我國干部交流的演化階段及其趨勢研究

楊軻（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

黨史黨建研究

我國干部交流的演化階段及其趨勢研究

楊軻
（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

新中國成立以來我國干部交流制度的演化過程大體可以劃分為三個階段。第一，干部交流的雛形階段，該階段主要經歷了從最初的“先進工作經驗交流會”逐步過渡到政企之間的干部交流；第二，干部交流的制度建設階段是隨著社會主義市場經濟的發展逐步確立，干部交流逐步打通了政企、政校之間的界限，為行政系統補充了更多的專業性人才，保證了我國干部結構的科學性、合理性；第三，在實證研究階段，學者主要探討官員交流同經濟增長之間的關系。通過對干部交流的階段性分析，進一步提出了我國干部交流制度發展的新趨勢及其意義。

干部交流；干部交流制度；官員資源

一、引言

我國干部交流的經驗最早可以追溯到隋朝，自隋朝起就有州縣官吏三年必須更換且皆選自外地人擔任，直到清代官吏選用仍然強調要回避原籍，因此，回避制度成為古代官員交流的主要動因。新中國成立以來我國干部交流最初以不同地區之間領導干部“先進工作經驗交流會議”的形式開始雛形，面對物質資源匱乏、生產力水平相對落后的現實情況，全國范圍內各行各業頻繁舉行多種形式的“先進工作經驗交流會議”，以便實現傳播先進治理經驗，共享工作方法，提升治理能力。鄧小平在1962年談到執政黨干部問題時指出：“干部交流，并不完全是因為犯了錯誤才調動，有的是這個原因，有的不是這個原因，就是交流一下對干部有好處。相熟的人搞到一塊太久了，語言聽習慣了，對事物的感覺就遲鈍了，考慮問題就馬虎了。有點新的語言，新的感覺，比價好。干部在這里呆一呆，那里呆一呆，接觸的面廣一些，知識也多一點。”①鄧小平文選（第一卷），北京：北京人民出版社，1993:332.黨的十一屆三中全會以后干部交流制度建設逐步完善，從1990年中央《關于實行黨和國家領導干部交流制度的規定》到2006年將官員交流列入《公務員法》，干部交流的作用和意義已經在實踐中得到印證。干部交流對于促進區域協調發展、培養和鍛煉干部、防范用人上的不正之風具有重要作用，要加大干部交流力度，完善干部交流制度〔1〕。2010年開始學者②王賢彬、陳剛、蹤家峰等學者用實證研究方法對官員交流與經濟增長之間的關系進行量化研究。從資源稟賦、官員任期、經濟與官員交流（干部交流）③本文根據相關文獻的陳述交替使用干部交流與官員交流，二者的含義等同，官方文件多用干部交流來作表述。的角度運用實證研究的方法得出官員交流與經濟增長之間的關系。

通過對新中國成立以來我國干部交流的現狀分析，干部交流在不同歷史背景下對當時社會、經濟發展具有明顯的作用。但是針對我國干部交流發展階段及其特征的研究少之又少，本文立足于對新中國成立以來我國干部交流制度的演化階段進行劃分，研究發現每個階段都存在干部交流的時代特征，結合干部交流的特征及進一步研究得出我國干部交流發展的趨勢。

二、我國干部交流的階段劃分及特征分析

新中國成立以來，我國干部交流的意義和作用在黨政領導干部管理系統中越來越明顯，干部交流的演化過程呈現出鮮明的漸進主義發展態勢，從“先進工作經驗交流會”到干部交流寫進《公務員法》再到干部交流研究方法的轉變，我國干部交流的演化過程包含了雛形階段、制度建設階段和實證研究階段。

（一）干部交流的雛形階段（1949年至1990年）

1.干部交流開始雛形的意義

我國干部交流是從“先進干部工作經驗交流會”發展而來，干部交流雛形的意義包括：其一，由于我國幅員遼闊、地區差異過大，各地資源、生產能力各不相同，東西部干部水平存在階梯差異。為實現社會協調發展，必須將先進地區的干部治理經驗輸送到欠發達地區，依靠領導干部的作用帶動地方發展，為此，干部交流成為傳播先進治理理念的有效舉措。其二，干部交流是預防腐敗、鏟除幫派主義的有效手段，各地行政系統中存在幫派主義、家族主義或地域主義等盤根錯節的關系網現象，干部交流能夠打破行政系統的僵局，搞活干部隊伍，充分發揮干部才干；其三，干部長期在同一個地方任職，會產生思想固化現象還可能會導致特權思想的形成。通過干部交流，能夠為領導干部提供到不同地域任職、學習的機會，以便以開拓干部思想，學習先進治理理念。

2.雛形階段干部交流的特征

其一，實現了“干部經驗交流會議”向干部交流的過渡，起初由于干部資源缺乏、交流渠道單一等原因，各地通過干部經驗交流會議傳播治理經驗，隨著干部人事制度的不斷發展與干部交流意義的凸顯，干部交流逐步走向了制度建設階段；其二，打通了政、企、校三領域干部交流的界限，將政府、企業與高校的領導干部互相交流，實現了知識與實踐經驗的相互補足，拓寬領導干部增長才干、能力提升的路徑；其三，對我國干部交流進行類別劃分〔2〕，我國干部交流劃分為獎懲性交流、人際關系平衡性交流與培植性交流，這三種類型的共同目的在于打破行政系統中的關系網，實現干部交流對干部能力發揮的正向影響，為行政系統儲備高質量的后備人才。

（二）干部交流的制度建設階段（1990年至2010年）

1.制度建設歷程

干部交流的制度建設首次以政府文件出臺是在1990年頒布《關于實行黨和國家領導干部交流制度的規定》，針對干部交流的規定和要求逐步完善，直到2006年將干部交流寫入《公務員法》，為此，干部交流作為一項法律制度將領導干部異地任職常態化。自1990年以來，我國干部交流制度開始，1994年黨的十四屆四中全會重申干部交流的重要性，使得干部交流制度的建設和完善得到了保證；2002年中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作調條例》，對領導干部“交流、回避”做出硬性規定；2004年中央頒布《黨政領導干部交流工作規定》；2006年正式實施《公務員法》，將“交流、回避”列為條文內容，對干部交流進行規范化和制度化，推動官員交流有序進行①干部交流制度資料由作者通過政府網站整理。。至此，干部交流制度已經完全形成。

2.制度建設階段干部交流特征

隨著社會主義市場經濟的逐步確立，我國干部交流的形式、范圍和要求在這一階段有了新的發展。具體特征如下：第一，以經濟發展為目標，干部交流為適應經濟的發展調整目標、確定交流對象、改進交流方式，尤其是提升了政企干部交流的頻次，有助于增強企業領導能力的整體上升，也有助于進一步拓寬政企溝通渠道，促進機關工作作風轉變；第二，干部交流的制度建設在實踐中不斷優化，干部異地為官的政績考核標準、干部交流平衡機制以及后勤保障機制等都需要制度化建立起來，如此才能最大限度激發交流干部的干勁，否則就會出現條件艱苦的地方沒有干部交流，領導干部將交流視為改善現狀的機遇。

（三）干部交流的實證研究階段（2010至2016年）

1.干部交流的作用

干部交流在一般意義上的目的有三個：其一，促進流入地全面發展；其二，防止腐敗；其三，培養和鍛煉領導干部。2010年以后學者對我國干部交流的研究開始使用實證方法，主要針對官員交流與防止腐敗、經濟發展、官員能力以及環境保護等方面的關系著手研究。熊波（2011）等通過2007—2014年的數據研究發現官員交流有利于流入地環境保護事業的發展，長期交流的效果優于短期交流〔3〕；王賢彬（2014）等通過官員個體效應分析認為，在現有政治體制下，官員對經濟發展具有不可忽略的影響，官員能力不同，其發展績效也不相同〔4〕。在政治錦標賽的作用下，干部交流是更加依賴能力為政績加分。官員交流除了有利于環境保護事業的發展和增進地方經濟發展以外，陳剛（2010）等發現官員交流的確降低了流入地的腐敗程度，省長交流比省委書記交流擁有更好地反腐敗效果〔5〕。干部交流的作用在于為流入地補足短板，因此繼續擴大干部交流是我國領導干部體制的改革的重點。

2.實證研究階段干部交流的研究特征

其一，通過數據研究干部交流的利弊，2010年以來關于干部交流的研究，幾乎都以數據分析為基礎，對解釋變量（包括官員能力、經濟增長、環境保護等）進行檢驗；其二，干部交流研究更加偏向于經濟增長的研究，在“唯GDP論”的背景下，官員交流對經濟增長的影響成為該階段的典型特征，通過計量模型能夠更加清晰的研究官員交流的經濟意義；其三，被解釋變量盡管不同，但自變量大體相同，在干部交流與經濟增長、環境保護以及反腐敗等研究中，官員個人學歷、年齡及任期等自變量均為被解釋變量的解釋變量。

三、我國干部交流的趨勢及走向

（一）干部跨區域、跨行業交流趨勢更明顯

領導干部長期囿于一個地方工作容易形成上下左右盤根錯節的關系網絡，干部交流能夠形成全國性的交流網絡，使得地方政府、高校、企業以及中央部委之間的官員形成一個互通的行政系統，破除行政系統的區域壁壘。消除行政系統同高校的界限，能夠補缺行政系統專業化隊伍建設的短板；引進企業、政府之間官員的雙向交流，能夠將優勢互補，提高政府行政效率；中央部委與地方政府之間的官員交流一般稱為“中央空降”或“地方官員升任”，央地交流能夠將地方的真實信息傳送至中央，為高層決策提供有效信息，同時空降官員有助于打破交流地區已經固化了的官僚體系。

因此我國領導干部交流的方式逐步形成“先學習后治理”、“補短板性交流”等模式。尤其在“西部大開發”、“振興東北”與“脫貧攻堅規劃”等國家大政方針背景下，更加注重地方行政“一把手”的作用，因此實現干部跨區域、跨行業交流有利于實現中央統籌規劃的領導能力；還可以補充我國地區間差異的現狀，行政資源全國范圍內制度化的流動，實現行政效率優先；最后有利于構建優良的領導干部隊伍。

（二）干部交流成為晉升的有利渠道

在官員“晉升錦標賽”的激勵下干部交流的政績觀面臨著時間的考驗，在交流任期內做出有效的政績成為決定官員下一任期能否順利升任的標準。從行政官員晉升的路徑來看，由于受到年齡、學歷以及政治因素的考量，官員在一個任期內升任的機會非常寶貴，機會失去意味著錯開了晉升梯次。因此跨區域交流的官員通常都會努力在難得的交流機會中施展才華與抱負，盡可能建立豐功偉績來為下一輪升職增添籌碼。從東部發達地區調入西部落后地區的官員通常會依靠其在東部地區的資源優勢與治理經驗，主政東部沿海地區會有更先進的治理理念以及豐富的企業資源，交流到西部地區后能夠依靠吸引外商直接投資以及東部地區的優秀人才等資源推動西部地區的經濟發展；另外從中西部地區交流官員的角度來看，交流到東部地區能夠學習先進治理經驗，積累資源為后期返回任職做準備。

（三）“官員資源”配置更加科學化

“官員資源”是指在國家宏觀調控的治理機制下，每一位官員都是國家行政體系中的重要資源，國家可以從總體上把控發展趨勢，合理布置官員的系統性分布。官員接受的知識水平、實踐經歷不同，在治理過程中也會體現出不同的偏好，因此在官員交流過程中根據我國各地區資源稟賦、地理區位上的差異，結合地區發展的需求，從全國范圍內調動合理配置官員資源，使行政效率實現最優。官員組織結構的系統優化，官員交流能夠整合全國領導干部系統的要素，在交流過程中應當注重干部之間的能力、性格、年齡等因素的結合，使得交流的意義實現最佳。否則，如果交流的官員與當地人文、環境等不熟悉、不適應很可能會導致行政系統內部矛盾，從而失去了官員交流的根本目的。

四、結論

地方官員的異地交流制度已逐漸成為中國政治治理改革的常態與趨勢，其在中國經濟社會發展的各個層面起著或積極或消極的作用〔6〕（74）。我國干部交流在不同的時間段都有其典型的特征。起初干部交流是因為“先進干部工作經驗交流會議”，通過經驗交流會議，將不同區域中的治理理念傳播至有需要的地區。經過實踐發現，基層干部交流不僅能夠傳播先進治理理念，而且能夠搞活人才隊伍，打破地方行政系統長期以來已經固化了的關系網絡，有利于激發干部的積極性，促進地方行政系統的良性發展。為此，干部交流制度的形成已經成為黨政領導干部管理的主要途徑之一。我國干部交流的形式從基層干部交流逐步發展到加快地方行政“一把手”的交流頻次，從政府與企業之間的交流，擴展到政府、企業、高校與中央部委之間的互動交流，無論從人才隊伍構建還是干部素質提升方面，干部交流對我國黨政干部系統的積極作用都非常突出。

高層干部間的交流與地方行政系統內部的干部交流，盡管存在不足，但是積極意義已然明顯，我國黨政干部系統長期存在的關系網、宗派主義以及貪污腐化現象都能夠通過干部交流得以遏制，尤其在經濟增長、官員能力以及環境保護等方面，干部交流的作用更加凸顯。

〔1〕李源潮.堅持民主公開競爭擇優，推進干部人事制度改革〔J〕.黨建研究，2009，（11）：16.

〔2〕喻德來，干部交流的類型及現實意義〔J〕.領導科學，1986年，（05）：23.

〔3〕熊波，張慧，盧盛峰.官員交流與環境保護——來自省長、省委書記交流的經驗證據〔J〕.中國地質大學學報（社會科學版），2016，（16）：74—75.

〔4〕王賢彬，徐現祥.官員能力與經濟發展—來自省級官員個體效應的證據〔J〕.南方經濟，2014，（06）：22.

〔5〕陳剛，李樹.官員交流、任期與反腐敗〔J〕.世界經濟，2012，（02）：140—141.

〔責任編輯：譚文富〕

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1009—2234（2017）08—0011—03

2017—08—13

楊軻（1990—），男（回族），寧夏同心人，碩士研究生，主要研究方向為公共政策、干部交流。