突發公共衛生事件中合法財產損失群體的信訪問題研究

嚴紅英，陶志陽

（1.湖北警官學院，湖北 武漢430034；2.武漢市東西湖疾控中心，湖北 武漢430000）

突發公共衛生事件中合法財產損失群體的信訪問題研究

嚴紅英1，陶志陽2

（1.湖北警官學院，湖北 武漢430034；2.武漢市東西湖疾控中心，湖北 武漢430000）

突發公共衛生事件導致部分相關利益群體的合法財產受損，因為相關損失補償的法律法規的缺失，他們的合理訴求難以滿足，由此出現了新的“非訪”、“鬧訪”、“纏訪”及“涉法涉訴”信訪問題。解決此類問題最根本的措施就是完善法律法規，出臺詳細的補償規定以及推行農業保險制度，對群眾的合法財產進行補償和保障；其次，嚴格依法處置一切以信訪為借口的違法犯罪行為。通過完善法律法規和嚴格依法辦事更好地維護法律尊嚴、維護人民群眾的合法權益、維護社會和諧穩定。

非傳統安全；突發公共衛生事件；應急條例；涉法涉訴信訪；農業保險制度

信訪，是黨的群眾工作的重要組成部分，是人民群眾、社會團體維護自身權利和合法利益的有效渠道，也是黨和政府聯系群眾的重要橋梁、傾聽群眾呼聲的重要窗口、體察群眾疾苦的重要途徑。近年來，隨著社會經濟不斷發展，利益分配格局不斷調整以及人民群眾法制意識的不斷增強，通過信訪渠道進行利益訴求的各種群體與日俱增。目前，信訪人群中又出現了一類新的群體，即因突發公共衛生事件而被政府采取強制措施予以關停的活禽交易市場商戶，以及活禽遭強制撲殺或者由此帶來市場滯銷的養殖戶。

一、突發公共衛生事件中財產損失群體信訪活動現狀

依據我國《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》），突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

由于防控人感染H7N9禽流感等疫情的需要，一些城市遠城區原本允許交易活禽的市場，被政府部門按照《應急條例》的規定和要求強制關閉，導致交易市場的經營商戶和養殖戶財產損失嚴重。經營活禽商戶的主要損失：一是為了防疫需要，有關部門將商戶手中的活禽、生產（生活）用具等與疫情相關的財物拉走并進行集中處理；二是他們經營的門店也被強制關門歇業，而這些門店都是長期租用的，被關停后須等到解除疫情預警后才能照常營業，在此期間門店租金還得如期支付，造成了沉重的經濟負擔；三是由于停業致使他們一時沒有了收入來源，生活陷入困境。與此利益相關的養殖戶同樣損失慘重，因為每一次不同程度的禽流感疫情的出現，人們都會自覺減少甚至拒絕購買禽類食品，同時政府往往會采取相應的關閉活禽交易市場的措施，從而造成禽類食品大量滯銷。一旦滯銷，養殖戶就要增加飼養成本；一旦滯銷，價格也會隨之下跌，因而大大縮減了養殖戶的利潤空間。再加上疫情漫延活禽大量死亡也造成了巨大的經濟損失。今年自“人感染H7N9禽流感事件”發生以來，各種小道消息使得消費者產生了心理性恐慌，涉疫區域的家禽市場乃至全國范圍內的家禽都出現了價格大幅下降現象。尤為嚴重的是活禽即使降價處理也少有人問津，各類市場家禽嚴重滯銷。養殖戶只能低價拋售肉禽、提前淘汰種禽，甚至對無法銷售的肉禽、種苗進行銷毀，由此也給活禽養殖戶帶來了非常嚴重的經濟損失。

根據防疫實踐經驗，當人感染H7N9禽流感等疫情發生時，馬上關閉活禽交易市場并對疫區活禽進行捕殺，是防止禽流感病毒擴散的最有效的措施。這也是政府部門普遍采取的措施。然而，這一措施會給相關公民的私有財產造成嚴重損失。以往，地方政府為了使防疫工作得到群眾支持，會從財政上撥款給予他們一定的補償。然而，近年來財政管理越來越嚴格，法律和政策上又缺乏對他們進行補償的依據和具體標準，因此地方政府不敢貿然撥款補償。這一特殊群體的利益得不到保障，導致他們對政府的防疫工作抵觸情緒越來越大，并由此給國家的疫情防疫工作帶來了新的難題。

不難了解，同絕大多數信訪群體相類似，該群體的主要訴求是要求政府對他們由于疫情控制而遭受的經濟損失進行補償。為了這種自認為合理的訴求，他們多次到相關部門反映情況，但相關部門卻常常以沒有法律和政策依據為由拒絕解決。于是他們又多次聚集在一起到地方政府和信訪部門上訪，但依然無法得到肯定答復。久而久之，在他們內心積累的不滿情緒越來越強烈。少數人受一些“非訪”、“涉法涉訴”信訪群體的影響，為給當地政府部門施壓，揚言要在“兩會”等重大活動期間進京非法上訪，從而給基層維穩工作帶來了更大的工作壓力。

二、引發此類群體集中信訪甚至“涉法涉訴”、“非訪”的原因分析

（一）根本原因在于相關政策和法律對接存在漏洞，農業保險制度滯后

1.《憲法》對于政府處理公民的合法私有財產，有明確的實行“征收或者征用”給予“補償”的要求。《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見，《憲法》對于政府處理公民的合法私有財產，有著明確的實行“征收或者征用”并給予“補償”的程序要求。

2.《物權法》里的“征用”是否包括防疫中政府對公民合法私有財產采取的強制措施，缺乏相應的司法解釋。《物權法》第四十四條規定：“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產”、“單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”

然而，政府在防疫工作中實施“關門停業、封閉場所、沒收工具、撲殺家禽”等強制措施時，往往沒有走“法律規定的程序”，政府工作人員到現場之后就把公民的私有財產處理掉了。因此防疫工作中政府對公民私有財產采取的強制措施是否屬于“征用”缺乏司法解釋。

3.《傳染病防治法》沒有將防疫中的強制措施看作是“征用”。《傳染病防治法》第四十二條規定：“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（1）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（2）停工、停業、停課；（3）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品；（4）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（5）封閉可能造成傳染病擴散的場所。”這一條描述的是政府可以采取的強制措施，但沒有提及造成的公民私有財產損失如何補償。《傳染病防治法》第四十五條規定：“傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的，應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償。”這一條也沒有把防疫強制措施納入“征用”的范疇。也就是說，防疫強制措施造成的公民私有財產損失，沒有相應的補償規定。而且與《傳染病防治法》相關的《傳染病防治法實施條例》、《突發公共衛生事件應急條例》也未對防疫工作中的強制措施造成的公民私有財產損失做出補償規定。這正是地方政府想補償卻沒有法律依據的原因。

可見，以上法律中存在一個關鍵的缺口，即政府在防疫中對公民合法私有財產采取的強制措施是否屬于“征收或者征用”公民合法私有財產的司法解釋。這導致公民的合法私有財產在防疫中不能得到法律的有效保護，地方政府缺少撥款補償依據，從而造成了群眾利益受到侵害后的大量上訪現象。

4.我國保險體系中關于農業經濟的商業保險不完善，對農業經濟的覆蓋率很低。我國是一個耕地面積比較大的農業大國，在我國的經濟成分中，農業經濟占有很重要的地位。我國又是世界上自然災害較為嚴重的國家之一，因而轉移農業生產和養殖中的巨大風險，保護農民的財產和經濟成果不遭受意外損失就顯得尤為重要。由于我國社會保障體制尚不完善，目前農村的自然災害補救渠道主要依賴國家財政轉移支付，商業保險補救占比非常低。且不說這類支付數量有限，在國家財政轉移支付項目中，因公共衛生事件而發生的財產損失又似乎不在其列。這類財產損失如何補救？這或許也是困擾保險行業的一個難題。

（二）一些基層組織化解問題的責任心和能力有待提升

基層工作是直接面向群眾的窗口，也是政府工作的最終落腳點，是黨和政府的政策得以貫徹實施的部門。群眾對黨和政府的信任和擁護往往是在與基層組織的接觸中形成的，基層組織的能力不強，辦事不力會直接影響到政策實施的效果。在突發公共衛生事件中真正與群眾打交道的就是基層組織，群眾的合法訴求能否如實向上反映，傳遞群眾合理聲音的渠道是否暢通，各基層部門的合作是否無縫對接等都與基層組織的責任心和工作能力息息相關。而現實中，一些基層組織在疫情控制中工作不細致，對強制處置的群眾合法財物不登記、不統計，對相關法律規定講解不清楚，采取哄騙手段，給群眾留下了“事后討債”的話柄。群眾在疫情后反映困難和訴求時，一些部門相互推諉，互相踢皮球，讓群眾在幾個部門之間來回多次往返，最終又都以各種理由推脫責任，從而使群眾不滿情緒迸發，刺激他們以求采用鬧訪、群體上訪、非法上訪等激烈手段解決問題。

（三）受非法上訪成員“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”錯誤思想的影響

當前非正常上訪、違法上訪呈高發態勢，一些信訪人員不按規定的逐級信訪程序到有權處理信訪事項的機關或組織提出訴求，而是采取相關法律法規明確禁止的方式，以蓄意的、過激的纏訪、鬧訪、集體上訪、越級上訪的形式，直接影響黨政機關的辦公秩序。同時也給了一些別有用心的敵對分子借機煽風點火的機會，造成了極其惡劣的社會影響。在這些群體中，少數信訪群體骨干人員相互串通，利用網絡微信、QQ建立信訪“群”，將各種不同利益訴求的人員以及不同區域的人員引至“群”中，聚散成眾、匯少成多、坐大成勢，利用人多勢眾對政府機關施加壓力。而其中不少新加入的群眾是“無直接利益沖突”者，他們與事件本身無關，他們的參與一是借機表達和宣泄對政府某些職能部門的不滿情緒，二是本著試一試的心態以期滿足其其他方面的利益訴求。受此影響，一些在突發公共衛生事件中利益受損的群眾也盲目跟風。他們受到了某些頑固的非訪人員的蠱惑，一來以為通過這種方式能以最快的速度達成愿望，二來借此表達內心的不滿情緒。

此外，少數基層組織為了完成上級交辦的維穩任務，不惜委曲求全息事寧人，甚至突破法律底線向個別纏訪、鬧訪人員妥協。據了解，一到“兩會”等全國性重大會議召開或重大活動開展期間，各地基層組織維穩壓力空前增加。為了制止非訪、鬧訪和進京上訪，基層部門不得不采取各種形式利用各種人際關系對上訪人員進行安撫，尤其是對進京上訪人員的關注更是維穩中的重中之重。這些非訪人員往往采取迂回戰術提前曲線進京，被接回后一些基層組織有時不得不突破法律底線滿足非訪人員的無理的、非法的訴求，比如為其報銷路費、食宿費等。總之，只要他們不鬧事、不進京，竭盡所能進行安撫。

三、解決突發公共衛生事件中群眾信訪問題的建議

（一）完善法律規定，依法依規滿足群眾的合法訴求是解決信訪問題的關鍵

當前，急需通過完善法律法規的方式進一步引導社會群體遇事找“法”，而不是遇事找“官”，從而更好地維護法律尊嚴、維護人民群眾的合法權益、維護社會和諧穩定。

1.盡快出臺權威的司法解釋。應盡快出臺權威的司法解釋，明確防疫工作中政府對公民合法私有財產采取的強制措施屬于“征收或者征用”公民合法私有財產；同時，由此造成的公民私有財產損失也應明確歸屬于“被征收、征用并滅失”。藉此有效保護公民在防疫工作中的私有財產權益，也讓《憲法》、《物權法》、《傳染病防治法》等一系列法律有完整的邏輯鏈條，增強相關法律的承接性、嚴謹性和可執行性，讓地方政府能名正言順地對公民合法私有財產損失進行補償，從而維護社會的和諧穩定。

2.迅速對合法私人財產損失予以補償。對因為實施防疫強制措施合法私人財產遭受損失的群眾，應迅速調配資金，及時予以補償。人感染H7N9禽流感疫情仍可能發生，防疫工作需要廣大群眾的理解、支持與配合。在實行防疫強制措施時，由于觸及群眾私有財產，群眾阻力往往較大，有關部門工作人員要積極做工作，對群眾作出“政府到時會補償你”的承諾，后者才會積極配合防疫措施。如果政府補償無法及時兌現，群眾對政府的信任度必定降低，會拒不配合防疫措施，影響后續防疫工作，對突發疫情的防控不利，從而造成更嚴重的后果。

3.完善《傳染病防治法》及其相關法規，明確補償范圍。應考慮修訂完善《傳染病防治法》以及相關的《傳染病防治法實施條例》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，加入相關條款，明確地將政府在防疫中采取強制措施造成的公民合法私有財產損失歸屬于“征收或者征用”，并納入補償范圍。通過建章立制，使各級機構開展防疫工作有章可循。

4.引入家禽養殖、經營商業保險制度。據了解，一直以來農業保險是一種靠天吃飯的險種，往往是一個災年就能吃掉以往數年的基金積累。開設此類保險的公司由于常年虧損，其相關保險業務也在持續萎縮。不少人將這種尷尬的局面歸因于政府沒有給保險公司兜底，對保險公司的支持力度不夠，而事實上問題的癥結應該不在這里。

農業保險有別于國家民政部門的災難救濟和困難救助，也不同于一般的商業保險。目前農業保險之所以發展緩慢，主要原因還是在于當前我國農村經濟較為分散，主要是以家庭為單位的“小農業”生產方式。而這種方式都是一種自發的習慣性的經營模式，一窩蜂式地什么賺錢來什么，沒有統一籌劃、沒有市場理念，常常導致生產過剩、供大于求，致使同行之間惡性競爭、價格下跌。因此，國家和地方政府應當統籌規劃，協助建立區域性集團化的生產、養殖和經營模式。在此基礎上推行農業經濟的商業保險制度，一旦出現災害或突發情況而導致的財產損失可以通過商業保險適當地挽回一部分。

(二)堅持黨政領導、部門合作，著力提升基層組織解決信訪問題的能力

當前的信訪事件大多源自利益的驅動，在處置這類事件的過程中，要堅持黨委和政府的領導者、決策者和指揮者地位，組織好各部門的聯動，明確各部門的職責，不越權、不推脫、不拖延，真正做到急群眾之所急，想群眾之所想。習近平總書記在遼寧考察時指出：“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點”。民生是人民幸福之基、社會和諧之本。民生連著民心、民心凝聚民力，政府基層組織必須保障群眾信息傳遞渠道的暢通，做好對法律法規的解釋和宣傳工作，做好對群眾思想的說服引導工作，更要做好保障和改善民生的工作。同時政府各部門應當采取有力措施，強化基層基礎建設，強化基層解決問題的能力，落實經費保障，改善工作條件，確保有人擔責、有人干事、有錢辦事，真正做到“小事不出街道，大事不出社區，矛盾不必上交，網絡不會炒作”，努力把矛盾化解在基層。

此外，政府各相關部門應當勇于承擔責任，本著積極解決問題的態度，大力支持基層組織的工作，貫徹和落實相關政策，體諒基層的困難，聽取基層對民聲的反映，而不是一味地將問題層層下壓，強行給基層定目標、強問責。當然，對于基層組織而言，更要堅持有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴的原則，在處理此類信訪問題的時候要公開公正、嚴格依照法規程序辦事，避免授人以柄。有的信訪人員會利用手機、錄音機悄悄地收集政府工作人員不依法依規處理問題的材料以及不規范的言語和態度，然后上傳網絡媒體擴大社會影響。因此，基層組織工作人員要注意工作態度和工作的方式方法，一定要熟悉法規，嚴格依規辦事，言行謹慎。同時，要真正明辨是非、了解群眾訴求，對群眾的合理合法的訴求一定要及時上報并盡快協助解決。

（三）依法處置信訪中出現的鬧訪、纏訪、非訪等違法犯罪行為

任何一國政府在保障和改善民生上的主要作用就是保基本、兜底線，確保公民最基本的生存權利。我國的政府保障和民生改善主要是在義務教育、養老、醫療等方面提供基本保障，滿足人們最基本的生存和發展需要，同時對生活陷入困境的特殊人群進行特殊扶持和救助，守住他們生活的底線，幫助他們擺脫生活困境。這也是彰顯黨和政府的民生關懷，實現社會公平正義，促進社會和諧穩定的舉措。

當前，隨著我國國力的增強、人民生活水平的不斷提高，群眾對生活的期待也在不斷提升，需求也是多樣化、多層次的。而我國是一個人口大國，財力有限，我國《憲法》第十四條指出，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。努力讓人民過上更好的生活是黨和政府工作的目標和方向，但并不是說黨和國家要大包大攬。所以，我國社會經濟發展到現階段，倡導通過勤勞致富改善生活，引導廣大群眾樹立通過勤勞致富改善生活的理念，從而改善民生才是根本。然而，當前嚴峻的信訪形勢說明部分群眾沒有真正理解黨和政府改善民生的內涵，以為只要會哭會鬧就能搏取公眾和政府的同情。故而少數人私欲嚴重膨脹，不想靠雙手勞動致富，而是妄圖不勞不作，一味“等”、“靠”、“要”。為滿足不斷膨脹的私欲，少數人通過打苦情牌借助網絡炒作，煽動和利用廣大網民的同情心，利用地方政府維穩的責任目標要求，給政府施壓甚至要挾地方政府及其基層組織。因此，依法嚴肅處置信訪中出現的鬧訪、纏訪、非訪等違法犯罪行為，是防止突發公共衛生事件中財產受損群體信訪行為向惡性轉化和升級的必要措施。

在處置中要注意兩個關鍵點，一是“依法”，二是“處置”。首先，“依法”是前提，只有依法才能取信于民，只有依法才能形成公眾正義的合力。我國《憲法》第五條指出，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。其次，“處置”是過程，也是結果，處置更要障顯法律。也就是說，針對信訪鬧事應當進行處置，但必須是有法可依，有法必依。比如信訪群體（包括個體）擾亂公共秩序的行為認定；尋釁滋事，破壞社會秩序的行為認定，尤其是在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的認定等等，都必須依法依規。其次，針對信訪事件，必須全面依法收集相關證據。比如，對信訪人員在非信訪區域、場所（包括政府機關大樓門口、醫院、學校、商場以及其他禁止信訪的公共場所等）采取打橫幅、散發傳單、圍堵交通要道交通出入口、哭鬧喊冤、喊口號等行為要留存視頻及現場的標語、傳單等證據，以確保法律處置的效力。同時要對現場執法人員執法情況進行視頻取證，以障顯法律的威嚴和公正，防止網絡惡意炒作。

[1]李惠惠.突發公共衛生中財產損失問題研究[J].理論前沿,2013(9):138-139.

[2]中華人民共和國憲法[EB/OL].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=2530.

[3]中華人民共和國物權法[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[4]傳染病防治法[EB/OL].http://old.chinacourt.org/public/detail.ph p?id=139122.

[5]湖南省委政法委.建立健全涉法涉訴信訪工作新機制[EB/OL].http://www.chinapeace.gov.cn/2014-08/19/content_11132778.-htm,2014-08-19.

[6]中共中央宣傳部組織編.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].學習出版社,人民出版社出版,2016.

[7]農業保險存在的問題[EB/OL].http://news.vobao.com/zhuanti/800882942058490155.shtml,2014-10-31.

[8]薛漢荻.“行為—后果”鏈條與“公共場所秩序嚴重混亂”的認定——“口袋罪”視域下非法上訪人員尋釁滋事案件證據審查要旨[J].山西師范大學學報(社會科學版),2015(4):52-55.

【責任編校：譚明華】

Research on Letters and Visits of Legal Property Damage Groups in Public Health Emergencies

Yan Hongying1,Tao Zhiyang2
(1.Hubei University of Police,Wuhan 430034,China;2.Wuhan Centers for Disease Prevention and Control in Dongxihu District,Wuhan 430000,China)

Public health emergencies resulted in damage to the legal property of some relevant interest groups,because of the lack of relevant laws and regulations on compensation,their legitimate demands are difficult to satisfy,these will causequot;improper lettersand visitsquot;,quot;noisyletters andvisitsquot;,quot;tangled letters and visitsquot;,quot;action involving law and litigation of letters and visitsquot;,themost fundamental solution to these problems is to improve laws and regulations,introduce detailed compensation regulations and implement the agricultural insurance system,provide the legal property of the masses with compensation andprotection.Secondly,weshould strictly handle all the illegal and criminal acts under the pretext of letters and visits.Through the improvement of laws and regulations and working in strict accordance with the laws,we should be better safeguard the dignity of the law,protect the legitimate rights and interests of the people,and maintain social harmony and stability.

Non-TraditionalSecurity;PublicHealth Emergencies;Emergency Regulations;ActionInvolvingLaw and Litigation of Letters and Visits;Agricultural Insurance System

D631

A

1673—2391(2017)05―0041―05

2017-05-26

嚴紅英（1970—），女，湖北浠水人，湖北警官學院偵查系副教授，研究方向為犯罪學；陶志陽（1970—），男，湖北浠水人，武漢市東西湖疾控中心教授、副主任，研究方向為公共衛生學。