我國生態(tài)文明制度建設(shè)的問題及對策

我國生態(tài)文明制度建設(shè)方面，法規(guī)不斷建立健全，執(zhí)法力度明顯增強，監(jiān)督管理發(fā)揮作用，環(huán)境資源保護(hù)政策有效落實，在一定程度上提供了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會循環(huán)可持續(xù)發(fā)展制度保障。但是，還存在法制不完備，體制不完善，機制不健全等方面尚未健全的生態(tài)社會管理長效機制，尤其是缺乏促使資源節(jié)約的經(jīng)濟社會循環(huán)永續(xù)發(fā)展政策和鼓勵資源能源節(jié)約的長效機制。因此，加強生態(tài)文明法制、體制和機制等制度建設(shè)已成當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明建設(shè)；制度建設(shè)；現(xiàn)狀；對策；研究

我國生態(tài)文明制度的建立和完善，對生態(tài)文明建設(shè)起著重要保障作用。但是，現(xiàn)有的體制機制尚未健全，尤其是缺乏促使資源節(jié)約的經(jīng)濟社會協(xié)同永續(xù)發(fā)展政策和鼓勵資源能源節(jié)約的長效機制。

1 生態(tài)文明制度建設(shè)存在問題與原因分析

由于傳統(tǒng)政府治理模式，常常對破壞生態(tài)環(huán)境資源行為一罰了之，而且很多時候是多頭行政，缺乏有效的配合機制，尤其是未形成一個集保護(hù)、利用、開發(fā)、補償、恢復(fù)為一體的長效綜合治理機制，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（1）法制不完備。在立法方面，立法體系不完備，存在立法空白。我國雖然制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等多部有關(guān)生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)保護(hù)、能源有效利用方面的法規(guī)，但是一些對我國生態(tài)文明建設(shè)有舉足輕重的關(guān)鍵區(qū)域、重要領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，如弱勢群體受到生態(tài)環(huán)境損害后得不到必要補償?shù)姆ㄒ?guī)。

在執(zhí)法方面，法治震懾力明顯不足。生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中的執(zhí)行力度比較弱化，缺乏必要強制手段。對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的處罰普遍偏松，結(jié)果造成違法成本低，守法成本高的現(xiàn)象存在。“統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國生態(tài)環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的20%。”這刺激了一些守法實體向違法軌道轉(zhuǎn)移。

（2）體制不完善。首先是管理體制不完善。目前各級政府屬地管轄分級負(fù)責(zé)，各有關(guān)部門依照法律法規(guī)規(guī)定實施相關(guān)監(jiān)督管理的管理體制，這種體制在市場經(jīng)濟條件下難以發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督管理作用。一方面，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，更多地服從地方政府領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則的管理體制對跨區(qū)域和流動性的生態(tài)環(huán)境問題缺乏有效的治理方法和手段。地方政府更多的是將生態(tài)環(huán)境的治理成本轉(zhuǎn)嫁給中央或其他行政區(qū)域。另外，干部績效考核欠科學(xué)也是重要因素。

其次是政策負(fù)面影響。制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素之一就是生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)政策滯后于相關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展政策，沒有充分運用市場化手段，把資源能源的稀缺性和生態(tài)環(huán)境遭破壞壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)該承擔(dān)責(zé)任信號。政府為保證經(jīng)濟社會活動的正常運轉(zhuǎn)，更注重有效經(jīng)濟社會發(fā)展政策，輕視生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，加之，一些政策階段性強，本身存在缺陷，在促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中也產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)。

最后是城鄉(xiāng)機遇不平等。我們在注重城市優(yōu)先發(fā)展過程中消耗了大量主要來自農(nóng)村的森林、水、糧食、礦產(chǎn)等各種資源，所排放的大量污染物卻遺留下來，致使農(nóng)村極少得到資源損耗置換費用和生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞的生態(tài)循環(huán)補償，這種本來以先帶后的共同發(fā)展戰(zhàn)略，由于缺乏后續(xù)跟進(jìn)，又拉開了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

（3）機制不健全。幾年來，建立了主要包括經(jīng)濟社會發(fā)展決策機制、GDP生態(tài)核算制度、生態(tài)績效考核管理體系、生態(tài)法律法規(guī)規(guī)章等一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約制度，在一定程度上提供了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會循環(huán)可持續(xù)發(fā)展制度保障。

2 生態(tài)文明建設(shè)制度建設(shè)的對策

生態(tài)文明建設(shè)是一項社會公益性很強的長遠(yuǎn)事業(yè)，在生態(tài)文明建設(shè)過程中容易造成法律失效、政策不要、市場失靈、政府失控和機制不良等問題。因此，在生態(tài)文明建設(shè)過程中，解決上述問題的首要前提就是堅持科學(xué)規(guī)劃，建立健全低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境自身發(fā)展完善的密切聯(lián)系、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法規(guī)、政策和體制機制體系。

2.1 健全法制，提供保障。

首先，適應(yīng)建設(shè)需要，健全法律法規(guī)。一是有必要把生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容寫入憲法，從根本大法上保證其健康快速順利進(jìn)行。二是突出經(jīng)濟法規(guī)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，形成與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展相配套的生態(tài)環(huán)境法規(guī)，如建立完善有關(guān)化學(xué)物質(zhì)污染、土壤污染、生態(tài)保護(hù)、新能源、再生能源等涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面法規(guī)，不斷修改相關(guān)條款和補增新的內(nèi)容，實現(xiàn)有法可依。三是制訂完善地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、條例等等，實現(xiàn)有章可循。

其次，科學(xué)有效執(zhí)法，呈現(xiàn)法制威力。強化生態(tài)環(huán)保行政主管部門強制執(zhí)行權(quán)，加大執(zhí)法機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的懲處力度，比如執(zhí)法機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為有權(quán)依法采取查封、暫扣、凍結(jié)、沒收、拆除設(shè)施、吊扣排污許可證以及限期整治和關(guān)停企業(yè)的決定權(quán)，突現(xiàn)執(zhí)法威懾力。改進(jìn)罰款機制設(shè)計，真正使罰款發(fā)揮強有力的杠桿作用。

最后，強化執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)法規(guī)尊嚴(yán)。一方面，完善生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)監(jiān)測、行政管理、民主監(jiān)督機制，實行執(zhí)法責(zé)任追究制，提高執(zhí)法監(jiān)督的有效性、權(quán)威性、強制性和規(guī)范性。另一方面，迫使行政機關(guān)依法行政，司法機關(guān)公正司法，有效維護(hù)生態(tài)環(huán)境法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

2.2 完善政策，有效促進(jìn)。

在規(guī)章方面，適應(yīng)生態(tài)環(huán)境資源與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，制定、修改有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟和社會、經(jīng)濟核算、環(huán)境稅收、安全與健康等重要領(lǐng)域規(guī)章以及環(huán)保考核、責(zé)任追究制度。落實生態(tài)保護(hù)一票否決制度和一把手負(fù)總責(zé)制度。

在發(fā)展規(guī)劃方面，切實制訂有利于生態(tài)文明建設(shè)的土地、價格、稅收、財政和金融等相關(guān)方面優(yōu)惠扶持政策體系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建立生態(tài)文明建設(shè)綜合決策制度，減少規(guī)劃、計劃等重大經(jīng)濟社會行為的失誤率。

在措施方面，健全完善環(huán)境影響評價制度、生態(tài)恢復(fù)補償制度、清潔生產(chǎn)審核制度、應(yīng)急處置制度等制度。

在行動方面，動員和組織全社會力量共同參與生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)行廣泛有效社會監(jiān)督。鼓勵科技創(chuàng)新，促進(jìn)體制機制創(chuàng)新。借鑒國際生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗，積極參與全球性、區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 創(chuàng)建機制，良性運行。

生態(tài)文明建設(shè)除需要健全完善法規(guī)、政策外，還需創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)體制機制。健全完善生態(tài)文明教育制度、信息公開制度、生態(tài)綜合決策制度、生態(tài)政績考核制度、生態(tài)環(huán)境補償制度、協(xié)調(diào)管理制度、長效管理制度和生態(tài)體運行機制。

首先，積極宣傳，強化管理。通過行之有效的各種宣傳教育，提高人們生態(tài)文明素養(yǎng)，增進(jìn)公眾綠色生產(chǎn)、生活和消費的意識和行為。出臺生態(tài)文明建設(shè)綜合定性定量評價體系納入各級黨委、政府的政績、干部業(yè)績評價考核體系。實行生態(tài)環(huán)境資源的綜合管理。

其次，完善機制，長效管理。健全生態(tài)文明建設(shè)投入機制、生態(tài)公平機制、公眾參與機制、均衡發(fā)展協(xié)調(diào)機制、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化機制、經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展機制等長效管理制度。

最后，系統(tǒng)運行，整體循環(huán)。建立完善生態(tài)體良性循環(huán)運行機制。針對生態(tài)體（人體、公司、國家和地球）在短、中、長期運行三大規(guī)律（生態(tài)體運行平衡規(guī)律、協(xié)衡規(guī)律和變衡規(guī)律），建立生態(tài)體的良性資源循環(huán)社會運行機制，科學(xué)有效地進(jìn)行資源擁有、整合配置、利用維持和轉(zhuǎn)換回饋（開拓增殖）。

作者簡介

陳士勛（1969-），男，土家族，貴州省銅仁市人。現(xiàn)為中央財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院2013級法學(xué)博士研究生，研究方向為社會建設(shè)理論研究。

楊敏（1955-），女，漢族，河北省清河市人。現(xiàn)為中央財經(jīng)大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心兼職研究員。研究方向為主要從事理論社會學(xué)及其應(yīng)用、社會建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等研究。

作者單位

中央財經(jīng)大學(xué) 北京市海淀區(qū) 100081