互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管的問(wèn)題與對(duì)策

任紅梅

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部， 陜西 西安 710061)

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管的問(wèn)題與對(duì)策

任紅梅

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部， 陜西 西安 710061)

我國(guó)歷來(lái)重視出版物市場(chǎng)監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管面臨監(jiān)管難度加大、技術(shù)要求提升的新挑戰(zhàn)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)出版物市場(chǎng)的有效監(jiān)管，促進(jìn)出版物市場(chǎng)健康發(fā)展，必須完善法律監(jiān)督管理制度，明確監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任，充分發(fā)揮政府和社會(huì)組織的監(jiān)督作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，構(gòu)建多維的監(jiān)督管理體系。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代；出版物市場(chǎng)；法律監(jiān)管

我國(guó)出版物市場(chǎng)在過(guò)去的十幾年內(nèi)取得了迅猛的發(fā)展，在提供精神財(cái)富的同時(shí)也創(chuàng)造了極大的經(jīng)濟(jì)效益。但在出版物市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的背后存在種種問(wèn)題，如出版行業(yè)內(nèi)部的惡意競(jìng)爭(zhēng)，出版物質(zhì)量還有待提升，尤其是網(wǎng)絡(luò)出版物還沒(méi)有得到有效治理，充斥暴力、色情、淫穢等社會(huì)腐朽文化內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)出版物嚴(yán)重侵蝕著人民群眾的精神文化生活。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，信息獲取、傳播方式都發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)的出版物市場(chǎng)監(jiān)管體系已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求。[1]為克服目前出版物市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題，減輕市場(chǎng)主體的不良或違法行為給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響，需要學(xué)界和出版行政管理部門(mén)研究如何加強(qiáng)對(duì)出版物市場(chǎng)的監(jiān)管。

一、我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管的歷史沿革

我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。封建社會(huì)出版物被納入政府的管理體制內(nèi)，封建統(tǒng)治者建立專(zhuān)職的管理機(jī)構(gòu)采取售前查驗(yàn)、禁毀違規(guī)書(shū)籍等措施控制出版物的內(nèi)容。從中央到地方設(shè)立圖書(shū)審查機(jī)構(gòu)管理出版行業(yè)，具體制度有制定書(shū)籍審查程序、雕刊管理辦法等。 各朝各代均有查禁書(shū)刊的嚴(yán)格圖書(shū)管理制度。被查禁的書(shū)大致分為三類(lèi)，一類(lèi)是“讖緯之書(shū)”或“妖書(shū)”，這類(lèi)預(yù)測(cè)朝代變遷的書(shū)籍不利于統(tǒng)治政權(quán)的穩(wěn)定，因此被列為禁書(shū)。對(duì)這類(lèi)書(shū)籍一般給予查禁，對(duì)寫(xiě)作者和傳播者處以死刑或者流放等重刑。第二類(lèi)為和統(tǒng)治者意見(jiàn)相左的著述 ，第三類(lèi)是有害社會(huì)風(fēng)氣的書(shū)籍等。清政府制定了《大清印刷物件專(zhuān)律》對(duì)印刷品進(jìn)行管理和規(guī)范，規(guī)范出版行為，管理出版物市場(chǎng)。清代還成立了書(shū)業(yè)聯(lián)合組織，維護(hù)行業(yè)和從業(yè)者的權(quán)益。[2]民國(guó)時(shí)期，北洋政府和國(guó)民黨政府分別于1915年和1928年頒布了《著作權(quán)法》，控制出版物的出版和發(fā)行，查禁限制出版物。

新中國(guó)成立初期設(shè)置的國(guó)家新聞出版總署，對(duì)出版物市場(chǎng)管理很重視，在建立相關(guān)制度之后，還開(kāi)展了圖書(shū)評(píng)論和報(bào)紙?jiān)u論工作，書(shū)報(bào)評(píng)論對(duì)于加強(qiáng)出版物市場(chǎng)管理具有重要意義。1951年8月到9月底中央新聞出版單位開(kāi)展了消滅錯(cuò)誤運(yùn)動(dòng)，把出版物質(zhì)量問(wèn)題提到政治高度，為建立出版物質(zhì)量管理制度提供了參考。

改革開(kāi)放以后，國(guó)家多次開(kāi)展了對(duì)協(xié)作出版、買(mǎi)賣(mài)書(shū)號(hào)、紙介質(zhì)非法出版物、刻錄非法光盤(pán)等非法出版活動(dòng)的整治。隨著數(shù)字出版時(shí)代的到來(lái)，海量、多樣化的出版產(chǎn)品為出版物市場(chǎng)的繁榮和發(fā)展帶來(lái)了極大的益處，同時(shí)也給版物市場(chǎng)管理工作提出了巨大的挑戰(zhàn)。針對(duì)數(shù)字出版物，國(guó)家新聞出版管理部門(mén)制定了一系列的管理制度，如2010 年8 月頒布的《關(guān)于加快我國(guó)數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出“推進(jìn)數(shù)字出版標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”。此外，國(guó)務(wù)院、文化部、廣電總局、新聞出版總署等部委也頒布《音像制品管理?xiàng)l例》、《音像電子出版物專(zhuān)用書(shū)號(hào)管理辦法》等一系列有關(guān)數(shù)字出版的法律法規(guī)。我國(guó)數(shù)字出版物法律法規(guī)體系針對(duì)出版新業(yè)態(tài)及時(shí)做出調(diào)整，為我國(guó)數(shù)字出版物市場(chǎng)監(jiān)管提供了執(zhí)法依據(jù)。

二、 新時(shí)期出版物市場(chǎng)監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)

黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)新聞出版業(yè)等文化建設(shè)做出了新的部署，要求文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。這對(duì)今后一定時(shí)期的出版物市場(chǎng)監(jiān)管工作提出了努力方向。出版物市場(chǎng)管理工作要為文化市場(chǎng)提供高質(zhì)量、優(yōu)秀、健康的出版物，要為豐富人民群眾的精神文化生活，提高國(guó)民素質(zhì)和社會(huì)文明程度提供精神動(dòng)力和智力支持。構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)的科學(xué)化、合理化的出版物市場(chǎng)監(jiān)管模式應(yīng)該遵循依法治理原則、適度行政管理原則、充分發(fā)揮市場(chǎng)作用原則。[3]加強(qiáng)出版物市場(chǎng)法律監(jiān)管具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，一是通過(guò)法律法規(guī)規(guī)制出版物市場(chǎng)，消除管理者和被管理者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；二是有效的監(jiān)管可以賦予市場(chǎng)主體合法的權(quán)利，在市場(chǎng)交易中能獲取最大的利益，繼而提高社會(huì)整體利益[4]；三是有效監(jiān)管為不同發(fā)展程度的市場(chǎng)主體提供了公平的市場(chǎng)環(huán)境；四是有效監(jiān)管可以保障出版物市場(chǎng)的健康發(fā)展，保障人民群眾獲取到安全的文化產(chǎn)品。隨著文化體制改革的深入和數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，出版物的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的方式發(fā)生了巨大變化，給出版物市場(chǎng)監(jiān)管提出了更大的挑戰(zhàn)。

(一) 文化安全和意識(shí)形態(tài)安全的監(jiān)管責(zé)任更加突出 由于出版物市場(chǎng)具有開(kāi)放性，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代各類(lèi)出版物種類(lèi)無(wú)限增加，一些涉及我國(guó)主流文化和主流意識(shí)形態(tài)的出版物蜂擁而至。境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力傳播政治謠言，破壞我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，利用政治非法出版物進(jìn)行思想文化滲透的隱蔽性增強(qiáng)，給我國(guó)的出版物市場(chǎng)監(jiān)管工作提出了挑戰(zhàn)。出版行政管理部門(mén)必須采用高技術(shù)手段做好防控，高度重視打擊政治性非法出版物工作，為國(guó)家安全筑起防線。

(二) 數(shù)字出版物監(jiān)管難度加大 目前，非法出版活動(dòng)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，具有較強(qiáng)的隱蔽性和快捷性，這使監(jiān)管難度增加。在互聯(lián)網(wǎng)的作用下，非法出版活動(dòng)的違法主體團(tuán)伙化，違法活動(dòng)專(zhuān)業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化，甚至出現(xiàn)內(nèi)外勾結(jié)現(xiàn)象，這些都增加了監(jiān)管的難度。出版物市場(chǎng)監(jiān)管涉及生產(chǎn)和流通領(lǐng)域。傳統(tǒng)出版模式向數(shù)字出版模式轉(zhuǎn)變中生產(chǎn)過(guò)程扁平化，出版物市場(chǎng)的監(jiān)管也要做出相應(yīng)的調(diào)整，需要研究高新技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)出版過(guò)程的監(jiān)管。流通領(lǐng)域中，銷(xiāo)售渠道多樣化，流通也更為快捷，尤其是音頻、視頻出版物交易具有一定隱蔽性，使得監(jiān)管的難度進(jìn)一步加大。

(三)數(shù)字化時(shí)代對(duì)監(jiān)管手段提出新要求 出版領(lǐng)域中廣泛地應(yīng)用了網(wǎng)絡(luò)傳播、智能手機(jī)、新媒體管理和經(jīng)營(yíng)等為代表的新技術(shù)，新媒體海量涌現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)已經(jīng)成為主流技術(shù)，出版領(lǐng)域逐漸興起了語(yǔ)義技術(shù)、人工智能等。出版物市場(chǎng)監(jiān)管必須要正視市場(chǎng)發(fā)展新變化，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管策略創(chuàng)新監(jiān)管理念，運(yùn)用科技手段創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)出版監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，利用高科技手段監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)出版物和網(wǎng)絡(luò)出版活動(dòng)。[5]

三、 我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題

我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管雖然打擊了非法出版物的出版活動(dòng)，凈化了出版物市場(chǎng)，但是仍然存在一些問(wèn)題。

(一) 監(jiān)管法律制度不健全 出版物市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)章制度大部分由行政部門(mén)制定并實(shí)施，法律層級(jí)較低，強(qiáng)制力不高，出版市場(chǎng)主體遵從成本較低，不能有效遏制其違法活動(dòng)。[6]現(xiàn)行的出版物市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)是由國(guó)務(wù)院及各級(jí)主管部門(mén)制定的行政法規(guī)。對(duì)同一項(xiàng)違法行為，不同的法律法規(guī)關(guān)于處罰額度的規(guī)定存在差異。如同樣的盜版行為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)著作權(quán)實(shí)施條例》和按照《出版管理?xiàng)l例》罰款額度相差很大，這給予了市場(chǎng)監(jiān)管主體極大的自由裁量權(quán)。對(duì)于違法的網(wǎng)絡(luò)出版行為，《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》規(guī)定的“責(zé)令限期整頓或者撤銷(xiāo)批準(zhǔn)”的處罰過(guò)輕，難于有效管理。出版物市場(chǎng)管理信息公開(kāi)制度不完善，對(duì)涉及出版物市場(chǎng)管理的重大事項(xiàng)沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

(二) 市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法責(zé)任不明確 出版物市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任不明確是因?yàn)槭袌?chǎng)監(jiān)管主體權(quán)利分配不明確，實(shí)行的是多頭分類(lèi)監(jiān)管。在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的審批方面，如，互聯(lián)網(wǎng)出版物之一的網(wǎng)絡(luò)游戲的審批與發(fā)行實(shí)行的是多重監(jiān)管體制，審批程序繁瑣，行政效率低下，增加了市場(chǎng)主體的交易成本。工作責(zé)任沒(méi)有分解細(xì)化落實(shí)到具體部門(mén)，層級(jí)責(zé)任不清，責(zé)任不明確問(wèn)題嚴(yán)重影響監(jiān)管效率。出版物市場(chǎng)監(jiān)管存在主體在實(shí)施監(jiān)管時(shí)沒(méi)有相應(yīng)責(zé)任規(guī)定，缺乏監(jiān)管主體違反責(zé)任時(shí)的賠償責(zé)任規(guī)定。對(duì)于監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為或亂作為的行為沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)定，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法管理人員的責(zé)任難于追究。執(zhí)法責(zé)任不明確的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管的實(shí)施效果不理想，與制度制定的目標(biāo)相背離。

(三)各部門(mén)監(jiān)管缺乏有效配合 目前，我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管各部門(mén)出于本部門(mén)的利益，制定和出臺(tái)了各部門(mén)的規(guī)章制度，部門(mén)之間監(jiān)管范圍存在一定的重復(fù)，造成了行政資源的浪費(fèi)。部門(mén)之間執(zhí)法各自為政，“以罰代刑”現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，有損于法律法規(guī)的權(quán)威性，也使得違法分子有機(jī)可乘，監(jiān)管效率大打折扣。

四、構(gòu)建出版物市場(chǎng)監(jiān)管體系的對(duì)策

(一)完善出版物市場(chǎng)監(jiān)管制度 根據(jù)國(guó)務(wù)院2016年5月24日發(fā)布的《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》提出的“持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)”、“加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新”、“優(yōu)化政府服務(wù)”精神，出版物市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要清理有關(guān)出版物市場(chǎng)管理的現(xiàn)行行政許可規(guī)定，減少行政審批項(xiàng)目，廢止不符合法定依據(jù)的規(guī)范性文件，修訂下位法和上位法不相符的地方。減少行政審批項(xiàng)目的目的是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的作用，給企業(yè)更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和投資決策權(quán)。對(duì)減少的行政審批項(xiàng)目必須要及時(shí)建立后續(xù)的監(jiān)管措施以防止管理脫節(jié)。完善出版物市場(chǎng)管理信息公開(kāi)制度，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)出版物市場(chǎng)管理的重大事項(xiàng)。

(二)建立出版物行政執(zhí)法責(zé)任制 依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，在出版物市場(chǎng)監(jiān)管主體執(zhí)法中要做到責(zé)任和權(quán)利結(jié)合，科學(xué)分工、合作、相互制約，明確出版物市場(chǎng)監(jiān)管主體違反責(zé)任義務(wù)時(shí)要有相應(yīng)的處罰規(guī)定。行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制遵循了執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任的統(tǒng)一，表明行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督必須分離，各負(fù)其責(zé)，行政執(zhí)法要公開(kāi)接受監(jiān)督，包括公開(kāi)執(zhí)法主體、執(zhí)法崗位、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法依據(jù)和程序等，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法責(zé)任的外部監(jiān)督。 執(zhí)法責(zé)任制能有效強(qiáng)化出版物市場(chǎng)管理人員的法律意識(shí)，提高責(zé)任感，能夠提高行政執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確率。

(三)出版物市場(chǎng)監(jiān)管主體應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作 由于出版物市場(chǎng)監(jiān)管主體的多元并存、管理職能的部分交叉，部門(mén)之間的沖突時(shí)有發(fā)生，要克服管理部門(mén)之間的重復(fù)監(jiān)管和沖突，就要建立協(xié)作機(jī)制。出版物市場(chǎng)管理行政部門(mén)要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，采取定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)、共建信息平臺(tái)等方式與公安部門(mén)、工商管理部門(mén)以及城市管理部門(mén)合作，嚴(yán)厲打擊游商攤販銷(xiāo)售非法出版物活動(dòng)，肅清出版物市場(chǎng)中的色情暴力、封建迷信等各類(lèi)有害出版物。聯(lián)合工商管理等部門(mén)清查印刷、復(fù)制企業(yè)，嚴(yán)厲打擊各種非法印制活動(dòng)，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)的當(dāng)事人。加強(qiáng)同司法機(jī)關(guān)的合作，依靠司法機(jī)關(guān)的刑罰制裁措施震懾違法分子，加大對(duì)各種非法經(jīng)營(yíng)行為的打擊力度，發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成犯罪的要將案件移送司法機(jī)關(guān)，不能以罰代刑。建立健全日常監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，明確各有關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)和“掃黃打非”領(lǐng)導(dǎo)小組的聯(lián)合執(zhí)法，互相支持配合，快速出擊，凈化出版物市場(chǎng)。

(四)建立出版物市場(chǎng)多維監(jiān)督體系 加強(qiáng)我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管，在以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的前提下，要以充分發(fā)揮政府監(jiān)管與社會(huì)組織監(jiān)管的作用為核心，發(fā)揮社會(huì)行業(yè)組織的監(jiān)督作用。多位監(jiān)督體系中需要發(fā)揮廣大受眾的積極作用，通過(guò)電視、報(bào)紙、微信、網(wǎng)絡(luò)等媒體，對(duì)制黃販黃、侵權(quán)盜版等非法出版活動(dòng)的社會(huì)危害性和版權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行宣傳，進(jìn)一步提高廣大人民群眾自覺(jué)抵制和揭發(fā)各種非法出版物、非法出版經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的意識(shí)，形成全社會(huì)支持和參與出版物市場(chǎng)監(jiān)管工作的良好局面。

[1]田麗.新形勢(shì)下我國(guó)出版物市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策研究[J]. 出版發(fā)行研究，2009(7)56-59.

[2]武志勇.清末新聞出版法關(guān)涉報(bào)刊發(fā)行之律條淺析[J]. 新聞大學(xué)，2010(2)59-61.

[3]胡磊.我國(guó)出版物市場(chǎng)管理研究[D]. 武漢：武漢大學(xué),2005

[4]黃太成 .新形勢(shì)下關(guān)于加強(qiáng)出版物市場(chǎng)監(jiān)管工作的思考[J].出版廣角，2011(10)61-62.

[5]尹章池.影響我國(guó)出版市場(chǎng)的制度因素、制度缺陷與化解設(shè)計(jì)[J].編輯之友，2004(4)4-6.

[6]黃先蓉,劉章蓉.我國(guó)出版市場(chǎng)體系建設(shè)的政策缺失與完善路徑[J].出版科學(xué)，2014(2)17-20.

責(zé)任編輯 周覓

2016-09-03

10.3969/j.issn.1003-8078.2017.01.28

任紅梅(1975-)，女，陜西寶雞人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部編輯， 西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，注冊(cè)稅務(wù)師。

陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2016D047。

G

A

1003-8078(2017)01-0117-03