我國職業技能開發供給側改革的路徑選擇

摘 要：我國職業技能開發供給側改革的終極目標是在職業技能持續有效供給與當前和今后職業技能的長期彈性需求之間實現最大程度的匹配，而要科學理性地實現職業技能開發供求的“二軌合一”就需要結合中國實際，同時借鑒新加坡、挪威、德國、英國等發達國家職業技能開發供求匹配的有益經驗，鎖定我國職業技能開發供給側改革”政府推動、市場驅動、社會參與”的獨特路徑，呈現出統籌的創新性管理體制、完備的政策措施“工具箱”、高效的財政保障體系、完善的職業資格框架體系以及強大的智能信息系統等鮮明特征。

關鍵詞：職業技能開發；供給側改革；路徑；比較；選擇

作者簡介：徐向平（1967-），男，江蘇泰州人，教育學博士，北京經濟管理干部學院研究員，研究方向為職業技術教育基礎理論和政策分析。

基金項目：北京市科委2015年度協同創新課題“基于工業4.0精細化智能管理平臺開發及推廣應用”（編號：CYXC1526），主持人：徐向平、王理哲，項目主要參與成員為徐向平、王理哲、張英華、王彥威、秦明等。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）03-0005-08

一、問題的提出

在全球化時代，與產業發展匹配的高技能勞動力供給呈現出較高溢價，各國都千方百計尋求對策營造職業技能供給匹配的友好環境，構建政策杠桿發揮獨特作用的職業技能開發管理體制。雖然各國極力通過改革職業技能開發的管理體制來滿足當前和今后職業技能的國家需求，但職業技能開發的供給加工依然面臨嚴峻挑戰：首先，職業技能開發體系難以馬上并持續提供與產業發展所需類型和水平相匹配的職業技能；其次，職業技能供給的時機和方向難以“鉚釘”職業技能的需求定位；第三，職業技能開發供給難以激勵員工和企業在未來投資開發他們切實需要的職業技能。

由于勞動力市場結構不夠完善、投資開發職業技能的激勵機制乏善可陳、職業技能的高度移民路徑依賴、能工巧匠在企業間加速流動、業主自身的教育培訓背景不良、員工和企業投資開發職業技能缺乏薪酬保障以及無法確保企業降低運營成本，絕大多數國家的職業技能開發都遭遇發展“瓶頸”。再加上職業技能開發體系缺乏靈活性和需求反應，不能與當前和未來技術技能需求鏈接，最終導致供給失效。

而完善的職業技能市場應當在短期和長期都處于動態平衡狀態，以便持續鼓勵員工和企業投資開發職業技能。一方面，獲得豐厚回報的企業和勞動力市場可以提供較為適度的薪酬和刺激性職業崗位，督促員工投資開發職業技能；另一方面，這樣的職業技能市場將鼓動企業投資開發職業技能，而具有合理市場價位的適用職業技能會進一步激發企業拼盡全力轉換提升員工的技術技能，并相應地在日趨激烈的全球化市場競爭中收獲高水平的勞動生產力。

盡管各個國家的勞動力市場以及各自職業技能開發體系的結構和文化相當不同，但產業發展與勞動力市場以及職業技能開發體系之間具有一定程度的內在關聯性，它們之間雖然彼此相互獨立但卻以特定的自主性與經濟社會發展相向而行。為此，各個國家運用極其不同的方式和策略主導職業技能的市場體系開發：一是制訂減免稅賦等激勵政策，采納自主性路徑和激勵性手段促使企業投資開發職業技能；二是制訂勞動力市場法規迫使企業雇傭高技能勞動力，在具有較大靈活性和流動性的勞動力市場中雇用高技能員工；三是在職業技能開發體系中采用更加市場化的驅動路徑規劃供給職業技能。

職業技能開發體系在某種程度上是各個國家經濟發展和勞動力市場開發的產物，它們之間雖然交織鏈接，但一致性程度非線性關系。此外，各國職業教育體制內的職業技能開發只是滿足當前和未來職業技能有限需求的一種手段，國際間職業技能的流動以及技術技能移民也成為滿足職業技能需求的另一種資源，同時，企業所提供的職業教育體制外的職業技能開發業已扮演重要角色。

總體上，各國職業技能開發體系可以分別劃分為國家干預體制、社會伙伴參與體制以及市場體制等三種管理體制。國家干預體制就是政府制訂適當策略，確立職業技能開發在國家經濟社會發展中的優先權，營造良好環境，搭建政府采購、征稅、職業資格體系構造以及職業技能供需智能化信息分享等特殊政策平臺，使用行業主管部門職業技能標準和基于職業勝任能力的開發模式，尋求自主性更強的職業技能開發機構，構建企業主導的治理結構，搭建多元化的職業資格框架體系。社會伙伴參與體制表明各級政府、行業主管部門以及行業、企業、工會社區、學區等重要社會伙伴共同承擔責任開發職業技能，構建職業技能供給和需求的匹配機制。市場體制表現為政府下放權力，摒棄相關的不合理法規，精簡入學程序、學費收繳、課程開發、服務配套以及家庭和個人收入證明等相關文件，運用“教育券”和“學習賬戶”等金融手段激發企業和員工開發職業技能的積極性，增加開發多樣性職業技能的選擇機會。這三種管理體制在各國職業技能開發過程中存在強度和定位方面的差異。一方面，國家干預體制受到憲法和國家行政管理體系的制約，需要得到行業主管部門和職場社會伙伴的支持；另一方面，由于職業技能開發是社會制度、產業政策、行業傳統以及職業技術教育體系整合的產物，完全由市場肆意驅動無法實現供需之間的最優化匹配，為此，國家必須對于職業技能開發的市場失靈或市場部分失效做出“兜底”承諾。

世界經濟自2008年“金融危機”爆發以來一直處于不確定性累加的全面“盤整期”，日益開放、“風景獨好”的中國經濟也難獨善其身，下行壓力不斷累積，被迫進入“新常態”，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，力圖提高供給體系的質量和效率。作為與經濟發展黏合最為緊密的職業技術教育，承擔著為國家經濟社會發展提供高質素技術技能人才的重任，職業技能開發供給側結構性改革責無旁貸，但我們的特定清晰路徑何在？

二、職業技能開發供給的國際路徑比較

（一）新加坡的國家調控路徑

新加坡以高度的中央計劃色彩發展經濟和開發職業技能，表面上看它與國際通行的規則格格不入，但實際上，它的政府運營體系基本上依然保持著與私營部門的密切協作。一方面，政府為啟動職業技能的供給開發，積極營造吸引技能開發投資的制度環境，對低薪勞動力征稅，對高技能勞動力資助；另一方面，“貿工部”指導經濟發展并且獲得“經濟開發署”等機構的支持，跨國公司組成的產業集群引領經濟發展的戰略方向并主導職業技能的開發策略。

新加坡設立“勞動力開發署”，積極主導企業和企業集團接受“標準、生產力和創新署”等中央政府管理機構的業務指導，協調開發職業技能，同時，資助大量由中央政府設計并嚴格監控企業和員工開展的職業技能開發項目。因此，建立在傳統的勞動力職業技能統一計劃開發路徑基礎之上的新加坡模式反過來已經成為具有濃厚計劃色彩的經濟發展模式。

新加坡路徑被視為國家經濟發展與職業技能開發高度契合的完美典范，在高度精英型和競爭型的普通教育學校體系基礎上構建了較高水準的開端職業技能開發體系，制訂的勞動力市場法規為企業提供了“胡蘿卜加大棒”的游戲規則，企業組建高技能的員工隊伍可以享受稅收優惠政策，激勵企業雇用高技能的勞動者并持續投資開發員工的職業技能。

基于構建創新型產業集群、打造產業集群生態環境，新加坡已經邁向更加注重知識密集型產業和跨國公司高附加值的發展階段。新加坡特別希望與海外應用科技類大學一起投資體制內的職業技術教育，規劃提升高水平的職業技能開發實力，既滿足高新產業高端職業技能的需求、又便于構建國際化的職業技能市場，夯實不同以往中央政府主導的知識經濟體系基礎。當產業轉向更加難以預測的高技能形態之際，就需要更大程度的靈活性和創新性去發展職業技術教育，雖然面向出口導向市場的職業技術教育可以提升職業技能實力，但需要政府持續干預和調控才能確保職業技能開發聚焦高技能和高質量，對外部市場做出適當的反應。

相比其它國家，新加坡成功經歷了經濟發展的精心規劃加工過程，策略性地融入全球經濟一體化進程之中，中央政府高度集權管控職業技能開發體系并與產業發展戰略緊密鏈接。

綜上所述，新加坡政府高度干預的職業技能開發計劃體制路徑變得更加柔和并逐步被更加靈活的市場導向路徑加以補充。一方面，政府實施統一計劃投資開發職業技能，有效干預勞動力市場，高水平激發職業技能供給，合理匹配職業技能需求；另一方面，新加坡政府精心規劃設計基于高技能和高附加值的高端產業，著力打造出口導向的創新性產業集群，成為高度市場取向的高技能供給重地。

（二）挪威的政府松綁社會參與路徑

挪威不僅人口總量較少而且人口密度不大，但教育水準較高，經濟主要依賴于漁業收入和小型企業。與其它斯堪維亞國家相似，挪威大約一半以上的高中學生在普通高中學校內接受15個學分的職業技術教育或學徒制教育，僅有三分之一的專科學生升入主要由職業技術學院構成的本科大學。

挪威盡管人口不多，但政府針對職業技術教育體系仍然充分放權。中央政府只負責制訂職業標準和頒發職業資格證書，各級地方負責學校體系以及職業技術學院的日常運作決策并負責管理地方學徒制體系，有關部門設置開端和繼續職業技術教育的國家標準并開發職業技術教育課程，9個“培訓理事會”負責監管運行，各個商會和工會等社會伙伴在地方職業技術教育委員會中占據主要席位。開端職業技術教育體系的“學徒制”由兩年“校本”與兩年“企本”構成，而繼續職業技術教育形式則與之不同，中央和地方政府肩負繼續職業技術教育的不同職責，職業技術學院、成人教育機構以及特殊的大學學院機構負責具體實施。

挪威盡管在構建“校本”職業技術教育體系方面付出較多精力、投入巨量資金極力支持年輕人的就業轉換并降低了他們的失業率，但“企本”職業技術教育水平依然較低，部分原因在于企業的規模普遍較小，但根源可能在于充足的職業技術教育公共財政準備資金削弱了職業技能開發的市場活力，再就是強勢的公共管理部門和遠程教育機構等組織提供了成人教育服務，大約四分之一的成人參加研究性課程學習并且與企業一起提供贊助資金。

挪威的職業技能開發研究部門積極開展勞動力市場調研，大學和其它研究機構擁有較為充裕的研究經費以便提高職業技能開發的智能化管理水平。盡管如此，一些地區的制造業和漁業職業教育學校畢業生的供給并不能夠滿足企業的需求，而且多半通過招收最為弱勢的學生而勉強維系已經讓它在社會上成為無足輕重，并產生“學徒制”申請者與行業需求不匹配的嚴重后果以及職業技能供給和需求失衡等突出問題。

挪威職業技能開發的路徑是在中央政府放權的體制中把參與的各個利益攸關者有機組合起來。其中，社會伙伴在中央和地方層面都通過企業來參與職業技能開發的具體事務，尤其是相對自主的“學校后水平”的職業技能開發機構更是如此，而中央政府則通過財政資金分配和高水平項目資助的方式參與職業技能開發，規劃職業技能開發，滿足當前和今后職業技能的需求。

挪威開發職業技能建立在國家高水平的學校教育投入、密切的社會伙伴關系構建以及對繼續教育和終身學習的公開承諾基礎之上，而國家維系這種社會資本的能力已經成為社會爭議的焦點，要求把社會伙伴的參與程度以及中央政府的調控力度弱化到最低限度。近年來，隨著挪威勞動生產力水平增長緩慢以及職業技術教育較高的體制性運營成本，人們開始質疑該模式可復制性。

（三）德國的社會經濟整合路徑

在過去幾十年間曾經為世人羨慕的德國職業技能開發體系正在遭受世人質疑，讓政府頗感壓力①。

客觀來說，主要依靠私營企業提供實訓場所的德國“學徒制”是需求導向的開端職業技能開發體系，治理結構決策機制中政府及社會伙伴的整合水平與經濟發展相生相伴統一計劃的職業技術教育體制性結構密切相關，基本上采用統合路徑，所有的參與者都被高度整合進入不同行業領域不同崗位職業資格的職業技能需求，涉及到社會伙伴的復雜加工過程，需要有力調控地方政府、職業資格和學徒制加工時間等法規之間的關系。

雖然統一計劃調控的德國“雙元制”職業技能開發體系依然維系開端職業技能開發體系的傳統地位并與開發中等水平的行業特殊職業技能一起為勞動力市場提供了大量新生力量，但其運營成本卻極其高昂，這些成本包括來自行業、學徒制場所的商業運行成本以及嚴格分流的較低水平學校體系的運行成本，表明基于該體系的統一計劃路徑未必能夠開發出勞動力市場中支撐彈性和創新的內生性職業技能，這又與有限的崗位流動性以及各行業基于對“雙元制”的鄭重承諾而投資繼續職業技能開發的意愿息息相關，致使德國的繼續職業技能開發參與率處于較低水平。

不少專家學者認為德國“雙元制”體系所依托的勞動力市場結構過于僵化，導致它缺乏必要的實訓場所，更由于該體系運作異常昂貴，對學校就會產生雙重影響，當經濟發展趨向更加全球化的知識經濟形態之際，英國等國家政府管控薄弱可能是更加適宜的職業技能開發路徑，而德國的職業技能開發體系難免處于危機之中。首先，世人詬病德國較差的PISA成績以及學生在11歲后的較早年齡就開始在學術性和職業化路徑上加以分流；其次，它鼓勵家長大量購買公立中等教育體系之外的教育服務，超過10%的中學生是在私立中學完成學業，而私立小學的學生只占適齡兒童的1%。

德國政府為開發開端職業技能，加大了行業商會稅賦征收的力度，降低了職業技能開發的部分成本，卻導致繼續職業技能開發投入只占勞動力培養成本的1.5%，而其它歐盟國家卻占到2.3%，處于較低水平的尷尬狀況。企業家紛紛譴責這種基于降低稅賦成本而開展的開端職業技能開發及其濃厚的管控屬性，認為該體系是分享型職業技能開發文化及其復雜的計劃體制形態的基礎，這種文化與行業的強力鏈接面臨的主要挑戰是一方面要持續維護該種文化，另一方面卻要在某種程度上對職業技能開發體系的重大改革做出更為靈活、更加市場化的創新反應。為此，該體系及其成本轉移如果不具備更大的彈性空間的話，遭遇徹底顛覆只是時間問題。

總之，德國的職業技能開發體系在20世紀80年代稱雄全球，是最為完善的中等職業技能國家開發體系，但目前正在經歷危機。這種較大的興衰落差顯示出“雙元制”職業技術教育體系的負面影響，需要把高度結構化和調控性的中等職業技能開發體系轉換為更有彈性和轉移能力的職業技能和職業勝任能力開發體系，聚焦高級職業技能開發，適度構建信息反饋的調控體系。

（四）英國的混合模式路徑

在過去幾十年里，英國的政治、經濟、文化以及職業技能開發體系都經歷了相當程度的變化。作為歐盟最為成功的經濟體，英國的突出成就表現為已經從混合了制造業和服務業的經濟體轉向高度專注服務業的經濟體。英國基于對19世紀以來自由主義的歷史性傳承，已經使它以政治經濟文化的新自由主義面貌再次崛起。與大多數歐洲國家盛行的社會契約文化體系不同，英國中央政府已經把管制權下放給蘇格蘭等地，同時正在加速制訂開發職業技能的創新型政策。

英國的職業技能開發體系已經演變成為“混合制體系”，其發展路徑力求滿足當前和未來職業技能開發的需求。英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭等4個行政主體的職業技能開發體系結構極其不同，蘇格蘭開發職業技能基本上是自成一體，而且蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的中學多數有著濃厚的綜合性職業技術教育色彩。在英格蘭，中學教育在規范和項目上各不相同，大部分學生畢業后進入繼續教育學院，但依然未能解決學術性和職業性發展取向之間的緊張矛盾，職業性A級水平與新型職業技能折中后才能達成共識。

雖然英國的職業技能開發基本上建立在自發模式的基礎之上，但也會對行業企業征收一部分稅賦，只是到了20世紀80年代晚期才取締了大部分稅收政策，建立了企業家引領的“地方企業職業技能培訓理事會（TECs）”以及建立在行業管理部門基礎之上由市場驅動的開發體系。自20世紀90年代以來，英國地方政府已經承擔起職業技能開發的責任，不少政府部門開啟了該領域的創新實踐。英格蘭已經建立了9個“地方職業技能開發中心”、“學習和職業技能開發理事會（LSC）”及其地方性理事會和“部門職業技能開發署”及其25個“部門職業技能開發理事會（SSCs）”。蘇格蘭的TECs呈現出兩種基于地域特色的企業形態，“職業資格和課程開發中心”投入巨大精力開發和鞏固了龐大的“職業資格框架體系”。

英國職業技能開發體系在管理和導向上存在的持續緊張狀態刺激了職業技能開發市場并維系了公立繼續教育學院的運作。這些學院也扮演地方和社區角色，為適齡學生入學以及文憑水平考試和“基礎學力”教育提供學習場所，有些學院甚至宣稱有權授予職業資格。地方當局較少關注繼續教育學院，20世紀90年代有些學院的“關停并轉”也顯示出有效的市場效應，表明各個行業管理部門在財政資金分配方面具有更大的競爭性。

英國采用“學習和職業技能開發理事會（LSC）”的財政資金資助模式，以地方和行業管理部門為依托，有效規劃實施職業技能開發。它構建了9個地方性“職業技能開發署”，通過勞動力市場調查確認了“部門職業技能開發理事會（SSCs）”分析提供的年度“全國企業職業技能調查（樣本為7萬個企業）”，注重實施由企業驅動的英國財政部和行業聯合會制訂的“職業技能開發計劃”，大約80%的財政資金分配給學院，20%的資金由于沒有滿足企業的需求而返回。同時，開展有關職業技能開發方式方法的調研，旨在鼓勵機構做出更多反應并在實施中采用更加靈活的柔性策略。

為此，英格蘭制訂了各項政策激發企業和個體產生職業技能開發的需求，這些政策包括“大眾投資者項目”、“培訓積分（教育券）”以及對于中小企業員工參加職業技能開發每小時提供5英鎊的工資補貼等。構建職業技能開發需求體系的主要挑戰來自任性的混合型職業技能開發模式。

英國長期以來奉行自由主義路徑確立自身在滿足職業技能需求中的行業主管角色。當然，各級政府在過去數十年中不遺余力地持續推動異乎尋常的復合型變革，其間交織著中央和地方各理事會和董事會的利益糾葛，而多數團體有效團隊工作的能力以及行業管理部門承接服務的實力不足，迫使英國統一計劃調控的職業技能開發路徑轉換到更加市場化的競爭路徑。

總之，職業技能開發在自由市場化路徑的基礎上，英國政府與多重團體和多個部門的職業技能開發規劃交織一體，已經建立起計劃色彩濃厚的制度。盡管英國在過去數十年間沒有充分顯示高水平開發職業技能的能力，但它依然是歐盟成員國家中最為成功的經濟體。

（五）各國職業技能開發供給路徑的有效性比較

20世紀90年代，日本特別劃定了職業技能開發的底線，要求它具有提供高級職業技能的教育能力和彈性職業技能的開發能力。因應行業技術技能的急速變化，如今，日本職業技術教育體系用更為彈性的方式開發職業技能以及內生性綜合個人能力。一個國家是否能夠有效開發職業技能主要是看這個國家是否具有與行業需求相伴而生的職業技能的供給能力以及為創辦新興產業開發新型職業技能的能力。但蓬勃發展的經濟和快速提高的勞動生產力與職業技能的供給鏈接并非線性關系，同時，職業技能供給的水平、質量和鏈接方式等都只是職業技能開發涉及的實踐因素，因此，在變幻多端的全球經濟背景中判斷職業技能開發路徑的有效性是困難的。有些國家使用特定的路徑把職業技能的供給與當前和未來職業技能的需求鏈接起來，但要既有機鏈接職業技能需求與職業技能供給的類型、層次、質量、時間和地點、又清晰顯示高級職業技能的供給機制及其深度影響力還面臨嚴峻的挑戰（參見表1）。

實踐表明，國民擁有較高水平的職業技能更有可能提高勞動生產力，投資開發較低水平的職業技能最有可能降低社會的不平等程度，投資開發中等水平的職業技能是解決失業問題的最佳方案，投資學校水平的職業技能開發具有低成本高效益的理想收益。但經濟發展處于不同階段的國家受制于歷史形成的教育體系、企業文化和治理結構，注重用特定的模式投資開發不同行業和水平的職業技能。整體上，瑞典、挪威、芬蘭和新加坡等國家注重開端職業技能開發，開端職業技能水平較高，財政管控嚴苛的國家偏好市場供給大量低端的職業技能，德國和丹麥等先進的歐洲國家兼顧國家調控和社會伙伴參與，繼續職業技能開發地位顯赫。

由于完善的職業技能供給體系具有表達行業職業技能需求和標準的足夠能力，擁有對行業職業技能需求快速反應的機構，可以運用靈活手段持續為當前和未來的勞動力市場培養高質量的職業技能人才，開發的職業技能能夠與新型行業技術和實踐技能相匹配。因此，涉及的變量較多，復雜程度也較高，如果缺乏合適的數據鏈支撐，就難以清晰搭建職業技能開發供給與需求有效鏈接的國家路徑比較框架。

表2比較了勞動生產率、失業率、國內生產總值增長率以及每百萬人口所注冊的專利數量。新加坡和中國的經濟成長及其勞動生產力的高增長率較為顯著，然而，整體比較并沒有發現更多可以顯示職業技能開發體系效力的邏輯線索，而且它們的專利注冊率都較低，而這卻是高質量職業技能開發和創新性知識密集型產業發展密切關聯的關鍵指標。因此，無法充分判斷擁有優異的人力資本是否就會成為競爭力最為強勁的國家。

顯然，就職業技能開發的有效性分析來看，世上沒有一條路徑是最優的極品，任何國家都得頂禮膜拜；同樣，世上也沒有任何一條路徑是無效的雞肋，完全沒有價值。職業技能開發的任何路徑對于特定的國家來說只有合適不合適、適宜不適宜，永遠不會有最優化的選擇方案，每條開發路徑都與身具有鮮活的天然養料，關鍵是尋覓并鎖定適合自身的開發路徑。

三、理性確立我國職業技能開發的供給側改革路徑

任何國家構建職業技能開發體系都是特定歷史的產物，受到政治、經濟和文化等多重變量的結構性影響，“學徒制”、“職業技能開發質量確保”以及“國家社會伙伴關系模式”等創新實踐都大力促進了各國的職業技能開發，上世紀80年代，德國和日本的職業技能開發體系在全世界獨步江湖，如今，各國職業技能開發路徑差異顯著、各有千秋[1]。為此，我國職業技能開發需要借鑒其它國家的有益經驗，同時考量不同模式之間的優劣，結合自身的實際，確立符合自身特質的職業技能開發路徑。

（一）我國職業技能開發供給現狀

在過去30多年間，中國經濟以接近10%的年均增長率產生了巨大的社會和經濟變革，主要源于制造業的快速蓬勃發展推動了兩億多農民工從農村向城市以及從貧窮偏遠的地方向成長迅猛的沿海地帶轉移，產業發展和民工轉移都帶來了巨大的職業技能需求[2，3]。與此同時，民營經濟發展壯大，跨國企業已經成為經濟成長的重要驅動力，迫切需要建立中高級職業技能開發的強有力鏈接，培養大量薪酬水平不高但職業技能水平較高的勞動者，形成職業技能開發的獨特模式。

自20世紀90年代，我國職業技能開發呈現出蓬勃的發展態勢，表現為：1）建立國家職業技能、職業勝任能力以及職業資格框架并逐步整合；2）職業技能開發形成強有力的行業主導體系，聚焦特定職業技能標準的職場；3）職業技能開發體系構建了較為完善的全國性骨干網絡；4）職業技能開發體系在某些領域表現出創新性，職業技能鑒定卓有成效。

（二）我國職業技能開發供給的體制特征

目前，中國職業技能開發體制呈現出中央、省、市和地區等多層級的層次性管理特征，職業技術院校、技術應用機構以及職業技能開發鑒定中心成為開發職業技能的主要場所，少數由政府財政資金資助的私立職業技能開發中心也基于合約向社會提供職業技能開發服務，政府推動建立勞動力就業網絡體系，提供基礎性的職業技能開發業務，有關行政主管部門研發并頒布基于崗位標準的職業資格證書。

鑒于職業技能開發路徑的國際比較，我國在某些方面依然存在明顯差距，在若干領域畫地為牢，基本與外界隔離，制約了我國的職業技能開發。

首先，職業技術院校規劃和運行的過程較為封閉，高等和中等職業技術院校開展的應用性知識技能加工總體上并不“接地氣”，院校職業技能開發與當前和未來職業技能需求的鏈接力度不足，導致全國性適用職業技能存在短缺現象。

其次，職業技能開發領域相對單一，面向市場服務社會扮演多重角色能力欠缺，缺乏高品質的先進職業技能開發機構，在滿足未來開發高層次職業技能的需求能力上顯得捉襟見肘。

第三，盡管職業技能開發已經引進了市場法則及其它工具，但市場選擇和競爭性財政資金安排這兩種主要工具運用在公開資助的職業技能開發機構微乎其微，同時，幾乎關閉了體制外職業技能開發機構的大門，職業技能的市場開發并不充分。

（三）我國職業技能開發供給側改革的路徑選擇

總體而言，目前世界上職業技能供給與需求之間主要存在三種鏈接模式：一是國家調控模式，即政府積極干預并直接監管技能開發供應商；二是社會伙伴參與模式，即所有的利益攸關方基于與中央和地方政府、行業和工會所達成的協議調控供應商的供給行為；三是市場模式，即國家全面放棄干預，完全由市場確定職業技能開發的供給和需求。職業技能開發供給側改革是政治、經濟、歷史、文化、體制、人口和地理等各種因素動態平衡、交互作用、有效制衡的產物，我國職業技能開發的供給側改革需要在以上三種模式中確立適合自身的發展道路，規劃職業技能供給和需求的類型、水平和規格。我國職業技能開發的國家路徑是勞動力市場和職教體系演進的歷史性、體制性、社會性、政治性和文化性等因素綜合作用的結果，倉促確認職業技能供給與需求相匹配的國家路徑必然潛藏著相當大的風險。為此，需要從業者凝神靜心審視既往的路徑，虛心吸取經驗教訓，以創新精神確立能夠真實反映國家意志的職業技能開發供給側改革路徑。

結合我國特殊的政治經濟體制、經濟社會發展水平以及國內外職業技能供給和需求匹配路徑的經驗和教訓，我國的職業技能開發供給側改革必須鎖定“政府推動、市場驅動、社會參與”的獨特路徑，在中央政府強力統一整體規劃的基礎上，營造各方利益攸關者關系友好型環境，運用市場法則整合所有職業技能開發供應資源，理順主要行業具有自主性職業技能開發主體的供給關系，激發整個社會力量投資開發職業技能的積極性，實現我國職業技能開發供給需要匹配的發展目標：一是體現國家意志，實現職業技能開發資源配置與國家重大發展戰略需求匹配；二是提供有效人才供給，實現體制內職業院校布局、專業設置以及體制外的企業培訓與行業和產業的發展需求匹配；三是淬煉職業技能，實現技術技能人才培養規格與職場崗位需求精準匹配[4]。

這樣的路徑具有以下鮮明的特色：

首先，它有著統籌的創新性管理體制。過去，國家從中央到各級地方政府都設置了職業技術教育的多重管理機構，試圖肩負整合國家和地方經濟社會發展、職業技能開發的職責，統一規劃職業技術教育體系中的各類學校與各個行業管理部門之間的關系，反映這些部門職業技能開發的共同利益訴求，擔當特殊弱勢專業職業技能開發的“保護傘”，但成效并不顯著，反而可能成為職業技能開發供給側改革的主要體制性掣肘因素。而沿著這種新型的路徑，我國各級政府就能夠加強對職業技能開發事業的領導，集中社會力量，設立各級政府主管部門、行業、企業、院校、專家學者等全方位參與的“職業技能開發理事會”，確定職業技能的開發方向和財政資金分配方案，同時設置行業領銜、企業主導、學校參與、獨立運行的“職業技能開發中心”，確立職業技能開發注冊供應商，增加職業技能的需求和供給，縮小不同勞動力群體職業技能之間的差距，切實解決勞動力短缺和人口老齡化等棘手問題，實現職業技能開發公平和效率兼備的長遠目標。

其次，它有著完備的政策措施“工具箱”。在個體層面上，它便于政府制訂相應的法規強制性要求國民在成人之前必須接受全日制、非全日制的職業技術教育，運用學習賬戶、教育券和助學貸款等激勵手段誘發個體投資開發職業技能。在企業層面上，它有利于制訂企業投資開發職業技能的稅賦減免政策，設立專項基金扶持開發員工職業技能的企業，激發企業投資開發職業技能的積極性，同時對那些投資開發職業技能不力的企業強制征收更多的稅賦，迫使它們改弦更張，加大員工職業技能開發的投資力度。

第三，它有著高效的財政保障體系。構建職業技能開發的財政保障體系是規避關聯機構內部控制、密切鏈接職業技能供給與需求的基礎手段。這種路徑有助于革新我國職業技能開發的財政金融體制，鼓勵職業技能開發主體采購并開發弱勢專業的特殊職業技能，允許職業技能開發實體開展適度競爭，促進職業技能開發。

第四，它有著完善的職業資格框架體系。該路徑促使國家投入巨資構建并完善“國家職業資格體系框架”，實現職業技能開發與職業資格之間的無縫對接，成為知識技能學習加工的認知參照系統，便捷職業技能開發，升級終身學習終端，提檔職業技能開發品質。

第五，它有著強大的智能信息系統。該路徑要求中央政府建立大數據信息系統，擁有較強的智能化信息整合實力，計算并聚合有關就業和職業技能信息，如實適時反映全國和地方勞動力市場的客觀需求，努力維護信息平臺的權威性，在勞動力市場、職業技術教育研究以及它們之間的鏈接中扮演重要的協調和整合角色，承擔地方性、行業性以及職業技術教育領域的研究工作，在前期數據調查的基礎之上，經過大數據云計算綜合統計分析，向社會開放有關信息資源。

契合職業技術教育發展方向的職業技能開發涉及加工類型、數量、定位以及財政資金扶持力度和其它有效的政策杠桿。各國國民教育體系、職業技術教育體制和勞動力市場雖然各自具有不同的特殊結構，但都在更加寬泛的領域積極推進開發職業技能，力求實現職業技能開發的階段性改革目標：首先，在中學階段實施職業教育和普通教育的部分整合；其次，加速確立實踐經驗在教育中的合法地位；第三，建立并完善國家職業資格框架；第四，基于職業勝任能力確認并接受行業及其產業部門參與開發職業技能標準；第五，在初等教育階段開發職業技能并把“校本”職業技能開發引向產業發展領域；第六，規范行業職業崗位標準，設置特定類型和水平的職業資格[5]。

我國職業技能開發供給側改革的終極目標是在職業技能持續有效供給與當前和今后職業技能的長期彈性需求之間實現最大程度的匹配，而要科學理性地實現職業技能開發供求的“二軌合一”就需要我們結合中國實際，同時借鑒其它國家職業技能開發供求匹配的有益經驗，尋求并鎖定我國職業技能開發供給側改革的有效路徑。

注釋：

①首先，德國的統一為當時強壯的西德經濟平添了落后技術和企業的沉重負擔；其次，德國的職業技術教育體系主要用于開發中等水平的職業技能，在更高水平職業技能需求日益增加的背景中正在經歷比較漫長的淘汰過程；第三，德國學生在經合組織成員國家的PISA學習測試中表現出較弱的操作能力以及差異懸殊的考試成績。

參考文獻：

[1]Jack Keating，Matching supply of and demand for skills： International perspectives[EB/OL].NCVR， http：//www.ncver.edu.au/publications/2000.html，2016.9.

[2]國際先驅者論壇[EB/OL].2005-04-20，2016.9.

[3]廣東省統計年鑒[EB/DB].http：//www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjkw/gdtjnj/.

[4]張艷.供給側改革綜述及對職教改革的啟示[J]，天津商務職業學院學報，2016（3）：50-53.

[5]Development Co-operation Report 2016，The Sustainable Development Goals as Business Opportunities[R].http：//www.oecd.org/，2016.8.

責任編輯 殷新紅