行政決策跟蹤反饋程序研究

郭凱樂（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

行政決策跟蹤反饋程序研究

郭凱樂
（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

行政決策跟蹤反饋程序保障行政決策有效執行，具有監測、糾偏、促進和制約功能，貫穿決策執行全生命周期。目前行政決策跟蹤反饋程序缺少統一法律指導，流程方法不明，相應的建設路徑為健全法律法規體系，明確跟蹤反饋主體，建立科學標準程序與重視后期責任追究，從而增強行政決策實施效能，建立起體系性、兼容性和可操作性強的跟蹤反饋程序。

行政決策；跟蹤反饋；法治化

社會轉型時期，我國行政環境復雜，行政決策在實施過程中受到內在和外在因素影響，容易出現執行偏差，甚至產生目標偏離。為確保科學決策獲得切實執行，問題決策得以及時終結，建立規范化、標準化的決策跟蹤反饋程序至關重要。通過跟蹤反饋方式的程序化和法治化，實現決策制定、決策執行和決策監督的有機統一，從而構建完整的行政過程。

一、問題的提出

行政決策的跟蹤反饋程序是指在決策的執行階段，對決策實施的進度和效果進行資料收集、跟蹤評價和報告反饋的全面監督過程。主要檢驗決策是否引發負面效應及嚴重程度，是否按期貫徹落實，執行后的成本收益是否符合計劃，以及決策取得的社會反響等。決策施行過程中的動態跟蹤反饋不可或缺，它是行政決策有效執行的保障，決策執行的質量與跟蹤反饋的效果密切相關。決策制定的前置性研究固然重要，但面對不斷產生的新問題、面臨的新情況，跟蹤反饋機制的實效性更強。

然而，現階段在行政決策系統的研究中，對決策跟蹤反饋程序的重視程度不足。經過多年的實踐探索，“重制定、輕執行”的思想誤區得到一定糾正。然而對監督尤其是決策跟蹤反饋制度沒有給予足夠關注，使得該程序的推進過程遭遇諸多瓶頸。整體而言，我國缺少法律文件的明確規定，導致決策跟蹤不及時，反饋不暢通。由于跟蹤反饋程序的地位沒有得到法律確認，難以對執行者造成實質影響。立法盲點多，缺乏統一性、原則性和指導性規定。具體來看，跟蹤反饋程序尚未流程化和細化。首先，跟蹤反饋責任歸屬不明。確定監測主體關乎跟蹤反饋結果的獨立性和公正性，一旦由執行機構自我評價，易受到部門利益或其他利益方的影響，結果有失公允。而完全由第三方機構進行評價，有限的參與度成為現實阻礙。其次，跟蹤反饋的方式單一。目前缺乏集成性的綜合信息傳輸平臺，行政系統的內部溝通與內外交流存在障礙。最后，跟蹤反饋結果的運用不力。對于評價報告的后續處理規定不嚴，面對執行者不作為、慢作為和亂作為，不能及時整治，為決策的后續執行留下隱患。

二、行政決策跟蹤反饋程序的功能

（一）監測功能

對決策實施過程實時跟蹤反饋，有助于隨時監測決策執行中的風險動態，持續檢驗決策執行的深度和廣度。按照對象和實施規模的差異，行政決策可以分成宏觀決策和微觀決策。監測宏觀決策的整體走向，通過現實數據識別、分析政策風險，形成準確、即時和正式的信息反饋，合理規劃未來發展方向。監測微觀決策的實施效果，通過對實施機關和相關企業、公眾的調查，聚焦具體問題，給予決策執行評價，形成報告以做指導。行政決策的跟蹤反饋關注決策執行的連續性，隨時監測風險和發現問題，著力形成長效監測機制，著眼于決策長期執行。決策執行過程是多元主體的利益與價值之間通過一定的規則相互作用的過程，其中任何環節出現疏漏，譬如決策本身的隱性缺陷、執行者的行為、執行體制的漏洞以及外部環境的變化等等，都會影響決策的最終走向。為了使政府管理及行為具有合理性和有效性，應實現由靜態自報數據向動態監測信息的轉變，從而對于執行者行為是否超出自由裁量權的界限，決策執行是否能夠繼續做出公正合理的評判。

（二）糾偏功能

跟蹤反饋是決策執行結果的反映過程，有利于進一步修正和完善決策。決策跟蹤反饋程序的糾偏功能主要體現于該程序的衡量偏差和糾正偏差環節。按照前期確立的標準衡量決策執行是否存在偏差及偏差大小，根據決策的執行程度進行相應的修正、補救和預防。

偏差由主觀和客觀兩類原因導致，在決策執行中難以避免，理想化的無偏差模式是不存在的。偏差出現后根據偏差的性質、產生原因和影響范圍可以將其分為重大偏差、中等偏差和微小偏差，隨后按照報告、調查和處理的程序進行糾偏。重大偏差是指決策實施過程中與實際脫節，長期實現不了目標，因此應及時終止此類決策。主管部門必須對此做出解釋聲明，針對此項政策造成部分相關者利益受損的情況，給予受害方一定補償，使參與者的權利得到最大限度的保護。中等偏差是指決策實施遇到阻礙，但通過一定措施可以解決。應采取行動消除引發偏離的因素，并預防其再次發生。對于客觀環境因素形成的偏差，盡可能減輕其對決策的影響，重新調配資源。對于人為原因造成的偏差，應強化相關人員專業素質和責任意識，減少決策誤讀，引導決策重新歸于價值和目標。微小偏差對決策執行影響較輕，不妨礙決策朝著既定目標繼續執行，因此只要保證將其控制在容差區間即可。如果說執行過程是發現問題、解決問題的過程，跟蹤反饋程序就是識別偏差、處理偏差的重要機制。它能夠對執行部門和行政人員的現實工作做出全面評價，便于查找工作中的薄弱環節，靈活做出相應調整。

（三）促進功能

通過跟蹤反饋，盤整與初期目標的差距，預測后續進度。將決策的總體目標劃分為連續清楚的階段目標，制定有高度規范的定期、分段分析評價流程，采取全面檢測和關鍵節點相結合的方式，有計劃、分步驟地高效組織連續反饋，保證決策的持續和協調發展。我國的行政部門管理中缺乏標準化的管理手段，導致組織懶散，工作人員行動力不足問題。對于貫徹速度慢，效果差的決策，督促行政部門采取措施加快執行進度。以結果導向提高有關機構的工作能力，用法律手段減少懶政怠政行為，改變拖延、散漫的工作作風，這都需要跟蹤反饋程序的配合，為衡量績效提供標尺，為部門工作提供動力。增強負責人員服務大局的責任感和使命感，提高社會整合和平衡能力、公共管理和公共服務能力，實現政策資源的優化配置，從而降低成本，提高服務質量，最小化決策的負面效果，最大化正面收益。

（四）制約功能

對政府部門和公職人員產生內在約束，減少違法違規、過度消耗行為。法治化的決策跟蹤反饋程序能夠發揮激勵和監督作用，在腐敗將發未發之時起到警示作用。發現問題迅速識別根源及責任人，減少拖延和不能定位現象，有效預防和懲治腐敗行為，督促公務人員廉政、勤政，依法履行決策。要求各部門人員按照標準的程序和方法執行決策，盡量使自己的行為不受價值偏好、主觀傾向的影響，降低決策失誤。規范行為和價值導向的工具，摒棄急功近利、弄虛作假，使自己的行為潛移默化的受到約束。減少有意虛報、瞞報執行信息，減少對決策的曲解截留和過度附加，從而提升政府工作效率，提高政府執行力和公信力。

三、行政決策跟蹤反饋程序的建設路徑

為建立科學完善的行政決策跟蹤反饋程序，需要明確跟蹤反饋的實施主體、跟蹤對象、評價標準和結果運用，同時要求將其上升到法律層面，給予高效力的指導。

（一）健全法律法規體系

法治是治國理政的基本方式，它在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮基礎性作用〔1〕，所以法治是跟蹤反饋程序高效運轉的基石。然而該項程序目前只在部分省市得到文件落實，未形成統一法律規定，且缺乏實際的可操作執行步驟。政府應加快跟蹤反饋程序的立法工作，以法律形式確定其在決策執行中的重要地位，強調跟蹤反饋的功能和作用。建議將地方法律法規進行系統整合，在國家條文的基礎上加強地方細節方面的立法，填補地方法律空位。建立健全相關制度規章，對跟蹤反饋的對象、途徑和范圍等內容做出詳細的規定。將跟蹤反饋程序置于法律框架之下，真正做到跟蹤反饋程序的有法可依。

（二）明確跟蹤反饋主體

考慮監督成本和實施難度等現實因素，建議將內部評價、專業機構評估以及社會意見測評相結合，采用政府部門牽頭，專業人員指導和公民參與的方式進行決策實施階段的跟蹤反饋。首先，行政部門主導。外部主體對行政決策的監督控制固然重要，然而內部的自我控制更符合實際要求。行政部門作為決策執行的第一負責人，應提供真實可靠的數據和資料，綜合專家和民眾的意見向上反饋。其次，專家提供專業指導。僅靠政府主觀評價難以取信于民，關門測評不能保證反映實情。因此，由專業人員提供技術支持，從而建立科學的評價標準，增強結果的權威性和說服力。鼓勵第三方參與跟蹤評價，重視其評估結果，完善資金支持機制、信息交流機制和結果運用機制等配套措施。同時考慮專家的組成層次，保證知識結構的完整。最后，公民充分參與。采取抽樣檢查、跟蹤調查、民意測驗、評估等多樣化方式，擴大公民參與跟蹤反饋的渠道，保證決策執行充分反映民意。

（三）建立科學標準程序

1.建立標準化跟蹤反饋程序

建立高效的跟蹤反饋程序，本著公正、客觀的原則，依法跟蹤，全面反饋，嚴肅處理。首先，確定預期目標，了解決策制定想要達到的效果，給出確定性標準。然后，進行跟蹤評價，采集包括執行進度、完成質量與消耗成本的資料，與預期目標進行比較，如果偏差在容錯區間內，則繼續執行決策，報告評估結果和資料備案。一旦發現重大偏差和中等偏差，及時向上反饋問題。再后，分析原因和做出判斷。探究產生問題的潛在原因，并根據實際情況，做出調整或終止決策的決定。最后，若選擇繼續執行，則需進一步跟蹤效果，繼續評價檢測偏差，從而形成一個動態循環。針對目前理論缺失和實踐不足的現狀，政府應重視跟蹤反饋程序的標準化，建議國家出臺統一規范，探索可行性分析方法，提高跟蹤反饋的效能，從而建立起執行—跟蹤反饋—調整—再跟蹤反饋的有效運行機制。

2.健全現代化信息反饋機制

首先，建立上下互聯，數據互通的信息反饋機制，實現數據的交換和共享。減輕對內對外信息不對稱的情況，打破部門的條塊分割，形成規范化的行政協助體制，各機關銜接配合，互相監督。信息反饋具有實效性和連續性，建立起與行政管理相匹配的發達的信息反應系統，尤其是結合“互聯網+”技術，實現大數據共享共融。建立完善的信息傳輸體系和網絡，建立重大信息反饋和上報制度，實現合理順暢的信息交流。其次，正反饋和負反饋相結合。全面掌握決策的落實狀況，既總結經驗，推廣成功示范，又吸取教訓，將決策執行的負面影響反饋給決策機構，保證及時修正。最后，拓寬民意反映渠道。對民眾反饋的需求信息進行匯總和分析甄別，了解大眾的真實需求和意見，在充分論證的基礎上對現有決策進行完善和補充。確保跟蹤反饋結果向相對人公開，建立程序公開、運行流暢的雙向互動式溝通機制，保證聽證會的公開性與走訪調查結果的真實性，保障公民的意見表達權利，同時做好后期的民意反饋調查工作。

3.確立科學化跟蹤評價計劃

跟蹤評價與后評價有所不同，是在執行過程中的評價，其計劃包括兩個關鍵步驟，一是對決策過去實施的情況進行回顧性評價，屬于總結的階段；二是對決策未落實部分進行預測評價，是基于歷史性評價的基礎上對未來可能發生的問題和影響進行的預估。有序進行分析，從而保障評價按照計劃順利開展。利用資料上報和現場調查相結合的方法全面收集信息，利用專家咨詢等方法制定科學的考核標準和考核方式，評價決策實施后的社會影響，針對性地提出解決現有問題的措施，以便決策者高效地調整方案。

（四）重視后期責任追究

責任追究的首要環節是明確區分客觀原因和主觀因素，分清過錯與失誤，劃清有責與無責的界限。明晰責任主體，堅持“誰主管誰負責”的原則，明確排他性與共享性權力范疇的邊界，個人行為個人負責，集體行為集體負責。近年來，尋租和腐敗行為屢禁不止的原因一是監督不到位，二是違法代價不高。有必要加強對決策的監管以及對于違法違規行為的懲治力度，罰金與刑罰并行。一方面，將跟蹤評價結果納入績效評估范圍。跟蹤反饋的結果不僅能夠反映決策執行的問題，還能側面反映相關人員的思想狀態和行為模式。科學的績效評估體系需要跟蹤反饋結果的支撐，將反饋結果與有關人員的獎懲相掛鉤，從而真正實現決策實施過程的權責統一。另一方面，提高腐敗行為的法律成本。要堅決制止違反法定程序、超越法定權限的行為。對于決策執行不到位、變相改變中央機關制定決策的責任人進行依法問責，追究其法律責任。對于不良行為必須嚴厲懲治，真正做到執法必嚴，違法必究。

〔1〕徐漢明.推進國家與社會治理法治化現代化〔J〕.法制與社會發展，2014，（05）：14-19.

〔2〕張淑芳.行政決策失誤的責任追究探討〔J〕.蘇州大學學報:哲學社會科學版，2013，（06）：61-69.

〔3〕建華.作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察〔J〕.政法論壇，2012，30，（01）：167-174.

〔4〕申昕,徐曉明.重大行政決策程序立法有關問題研究〔J〕.人民論壇，2016，（05）：124-126.

〔責任編輯：張港〕

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1009—2234（2017）08—0072—03

2017—08—07

郭凱樂（1994—），女，天津人，碩士研究生，研究方向：行政改革與創新。