淺議城市更新的規劃編制問題

馬 奔

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

淺議城市更新的規劃編制問題

馬 奔

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

快速擴張的城市發展模式難以為繼，諸多大城市已經開始邁入“存量時代”，城市更新將在未來的城市轉型中發揮重要作用。隨著學界加深對城市更新理論的研究，先進地區立足城市更新規劃編制進行了豐富的技術探索與實踐，但具體編制內容上尚未達成普遍共識。文章總結了我國城市更新相關規劃的編制要點，提出了“存量時代”下優化城市更新規劃編制的技術方法與政策支撐的建議。

城市更新； 規劃編制； 專項規劃； 詳細規劃

相比西方國家，我國的城市更新研究起步較晚，早期的探索普遍基于單個的住宅展開，在舊住宅改造政策的引導下完成了一批老舊房屋更新改造工程[1]，如北京的菊兒胡同有機更新改造工程，天津的吳家窯街坊舊住宅成套改造工程[2]。此后的更新改造逐步以政府專項計劃推進，例如老舊小區的綜合環境整治、既有住宅的電梯加建、停車場擴建等等。同時，各城市響應國家大力推進棚戶區改造的工作目標和任務要求，強力推動城市的老舊城區改造，取得了不少成效。

隨著2013年中央城鎮化工作會議提出“盤活存量、嚴控增量”，舊城區物質、功能等方面的更新急迫性愈發凸顯，深圳、廣州、上海等城市創新更新規劃編制方法，依托城市更新專項規劃與城市更新詳細規劃兩個層面的技術手段，整合更新區域對象，系統推進舊區改造。本文總結了各城市在兩個層次下更新規劃具體編制要點，以形成對城市更新的規劃編制技術手段提出完善與優化建議。

1 城市更新專項規劃

城市更新專項規劃應當體現戰略高度與統籌思維，確保更新工作的有序開展。目前，許多老城區用地矛盾突出的大城市都編制了城市更新專項規劃，如《廣州“三舊”改造專項規劃》《深圳城市更新專項規劃》《成都北部城區改造規劃》等。總體來說，專項規劃層面應當重點考慮市區范圍內的城市更新區域布局結構、更新規模、居住環境、產業、文化等目標任務，確定更新策略和方式引導，提出土地利用、開發強度、配套設施、綜合交通等方面的具體引導要求，確定重點更新區域與城市更新實施機制。其中，諸如總體結構、功能、用地、公服等方面的編制內容與傳統新區規劃形式上差別不大。除此之外，專項規劃的編制內容還具備以下幾個要點：

1.1 摸底調查與數據庫建立

專項規劃編制前期，在規劃主管部門的組織下，進行更新區域的詳盡摸底調查，以宗地為基本單位，具體對象為老舊社區、村屋、工廠建筑的建設情況，包含了結構、質量、權屬、改造意愿等內容，建立現狀基礎數據庫，作為專項規劃的重要基礎支撐。規劃在現狀數據庫的基礎上對規劃范圍內舊城資源分布進行調研和綜合評估，總結舊城空間特征和現狀問題，以識別未來的潛在發展區域。此外，摸底調查和數據庫的建立還有利于對更新對象進行動態跟蹤和后期調校，確保規劃實施成效。

例如，廣州市的“三舊”改造專項規劃確定了“三舊”區域的資源分布并建立了數據庫，詳細摸清了布局散亂、基礎設施落后、公服設施不完善、居住環境惡劣或存在安全隱患的街區和村莊，并以此對接國土部門制定的規劃，總結了其在空間上的分布規律，在規劃中將其與市內軌道站點和十大重點地區的進行疊合分析，結合現狀建設狀況與擬更新效益確定專項規劃的目標和策略(圖1)。

圖1 廣州“三舊”用地分類比例

1.2 確定更新范圍與更新目標

專項規劃的編制依托更新對象劃定了詳細的更新范圍，構建了更新目標體系，并將其作為統領全市城市更新工作的主要依據。更新范圍依據現狀摸查和綜合評估的結果確定，以成片連片為原則，考慮更新改造條件的成熟程度劃定更新片區，用以規范城市更新項目進行申報的具體范圍至邊界[3]。而更新目標往往是綜合與多層次的，響應城市總體規劃以及國民經濟發展規劃提出的要求。

例如，深圳市更新專項規劃中定義的更新改造對象不僅包含了公服設施亟待完善、存在安全隱患或居住條件不佳的區域，也包含現有土地用途和使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求，影響各級規劃實施的區域以及符合省政府規定或依法經市政府確定的應進行更新改造的其他舊城鎮、舊廠房與舊村莊區域。在此標準下，深圳市分別確定了城市更新的總體規模與規劃期限內的改造規模，且在專項規劃期限內明確需要完成改造的城中村、重點產業片區、人文特色街區以及保障性住房都是基于這一改造對象而提出的[4]。

廣州市將更新改造劃分了總體、分類、分期3個目標層次。其中總目標又劃分為經濟、社會、環境3個分項目標，對規劃應達到的投資增長、產業轉型、環境改善、形象提升、完善功能、傳承歷史等方面提出了具體的發展要求；在分類目標中，圍繞城鎮、舊廠房和舊村莊區位條件、使用功能和權屬情況等各不相同的特征，確定了各有側重的改造目標；在分期目標中，考慮到廣州市的實際情況，分別擬定了近遠期目標，其中近期目標中詳細到各年份，對節點年份應該達成的改造效果做出了具體規定。

1.3 更新模式引導

更新模式的分類與引導有利于各級城鄉規劃管理部門針對性的管理更新對象，有利于規劃高效實施，優化城市結構，促進環境改善。不同的更新模式可以對應不同的改造方式和改造原則，政府也可以給予差異化的改造政策，針對區域特點和發展導向重點解決。此外，在建設總量和容積率等開發強度指標上進行統籌協調，保持總體平衡，還可以對提供公共要素的更新獎勵容積率、建設量或減免部分費用。

以廣州市舊城改造規劃為例，全市舊城區域依據不同的文化價值特色與改造目標，劃分為了絕對保護區、重點保護區、風貌協調區和更新改造區4種類型。絕對保護區包含了廣州市最具歷史保護價值的建筑群、最具嶺南文化代表性的傳統風貌街區，應當遵循原真性、完整性的原則進行保護；重點保護區是最能體現居住及商貿文化風情的街道及街區，進行嚴格保護、科學利用，維護傳統街巷肌理；風貌協調區是各歷史地段之間的過渡環境及風貌延伸地帶，進行分類更新、系統改造，控制建筑高度，營造城市整體風貌并促進產業升級；更新改造區以20世紀80年代后形成的居住區、工業廠房和老村屋為主，與其他3種劃分類型進行聯動，通過建設容量轉移的方式實現全區域總容積率的平衡，控制基礎設施可承受的建筑容量，改善老城區的空間環境(表1)。

表1 廣州市舊城更新改造規模政策分區平衡

通過政策分區設定不同的更新模式，進行改造強度的總體平衡與聯動，保證各政策分區內的開發強度得到合理控制和引導，使舊城“該高的高、該密的密、該疏的疏、該綠的綠”。

1.4 確定重點地區

重點地區應當是對城市發展有結構性影響的區域，或者是需要特別進行多方利益與改造資金平衡的區域，其對城市更新的規模和重點的合理調控起關鍵作用，也是在詳細規劃與項目實施階段制定年度計劃的依據。

例如，成都市北部城區改造規劃中，為避免政府大包大攬或一味強調市場化運作而導致政府缺位的現象，以統籌多方利益訴求、平衡城市容量、對“肉與骨頭”打包為考量，以業主申請、區申報、市統籌的操作方式，劃定重點項目區，注重更新和改舊項目與新建項目的搭配，促進資金平衡，以更好的推動項目。深圳市的城市更新專項規劃中確定的近期重點建設地區也是確定更新建設時序的依據。規劃框定了進入重點地區劃定的5類標準，并根據功能定位劃分為了功能強化類、產業提升類、交通優化類。其中功能強化類地區因優化、集聚、提升城市功能的要求而劃定，通過功能完善、環境美化，增強城市功能集聚和輻射能力，帶動自身及周邊地區的更新活動；產業提升類地區是深圳未來發展的主要潛力地區，城市更新應完善各類公共服務設施，提升管理水平，加快產業空間整合與產業集聚；交通帶動類地區由于重大交通設施的建設不斷優化和調整周邊的用地功能與布局，優先滿足交通基礎設施的同時，逐步引出低端、低效的產業，完善城市功能的同時保護地域文化風貌。

2 城市更新詳細規劃

詳細層面的更新規劃是城鄉規劃(或城市更新)主管部門作出更新許可、實施管理的依據。各城市以“更新單元”為核心制度，在現行控制性詳細規劃的編制模式上進行了規劃內容上的探索，針對舊城更新的重點與難點，加強對更新改造項目的規劃管控。

2.1 規劃編制空間單位：城市更新單元

城市更新單元是作為詳細層面更新規劃中的空間單位，在各城市的具體實踐操作中有不同的表述。更新單元的劃定應當保證基礎設施和公服設施相對完整，綜合考慮道路、河流及產權邊界等要素，并符合成片連片和有關技術規范的要求，其范圍內可以包含一個或多個更新項目，內容深度參考控制性詳細規劃，并可以深化到修建性詳細規劃[8]。

作為空間整合和管理的基本單位，更新單元改變了原來各地塊之間“各自為政”的規劃管理局面，對各單個地塊進行統籌考慮，實現片區整體升級轉型和土地高效利用。同時，更新單元規劃的制度可以作為規劃管理部門協調更新活動的平臺。依托該平臺，政府作為監督者、審查者來調控土地和空間資源的分配，掌控更新項目實施的進度，各產權主體對自身的更新與發展訴求進行協商，強化統籌引導作用的同時利于實現公共利益最大化的城市更新目標[5]。

2.2 城市更新單元與控制性詳細規劃的關系

因規劃編制、管理框架與決策機制存在細微差異，以及城市更新與規劃管理主管部門的事權劃分存在差異，各城市的更新單元編制內容以及其與控規的關系略有差別。

深圳市施行法定圖則制度，更新單元規劃可作為法定圖則的“補丁”，與法定圖則一體化編制[6]。單元規劃的制定依照法定圖則所確定的控制要求，由規劃國土部門批準實施。法定圖則尚未制定的區域編制單元規劃，應當同步制定法定圖則(圖2)。

圖2 深圳城市更新單元規劃操作流程

廣州以片區策劃作為詳細層面的研究區域，在更新改造決策上先審議片區策劃。審查決定后，若需要進行控規調整的，再依據片區策劃的方案編制論證報告,申請調整。上海市依托控規編制單元的基本范圍，通過區域評估研究更新改造的區域,評估報告應與控規調整申請報告同步編制。其中區域評估的主要工作內容包括了對區域內公共要素的評估、劃定更新單元范圍并明確單元內公共要素清單。

2.3 規劃管理技術指標

針對城市更新的技術管理規定體現了城市更新有別于新區建設的開發模式，通過控制參數的差異化確定，使得詳細規劃既立足于現實又具備可實施性，規劃管理更加科學、精細。

例如，配合城市更新辦法，上海市制定了《上海市城市更新規劃技術要求》。規定中從用地性質、建筑容量、建筑高度、地塊邊界等方面對舊城地區的控制指標確定方式進行了規定[7](表2)。

2.4 地權重構與產權安排

舊城區域權益復雜，主體眾多，城市更新詳細規劃作為利益協調平臺應當在具體實踐中發揮重要作用。將重構地權作為規劃編制中的特殊管控要素，圍繞多個主體協商形成利益平衡方案，在單元內實現產權有機整合與違法建筑疏導，同時落實公共利益項目，令更新改造在實施操作困難的現實難題上得到破解。

表2 上海市城市更新規劃技術要求

例如，深圳市的更新單元規劃編制過程中，需要對土地與建筑物的權屬合法性、手續完整性進行了充分核查，以其作為權益分配的基礎。在單元內的權益初次分配過程中，優先保障公共利益項目的用地，以反向的“征地返還”的手法，向城市更新單元索取“大于3 000 m2且不小于拆除范圍用地面積15 %”的歸政府支配[8]。權益的再次分配過程中，按照原有權益的比例構成情況分配基準增量，按照貢獻公共設施的比例分配獎勵增量，同時在單獨的“地權重構”圖則上予以落實，綁定各權益主體承擔的拆遷、配套建設、安置等責任。總體而言，地權重構作為城市更新單元規劃內容的組成部分，要將產權類型、用地主體、建筑共有3個層面的權益分配進行規劃安排(圖3)。

3 總結與展望

3.1 構建“專項規劃+單元規劃”的城市更新規劃體系

依托現行“總規+控規”的法定規劃體系，相應建立適應舊城的“專項規劃+單元規劃”的城市更新規劃體系，其中專項規劃作為對總規的落實與補充，要滿足長期更新目標與短期動態調校的要求，并劃定重點更新單元。單元規劃的編制應當同時包含技術文件與管理文件，銜接專項規劃的同時充分對接控制性詳細規劃，協調各產權主體間關系與公眾利益，保障可實施性。

3.2 明確法律地位，出臺編制指引

更新專項規劃是城鄉規劃編制體系中的重要組成部分，其法律地位應當按照《城鄉規劃法》的規定，作為總體規劃和分區規劃的附屬內容和進一步深化予以明確。同時，在管理實施層面，更新單元規劃與法定控規充分對接。

針對各城市的更新項目的規劃編制采用一般區域的規劃標準，缺乏明確統籌指引與專項指導的問題，各級政府應當結合管轄范圍的舊城實際問題，盡早出臺城市更新專項規劃編制指引，應對“存量時代”的城市發展需求，填補相關管理空白。

3.3 強化區域統籌，明確更新模式

舊城區同時面臨發展與保護問題，對于開發強度極度敏感，以單個項目研究難以平衡建設容量與相關人利益。加強

區域統籌，一方面可以對城市片區的現實問題做系統研究，另一方面提供了可操作的區域內利益平衡與建設量平衡的實現方式，依托更新單元的劃定過程應當明確具體的更新模式，并給予相應的規劃政策支撐。

3.4 深化管理體制，制定配套政策

明確城市更新改造的專職管理部門與機構，出臺更新辦法、實施細則等政策，如有必要研究制定更新條例的可能性。加強對國土、財政等公共政策以及專家論證制度、項目退出機制的研究，保障城市更新中的資源高效配置。

[1] 楊仲華.城市舊住宅可持續性更新改造研究[D].浙江大學,2006.

[2] 張大昕.城市已建成住宅改造更新初探[D].天津大學,2004.

[3] 賀傳皎,李江.深圳城市更新地區規劃標準編制探討[J].城市規劃,2011(4).

[4] 深圳市城市更新(“三舊”改造)專項規劃(2010-2015)[S]. 2009.

[5] 范麗君. 深圳城市更新單元規劃實踐探索與思考[C].中國城市規劃學會.城市時代，協同規劃——2013中國城市規劃年會論文集(11-文化遺產保護與城市更新).中國城市規劃學會,2013.

[6] 李峰清. 新型城鎮化視角下珠三角地區城市更新利益機制與規劃策略——以廣州、深圳等地區實踐為例[J]. 上海城市規劃,2014(5):108-113.

[7] 上海市政府. 上海城市更新實施細則[S]. 2015.

[8] 深圳市城市更新辦法[S]. 2009.

馬奔(1989～)，男，土家族，碩士，規劃師，從事城市規劃設計工作。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-10-12