OECD《跨國企業(yè)準(zhǔn)則》執(zhí)行機(jī)制分析

張久琴

經(jīng)合組織 《跨國企業(yè)準(zhǔn)則》（OECD Guidelines for Multinational Enterprises）（以下簡稱《準(zhǔn)則》）是1976年《經(jīng)合組織國際投資與跨國企業(yè)宣言》下的4個文件之一，是一份經(jīng)過多邊商定、加入國政府承諾在全球范圍內(nèi)推廣的企業(yè)責(zé)任文件，是加入國政府對創(chuàng)造開放透明國際投資環(huán)境的政策承諾。

《準(zhǔn)則》符合國際原則與標(biāo)準(zhǔn)，與《聯(lián)合國商業(yè)和人權(quán)指導(dǎo)原則》及國際勞工組織核心公約共同構(gòu)成負(fù)責(zé)任商業(yè)方面的國際法律基礎(chǔ)。但與其他國際企業(yè)責(zé)任文件相比，《準(zhǔn)則》具有鮮明的幾個特點(diǎn)：首先是不斷更新。《準(zhǔn)則》最初是在1976年通過，此后經(jīng)歷五次更新修改（最近一次修訂是在2011年），以確保準(zhǔn)則能不斷反映全球負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的變化。其次，獲得參與國承諾支持。再次，《準(zhǔn)則》內(nèi)容更全面，《準(zhǔn)則》提出的建議分為11章，確立了多個領(lǐng)域的商業(yè)行為原則和標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境、就業(yè)與勞工關(guān)系、人權(quán)、信息公開、反腐敗、消費(fèi)者權(quán)益、科技、競爭及稅收。最后，《準(zhǔn)則》具有獨(dú)特的執(zhí)行機(jī)制，即國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制（National Contact Points， NCPs）。目前《準(zhǔn)則》是唯一一個內(nèi)設(shè)投訴機(jī)制的國際企業(yè)責(zé)任文件。

《準(zhǔn)則》獨(dú)特的執(zhí)行機(jī)制——國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制

國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的職責(zé)包括通過舉辦宣傳活動，推廣《準(zhǔn)則》；處理咨詢；開展調(diào)查，提供調(diào)解和斡旋平臺，幫助解決發(fā)生的不遵守《準(zhǔn)則》事件。

國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)作為《準(zhǔn)則》預(yù)設(shè)的申訴機(jī)構(gòu)，相比其他形式的補(bǔ)償機(jī)制具有三個顯著優(yōu)勢。第一，由于《準(zhǔn)則》涵蓋范圍廣泛，由此意味著國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以成為討論、解決眾多主題和商業(yè)關(guān)系的平臺。第二，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制便于采取一種咨詢性的、非對抗性的方式，比如協(xié)商或調(diào)解，解決爭端。這種方法比起法律程序或者仲裁程序要快速得多，而且成本更為低廉。而且有關(guān)各方在這一過程中是抱著達(dá)成一個互利目標(biāo)開展工作的，而不像在正式的司法程序中要被動地得到一個第三方給出的判決結(jié)果。第三，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制有利于企業(yè)與各利益相關(guān)方之間建立更長遠(yuǎn)和建設(shè)性的發(fā)展關(guān)系，在涉及商業(yè)行為改善和執(zhí)行方面能夠進(jìn)行更有效的合作。

為保證《準(zhǔn)則》涉及的廣泛問題得到有效的解決，保證NCPs能夠公平、公正地開展工作，2011年在《準(zhǔn)則》的最新修訂中為NCPs的建設(shè)和發(fā)展制訂了四項(xiàng)核心標(biāo)準(zhǔn)。即：

可見性。對于與國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制有關(guān)的各類信息，加入國政府應(yīng)向企業(yè)、工人組織、非政府組織和其他有關(guān)各方進(jìn)行公布與告知。國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)要積極宣傳《準(zhǔn)則》，比如可以通過與不同利益相關(guān)方共同舉辦研討會和會議等活動形式。

可及性。對于所有合法的信息要求，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)要進(jìn)行答復(fù)，并要及時(shí)、有效地處理各個方面提出的具體問題。

透明度。盡管國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)在處理特別申訴（specific instances）時(shí)可以采取適當(dāng)措施，確保程序的機(jī)密性，但國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的活動應(yīng)做到透明。另外對于特別申訴案件的工作成果也應(yīng)該透明公開。

問責(zé)制。國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)主要肩負(fù)提升《準(zhǔn)則》影響力、協(xié)助解決企業(yè)與社會之間各種難題的責(zé)任。而問責(zé)制就是要將聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的這些活動置于公眾視線之下。國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的年度報(bào)告、舉辦的定期會議及經(jīng)合組織投資委員會舉辦的意見交流會，既是各國交流經(jīng)驗(yàn)和鼓勵最佳做法的機(jī)會，也可以就此評估各個國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)活動的成效。

NCPs的建設(shè)及業(yè)務(wù)的開展

自國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制建立以來，多數(shù)加入國政府能夠按照NCPs建設(shè)的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)開展工作。具體地，在可見性方面，多數(shù)國家的NCPs建立了專門的網(wǎng)站，進(jìn)行主要信息的宣傳；從事《準(zhǔn)則》相關(guān)的宣傳促進(jìn)活動；與其他國家的NCPs合作，開展同業(yè)學(xué)習(xí)；一些國家的NCPs還開展多種形式的“積極議程”，比如研究制定行業(yè)指南；一些NCPs還與其他組織機(jī)構(gòu)合作共同提高自身形象和影響力。在可及性方面，許多NCPs為特別申訴設(shè)立了明晰的程序規(guī)則；許多NCPs在收到特別申訴后，即使一方當(dāng)事者不愿意參與協(xié)調(diào)，或者該申訴案件正在等待其他程序，如司法程序或仲裁等的處理，也會考慮接手該案件的可能性，而不是一口否決。在透明度方面，一些NCPs會通過定期通訊的方式與相關(guān)利益方進(jìn)行溝通和交流；許多NCPs在處理完一件特別申訴案件后，會及時(shí)發(fā)布最終報(bào)告；一些NCPs還會發(fā)布初評報(bào)告。在問責(zé)制方面，一些NCPs會在自己政府內(nèi)部公布其工作進(jìn)展及開展的各項(xiàng)活動；許多NCPs都使利益相關(guān)方參與到咨詢隊(duì)伍當(dāng)中；有些NCPs已經(jīng)開展了同行評議活動，而有些承諾即將開展評議等。

盡管國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的建設(shè)和業(yè)務(wù)開展需要遵循上述四條標(biāo)準(zhǔn)，但加入國在如何組建國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)模式問題上卻享有很大的靈活性。分類總結(jié)一下，46個加入國中，除埃及、約旦兩個國家還未建立國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)以外，其他國家都建立了自己的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，其機(jī)構(gòu)模式大致可以分為六類：單一機(jī)構(gòu)模式（此類國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)由一個國家部委的一名或多名代表組成）；單一機(jī)構(gòu) +模式（此類國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)秘書處設(shè)于一個國家部委內(nèi)，但其他部委或利益相關(guān)方以咨詢者身份參與國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的工作）；聯(lián)合機(jī)構(gòu)模式（由兩個或以上國家部委代表組成）；三方模式（由來自一個或多個國家部委、商業(yè)協(xié)會和貿(mào)易聯(lián)合會的三方代表組成）；四方模式（由來自一個或多個國家部委、商業(yè)協(xié)會、貿(mào)易聯(lián)合會和非政府組織的四方代表組成）；獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式（由與某個部委相關(guān)的獨(dú)立專家組成，其秘書處人員通常也是該部委的工作人員）。這六類模式中，目前無法簡單概括哪種模式好或者不好，各國的情況不一樣，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)模式也就千差萬別。

處理特別申訴問題是國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的主要工作內(nèi)容。但由于特別申訴不是法律案件，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)也不是司法機(jī)構(gòu)，因此國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的工作重點(diǎn)是開展斡旋，解決問題，協(xié)助各方接受彼此認(rèn)同的非對抗性結(jié)果。當(dāng)任意相關(guān)方向國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)提出特別申訴，指控他人不遵守《準(zhǔn)則》時(shí)，特別申訴程序即刻啟動。有別于其他申訴程序，NCPs機(jī)制下的特別申訴處理程序主要分為三步。

第一階段 初步評估。分析提出的申訴是否值得深入研究。如果值得深入研究，則進(jìn)入第二階段；如果不值得深入研究，直接進(jìn)入第三階段。第一階段的建議性時(shí)間限制為3個月。

第二階段 開展斡旋。與有關(guān)各方磋商；在適當(dāng)情況下，征求相關(guān)利益方的意見，與其他相關(guān)國家的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行交流；提供并協(xié)助各方采用彼此認(rèn)可的非對抗性方式（比如調(diào)解或斡旋）來解決問題。第二階段的建議性時(shí)間限制為6至12個月。

第三階段 結(jié)束程序。各方秉承善意參與斡旋，是順利解決問題的關(guān)鍵因素。在斡旋過程中，國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)將采取適當(dāng)措施，保護(hù)參與方的敏感信息和利益。斡旋結(jié)束時(shí)，再以以下情況發(fā)布聲明或報(bào)告：達(dá)成共識（發(fā)布報(bào)告）；當(dāng)事方不愿參與斡旋程序（發(fā)布聲明）；沒能達(dá)成共識（發(fā)布聲明，之后當(dāng)事方可繼續(xù)自由交流和討論）；特別申訴不值得深入調(diào)查（即第一階段直接進(jìn)入第三階段的，發(fā)布聲明）。第三階段的建議性時(shí)間限制為3個月。

NCPs發(fā)展取得的成效和困難

2000年至2015年底，全球超過100多個國家和地區(qū)的NCPs共處理解決了366件特別申訴問題，其中2011年以后增長更快，特別申訴問題量達(dá)到169件。在這366件特別申訴問題中，涉及商業(yè)與人權(quán)、就業(yè)、勞工和環(huán)境等多個領(lǐng)域問題，其中206件已經(jīng)結(jié)案， 50件正在斡旋過程中。具體的成績主要體現(xiàn)在以下四個方面。

促成相關(guān)各方達(dá)成一致意見。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年，NCPs受理問題中約50%的案件最終取得有關(guān)各方一致意見的結(jié)果。即使對于一些在NCPs體系外部取得成功解決的問題，NCPs也常常起了積極作用。通過NCPs程序取得的一致意見，盡管在形式和范圍上各有不同，但通常都會伴隨其他一些成果，比如各方會形成未來的行動計(jì)劃，或企業(yè)政策發(fā)生調(diào)整等。更成功的斡旋結(jié)果是利益相關(guān)方在未來會形成一種建設(shè)性的關(guān)系，企業(yè)更愿意與利益相關(guān)方進(jìn)行對話交流。

企業(yè)政策或管理體系的調(diào)整和改變。經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年，NCPs斡旋解決的問題中約36%的結(jié)果是促成涉事企業(yè)改變了其內(nèi)部政策，從而有助于防止負(fù)面影響的再次發(fā)生。

實(shí)現(xiàn)對受害者的直接補(bǔ)償。在NCPs的斡旋和幫助下，相關(guān)利益方更容易達(dá)成包含補(bǔ)償內(nèi)容的一致意見。即使對于那些沒有達(dá)成一致意見的案件，NCPs也會向企業(yè)提出向受害者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。盡管這些建議不具有約束力，但實(shí)際證明，企業(yè)常常更容易接受這類建議。而且《經(jīng)合組織觀察》研究發(fā)現(xiàn)，在改善企業(yè)溝通和盡職調(diào)查政策以防止和減輕未來影響問題上，相比尋求對實(shí)際已發(fā)生影響的補(bǔ)償，NCPs處理起來更易取得成效。NCPs在一些案例的處理上，已成功實(shí)現(xiàn)對受影響受害者的直接補(bǔ)償，比如道歉、歸還、賠償和不再發(fā)生此類影響的保證等。

促進(jìn)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的推廣。NCPs處理各類特別申訴事件的過程，使社會各方對《準(zhǔn)則》的要求和希望做了再次澄清，同時(shí)也對企業(yè)社會責(zé)任事業(yè)的未來發(fā)展方向給出了一定指引。

盡管NCPs多年來取得的成績再次說明NCPs機(jī)制具有的獨(dú)特優(yōu)勢，和進(jìn)一步發(fā)展完善的必要性。但多數(shù)國家在其NCP的建設(shè)和發(fā)展過程中普遍面臨缺少資源和人員頻繁變動、專業(yè)知識和管理匱乏的困難。

對中國的建議

目前，中國還不是《準(zhǔn)則》加入國成員，尚且不論中國是否具備加入的條件，但從NCPs這一機(jī)制的設(shè)立和發(fā)展來看，這是完善我國企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)、加強(qiáng)在這一問題上與國際其他國家交流與合作一個非常好的途徑。

一方面，盡管多年來大多數(shù)跨國公司在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、處理消費(fèi)者投訴和遵守商業(yè)信用等方面領(lǐng)先于中國企業(yè)，但有的也存在工作環(huán)境不健康、壓力高和明顯超時(shí)等問題。而成立NCP可以成為處理此類問題的一個場所。

另一方面，越來越多的中國企業(yè)走出去，由于認(rèn)識和能力的限制，不可避免地會出現(xiàn)有違當(dāng)?shù)仄髽I(yè)社會責(zé)任行為的發(fā)生，而通過經(jīng)合組織的NCPs系統(tǒng)的內(nèi)部交流和學(xué)習(xí)，不僅可以起到預(yù)警的作用，而且當(dāng)申訴發(fā)生時(shí)，也便于對利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而避免走出去企業(yè)遭受更大的經(jīng)濟(jì)損失。

因此，在我國還無法決定是否加入《準(zhǔn)則》前，可以通過積極參加經(jīng)合組織舉辦的各項(xiàng)NCPs活動，如工作組會議、同業(yè)學(xué)習(xí)等（這些活動對非成員國是開放的），尤其是加強(qiáng)我國有重大投資項(xiàng)目的國家的NCP的溝通和聯(lián)絡(luò)，既可以預(yù)先發(fā)現(xiàn)問題，也可以不斷加深對NCPs的了解，從而在保障我國企業(yè)利益的前提下加快提升我國企業(yè)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為的整體水平。

編輯 杜娟 juan.du@wtoguide.net

作者為商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員