擴大農業保險保障范圍助力廣西精準扶貧

【摘要】在我國精準扶貧工作中，重點幫扶的貧困人口絕大部分生活在偏遠農村，以農業生產為主要生活來源。擴大農業保險的保障范圍可以有效地提高農業的抗風險能力，防止農民因災致貧、返貧。本文以廣西壯族自治區這一相對貧困的農業大省為研究對象，并提出了區域性政策建議，以期助力廣西精準扶貧工作。

【關鍵詞】農業保險 保障范圍 精準扶貧 區域性政策建議

農業保險是最有效的精準扶貧金融工具之一。2016年10月24日，中國保監會黨委書記項俊波提出了保險業支持精準扶貧工作的四個著力點，擴大農險保障范圍排在其中第二位。他指出：“我國農業保險只能覆蓋農藥、化肥、種子等14項物化成本，下一步將不斷提高保障標準、增加保障品種，覆蓋土地流轉和勞動力成本。”

一、農業保險保障范圍與精準扶貧

（一）研究的意義

農業生產風險區域差異巨大，針對貧困地區農業生產實際，因地制宜地對擴大農業保險保障范圍、助力精準扶貧的專項研究缺乏。而廣西是全國貧困人口超500萬的6個省區之一，農村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深。2014年底尚有貧困人口538萬，54個扶貧重點縣占廣西縣市區的一半，5000個貧困村占廣西行政村的1/3以上。廣西是農業大省，2016年2月為止，蔗糖、畜禽、速豐林已成為千億元產業，糧食、水果、蔬菜已成為五百億元產業。廣西兼備扶貧重點省和農業省兩個要件，研究擴大農業保險保障范圍助力廣西精準扶貧具有示范意義。

（二）廣西農業保險保障范圍與農險精準扶貧

1.政策的支持。2016年7月7日、7月30日，廣西保監局相繼發布了《保險助推廣西脫貧攻堅“十三五”規劃（征求意見稿）》和《廣西保監局關于農業保險服務精準扶貧工作的指導意見（征求意見稿）》，對農險精準扶貧給出了指導意見，具體可歸納為三個擴大保障重點和三項財政配套措施。

三個擴大保障重點，一是“針對保障缺口和服務短板”，實現“愿保盡保”，“拓寬保險責任”，指出農險扶貧要補位精準，針對扶貧對象、現有農產品風險保障缺位問題，擴大保障范圍；二是“緊密銜接自治區《脫貧攻堅特色種養業培育實施方案》及各縣特色種養業發展規劃”、保障支持“現代特色農業產業‘10+3提升行動”，表明農險扶貧要有特色，針對特色種養業、特色農業產業，精準擴大保障范圍；三是“提供全方位、全產業鏈的農業風險保障”，“探索開展覆蓋農業產業鏈的保險服務”，明確農險扶貧要產業鏈條精準、對整個農業產業鏈環節擴大保障范圍。

三項配套措施，一是闡述農險扶貧要補貼精準，“保監局協調自治區政府出臺建檔立卡貧困戶農業保險保費補貼傾斜政策”；二是農險扶貧要資金運用精準，“推動落實農業保險縣級財政配套資金以及安排扶貧資金支持”。三是“主動與政府及扶貧辦等部門協調對接”，積極地實現對接精準。

2.廣西農業保險與精準扶貧的現狀。在廣西農業保險方面，廣西農業保險2015年為全區222.1萬農戶提供保險保障674.6億元，年保費收入6.3億元，年支付賠款42.1萬農戶5.3億元，保障范圍覆蓋了廣西農、林、牧、漁各個領域，不僅中央險種實現突破，還推出了覆蓋桑蠶、對蝦、牡蠣、水果、田七、茶樹等18個地方支柱農產品的特色農業保險，其中，2015年開始試點的大蠔風力指數保險和糖料蔗價格指數保險+期貨是全國重大創新險種。

2015年12月23日，廣西自治區扶貧辦發布了《廣西扶貧產業開發“十三五”規劃》，把廣西扶貧產業劃分為五大區域，對應廣西重點貧困縣名單，精準扶貧可重分類為六大塊：

54個廣西自治區重點貧困縣市中，昭平縣、富川瑤族自治縣、蒼梧縣、藤縣、八步區、鐘山縣、博白縣、、蒙山縣、陸川縣、桂平市、金秀瑤族自治縣11個縣區組成桂東承接扶貧產業轉移經濟帶。該區扶貧產業規劃包含甘蔗、柑橘、油茶、蔬菜、烤煙、構樹、荔枝、龍眼、八角、中藥材、核桃、麻竹、食用菌、生豬養殖等產業，強調特色，以發展特色種養業為精準扶貧實現路徑。

隆安縣、田東縣、田陽縣、靖西縣、那坡縣、平果縣、德保縣、寧明縣、龍州縣、天等縣、大新縣、上思縣、右江區13個重點貧困縣區構建沿邊地區扶貧產業帶。該區域帶以外向型經濟為主，大力開展農產品出口貿易，納入農業扶貧產業規劃發展的有桑蠶、中草藥、油茶、茶葉、水果、食用菌、生豬養殖、漁業、烤煙、養牛、構樹等產業。

東蘭縣、巴馬瑤族自治縣、田林縣、西林縣、隆林各族自治縣、都安瑤族自治縣、凌云縣、天峨縣、鳳山縣、南丹縣、大化瑤族自治縣、上林縣、忻城縣等13個縣區貫穿了紅水河流域扶貧產業帶。養豬、養羊、養雞、養豬等養殖產業和火麻、桑蠶、甘蔗、桃樹、板栗、獼猴桃、柑橘、構樹等種植產業被納入該區域農業扶貧產業發展規劃。該扶貧河流域經濟帶是中國—東盟自由貿易區的重要西南出海大通道，規劃強調結合特色農業品牌，如巴馬“中國香豬之鄉”和“中國野生山葡萄紅酒基地”，支持發展與東盟農產品出口特色貿易、精準扶貧。

桂北少數民族扶貧產業帶包含羅城仫佬族自治縣、融水苗族自治縣、融安縣、龍勝各族自治縣、資源縣、灌陽縣、三江侗族自治縣、環江毛南族自治縣、金城江區9個貧困縣區。油茶、食用菌、蔬菜、桑蠶、養雞、養羊、養豬、稻田養魚、中藥材、羅漢果、竹子、辣椒、沙田柚、柿子、柑橘、桃子、葡萄等種養業為農業扶貧產業規劃項目。該區域是少數民族居住地，依托少數民族的風情風貌，發展農業旅游新業態精準扶貧是規劃目標。

邕寧區是唯一處于桂中現代化扶貧產業走廊的重點貧困縣區。農業扶貧規劃主要種植甘蔗、桑蠶、水果、蘑菇等產業，其處于南寧市周邊，地理位置比較優越，重點強調農業高效現代化，發展糧油、果蔬、水產品、禽畜等產品的農業加工產業鏈。

平桂區、龍圩區、合山市、興業縣、武宣縣、樂業縣、馬山縣7個貧困縣區相對孤立，零星散落在廣西區內，“點”對“點”的“一村一品”是其精準扶貧重要路徑。

農險供給的集體投保、區域成片投保、地方性特色保障特點突出，要求在一定區域內實行長期的精耕細作。《廣西扶貧產業開發“十三五”規劃》扶貧區域帶的劃分，為探索區內連片承保計劃、擴大保障范圍提供了參考，可以根據農業扶貧區域產業規劃的不同，對區域性扶貧產業、進行農險針擴大保障范圍的精準識別、精準幫扶、精準管理。

二、努力擴大農險保障范圍，助力廣西精準扶貧

（一）擴大農業保險保障廣度，助力精準扶貧

1.擴大現有農業保險責任廣度助力精準扶貧。廣西轄區內氣候復雜多變，2015年3、4月區內部分地區出現春旱，平均降雨量為1951年以來同期最少；5月風云突變、旱澇逆轉，5、6月暴雨頻繁，7月又出現廣西歷史上都少見的持續大范圍暴雨天氣；10月上旬第22號臺風“彩虹”又突襲廣西，是1949年以來10月份進入廣西內陸的最強臺風；11月桂北罕見出現秋澇，區內大范圍強降雨。氣象災害季節性爆發，是農業生產經營的主要風險。現行農險保險責任窄，可考慮把臺風、冰凍災害納入其保障范圍，或創新對應的附加險。例如，對于沿江貧困縣地帶、紅河流域貧困縣地帶開發臺風、洪澇等附加險，精準識別風險，擴大保障責任范圍。

擴大農作物、種植業保險的病蟲害責任。病蟲害一直是農業生產經營的重大威脅，如馬尾松的松毛蟲害、水稻鉆蛀性害蟲病蟲害、荔枝蒂蛀蟲病蟲害、水稻細菌性斑病病蟲害、柑桔紅蜘蛛病蟲害等等。一些重點扶貧縣區農業病蟲害嚴重，如博白縣的果樹紅蜘蛛、潛葉蛾、蚜蟲等蟲害，擴大農險的病蟲害責任對于實現農險扶貧精準幫扶，助力廣西精準扶貧至關重要。

廣西一些重要貧困縣區以養殖業為支柱，如南丹是“中國窯雞之鄉”。擴大養殖業的疫病責任范圍廣度，農業集體養殖、圈養，容易造成牲畜的疫病交叉感染，造成大范圍、不可估量的損失。將養殖業保險疫病范圍擴大到所有疫病，可探討養殖業疫病傳染到人的農險責任保障路徑。

擴大人為風險責任，如農業救災不及時、不合理造成的損失責任，參考“林木火災保險（廣西地區）擴展錯誤與遺漏條款”等條款，將貧困農業經營者因疏忽、不及時、改建、維修、盜搶等人為造成的風險納入保障責任范圍。

2.創新區域特色農業保險產品擴大保障范圍。對接廣西農業精準扶貧“一村一品”和“現代農業10+3”兩個大的指示方案，進行區域特色農業保險產品的創新，不斷擴大保障范圍。

廣西農業“一村一品”是指在區內，以村為基本單位，以品牌化為中心，充分利用本地資源、發揮優勢，大力推進農業規模化、標準化和市場化，使一個或幾個村擁有一個或幾個、區域特色明顯、附加值高、市場潛力大的主導產品和產業。2011年8月，農業部公布全國一村一品示范村鎮名單中，廣西重點貧困縣區中，凌云縣沙里鄉浪伏村的有機白毫茶、田東縣祥周鎮中平村的香蔥、桂平市金田鎮的淮山山藥赫然在目。農業產業扶貧周期長、成效慢、風險高，亟待提供精準識別風險的特色農業保險保駕護航。

“廣西現代農業10+3提升行動”是指選取桑蠶、食用菌、糧食、糖料蔗、水果、蔬菜、茶葉、生豬、肉牛、肉羊、羅非魚10大種養產業，以及富硒農業、有機循環農業、休閑農業3個新興產業，打造現代農業產業發展的龍頭集群，進而引領和帶動其他產業跟進發展。這就要求廣西區內農業保險積極進行供給側改革，擴大保障范圍，提供合理保障來引導產業發展。對于10大種養業，通過擴大農險保障面，實現全覆蓋。

10個基本農業產業中，以食用菌為例，截至2016年11月中旬，開展食用菌生產的貧困縣有53個，占全區54個貧困縣的98.15%；生產食用菌合計3276.18萬平方米，預計鮮菇產量17.44萬噸，產值21.59億元。目前，食用菌產業正逐步成為廣西精準扶貧的重要助推器，這就要求引入農險保障，為其提供“安全穩定裝置”。

3個新興農業產業以“富硒農業”為例，廣西重點貧困縣巴馬、昭平、上林是長壽之鄉。據中國科學院研究發現，巴馬谷物和土壤中硒含量均高于全國平均水平的10倍以上，達到特好富硒土壤標準，具有很高的健康價值，以附加險、擴展條款等形式進行相關的農險保障開發，對于扶貧的精準識別、精準管理具有長效性、持續性、戰略性的助力作用。

4.發展涉農保險補充農業保險保障范圍。我國唯一的農業保險法律法規《農業保險條例》第三十二條規定，廣義上的農業保險保障范圍還適用于為農民農業生產生活提供保障的保險，包括“農機、農機具、漁船等財產保險，涉及農民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險”。該條例為引入涉農保險、擴大農業保險保障范圍提供了法律依據。

桂北少數民族扶貧產業帶規劃要求：“依托少數民族的特色風情風貌，發展特色旅游等幫助少數民族地區貧困人民實現脫貧”，這就要求提供農村特色旅游類的涉農保險。

而沿邊地區扶貧產業帶規劃要求以貿易需求為風向標，發展蔬菜、水果、食用菌、藥材、畜禽等具有競爭優勢的農產業，建設“勞動密集型農產品出口生產基地”，紅河流域扶貧帶又是中國-東盟大通道，這就要求聯合中國信保廣西分公司開發農產品出口信用保險等涉農保險推動扶貧縣農產品“走出去”。

桂中現代化扶貧產業走廊的邕寧區貧困縣區發展規劃“重點發展高效現代化農業”，要求加強對果蔬、水產品、禽畜、糧油、等產品的深加工。這就要開發農產品加工鏈條環節的涉農保險，提供多方面、全方位的保險保障，助力廣西精準扶貧。

（二）擴大農險保障深度，助力精準扶貧

1.構建農業指數保險體系，助力精準扶貧。貧困縣基本都是農業縣，整個經濟環境很脆弱，一般農險的理賠專業性強、理賠難、流程復雜、條件嚴格。而指數保險以幾個因子為觸發賠付條件，這就簡化了理賠流程，提高了保障水平。

農業生產經營極為脆弱，風險高、利潤薄、特別是農作物產量風險區間大，農業生產的風險具有特殊性，農產品的需求價格彈性很低，產量過大也是一種風險，豐收年份價格一般都會被擠壓，收入卻降低、往往也成了收入災年，具有“谷賤傷農”的特點，受災后產量過低也會威脅到農業經濟。而扶貧縣農業生產比一般縣區更脆弱、保險機構理賠網點也更少，因而在后端保障能力得到落實也會受到限制，而理賠簡單的指數保險為此類問題的解決提供了良好路徑。

目前，廣西成功推行試點的指數保險產品形式有糖料蔗價格指數保險+期貨、大蠔風力指數保險兩種創新形式。而農業指數保險主要有四種：一是以天氣為觸發條件的農業價格指數保險；二是以產量為觸發條件的農業區域產量指數保險；三是以目標價格為觸發條件的農產品價格指數保險；四是同時保障產量和價格的農業收入指數保險。國內暫時僅有前三種指數保險形式。

“產糧大縣”財政收入倒掛現象嚴重，往往也是貧困縣。建議先在廣西區內重點貧困縣中的產糧大縣，以關系民生的水稻、小麥、玉米三大作物為保障對象，收集統計出一個風險區間，以區域產量指數保險保障糧食產量風險、以目標價格指數保險保障糧食價格風險，以糧食天氣指數保險保障農業自然災害風險，構建一個三位一體的農業指數保險保障體系，實現貧困縣糧食作物風險精準管理，助力精準扶貧。再逐步加強收入指數保險的研發，逐漸過渡到以農業收入指數保險助力精準扶貧的形式。

2.提高農險保險金額，覆蓋勞動成本、土地流轉成本。我國農業已進入高生產成本時代，收益率明顯下降，農業保險甚至連最基本的“保成本”的目的都達不到，更嚴重的是現代農業保險產品只保障種子、化肥、農藥等物化成本部分，保障深度完全不夠。而且，上漲幅度最厲害的勞動力成本、土地租金等土地流轉成本還沒有納入保障范圍。截止2013年6月底，全國農地流轉面積達3.1億畝，占家庭承包耕地總面積的23.9%，是2008年底的2.9倍，土地租金等土地流轉費用快速上漲。可參考扶貧貧困縣當地基本工資水平、土地租金等成本因素，借鑒成都的土地流轉履約保證保險試點，把農業生產成本全部納入保障范圍，以便助力精準扶貧。

三、擴大農險保障范圍助力精準扶貧的配套政策措施

（一）農險扶貧需要財政的精準補貼

1.農險扶貧中財政補貼的補貼層次要精準。中央一號文件已提出取消產糧大縣的保費縣級補貼，全部由中央和省級財政進行補貼，以解決其財政倒掛問題。也就是產糧大縣、農業大縣往往是地方財政窮縣，而產糧大縣、農業大縣又是財政補貼需求大縣。在中央財政、省級與縣級財政的權力博弈中又造成了一級壓一級，上級財政必須等下級財政補貼到位后，才進行財政補貼，以避免下級財政“等靠要”，可結果往往是一級拖一級延遲補貼、資金一直到不了位。

對廣西區內54個貧困縣區的農險扶貧補貼，建議全部取消縣級補貼，差額部分由中央財政補貼。增加財政農險補貼范圍，支持農險擴大保障范圍助力精準扶貧。對農險創新的附加險、擴展險、擴展條款部分，在試點階段進行中央財政全額補貼，對特色農險進行自治區級財政專項補貼。

中央財政對農險的補貼分為種植業保險補貼和養殖業保險補貼。目前，中央對廣西的種植業保險補貼僅限于糖料蔗、水稻。補貼范圍遠遠滿足不了擴大農險保障范圍助力精準扶貧的需要，擴大農險中央財政補貼力度和范圍勢在必行。對廣西區內開展的特色種植業、特色養殖業項目進行農險扶貧實地調研，修訂目錄、對符合要求的特色農險進行自治區省級財政補貼，實現精準扶貧項目的精準補貼。

最后，利用廣東幫扶廣西的扶貧資金進行專項對口補貼，依照《自治區關于廣東幫扶廣西的扶貧資金管理辦法》，對專項資金對口幫扶的河池或百色市，對其范圍內的重點貧困縣區結合“一村一品”政策，進行農險財政專項對口補貼。

2.農險扶貧財政精準補貼的補貼方式要精準。一是農險精準扶貧補貼可采取“以獎代補”機制，將專項經費集中使用，對政府要求的扶貧項目完成較好的地區、單位或個體，以獎勵方式給予補助的資金分配管理辦法，實現農險的地區差異化補貼；二是改變農險單一的保費補貼方式，提高農險財政補貼的邊際效率，對完成度好的項目進行經營管理費用補貼；三是主動對接自治區出臺的建檔立卡貧困戶農業保險保費補貼傾斜政策，利用好扶貧資金，對納入中央和自治區財政保費補貼目錄的農業保險產品，二次補貼貧困戶自負保費。

（二）農險扶貧要借助大數據平臺，實現扶貧對象的精準

依托自治區扶貧大數據平臺，摸清建檔立卡貧困戶種養業生產和投保現狀，利用廣西金融精準扶貧大數據管理平臺，對貧困縣農戶建檔、投保記檔、理賠記檔，對重點貧困縣打分，實現農險扶貧創新精準、擴大保障范圍，進行大數據平臺動態監測。利用大數據平臺分析重點貧困縣農戶，即扶貧對象的農業風險情況。在扶貧對象全入戶的基礎上，系統分類、進行后臺精算統計，實現“互聯網+”農險扶貧對象精準，達到真正擴大農業保險保障范圍、覆蓋貧困農戶的農業生產全風險，實現精準扶貧的目的。

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作者簡介：曹斯蔚（1991-），男，湖南郴州人，廣西大學商學院保險碩士，研究方向：保險理論與實踐。