度上發揮著制度規定、操作規范的示范作用。誠然，單靠改革秘書制度還不能從整體上收到全面推進黨的建設的工作效果，應當與其他制度建設匹配，目的是制約權力“任性”， 進一步推進黨的組織建設的現代化轉型。借鑒一些國外的做法，將為改革秘書制度提供一種新的視角。

責任編輯： 凌 雁

* 本文系浙江省哲學社會科學規劃辦重點立項課題“中共制度治黨”（14JDZT02Z）、浙江省中國特色社會主義研究基地立項重點課題“中共制度治黨”（14JD2D02）的階段性成果。