我國基層協商民主實踐的現狀反思與可行性路徑探析

張 銑

（華南理工大學，廣東 廣州 510006）

我國基層協商民主實踐的現狀反思與可行性路徑探析

張 銑

（華南理工大學，廣東 廣州 510006）

當前各地基層協商民主實踐仍存在不少內生、外生障礙和問題。這些障礙和問題亦成為制約下一階段基層協商民主建設的重要因素。基于此，在梳理各地基層開展協商民主所采取的諸種實踐形式的基礎上，對其所遇到的障礙和問題進行剖析，可據此探討并形成普適于我國基層深入開展協商民主實踐的可行性路徑，使基層協商民主成為在社會主義協商民主體系建設中率先取得突破性進展的領域。

基層協商民主；內生障礙；外生障礙；可行性路徑

基層協商民主建設是完善社會主義協商民主體系不可或缺的重要環節，前者的發育程度亦在實質上影響著后者的發展水平和質量。基于此，有必要對我國當前各地基層協商民主的實踐狀況進行梳理和分析，總結前期經驗和教訓，覓得適于我國進行普遍性基層協商民主建設的可行性路徑。

一、協商民主的基層實踐

在當前我國各地基層協商民主建設實踐中，出現了多種不同的協商形式和制度，它們各具特點，側重點亦各不相同。有些僅是為了理順和增進干群關系，有些是為了給領導干部做決策時提供參考，有些則具有了直接確定決策的功能，有些甚至會直接影響干部的升遷和薪酬。對于這些具體的協商形式和制度，可分城市和鄉村為不同集合進行梳理。

（一）城市基層協商民主實踐

我國目前城市基層的主流協商民主形式是以社區居委會為基礎建立的“社區三會”，即“聽證會”“協調會”“評議會”。

1.社區聽證會

社區聽證會是指，當政府或其下屬部門的政策實施地位于某社區或將影響某社區居民的重大利益時，在其作出決策前，由居委會組織社區居民召開的就該政策發表意見并對其可行性進行論證的會議。這種協商民主形式由行政聽證制度演變而來，但在程序規定等方面并不像后者般嚴格。由于社區聽證會涉及到了政府決策，因此參加人員一般包括兩方：一方是政府部門人員、社區居委會人員，另一方是社會組織人員、社區居民。其程序是：由前者對聽證內容進行說明，后者就對方所說明的聽證內容發表意見或提出問題，最后由政府或居委會人員對問題進行回答或對意見進行搜集整理。目前，社區聽證會主要被決策機關用于收集社區居民意見，以及事先對可能出現的問題和矛盾進行處理，其應有的決策功能并未充分顯現。

2.社區協調會

社區協調會是居委會針對本社區的公共性事務或矛盾、利益沖突而召集社區居民就解決方法等問題進行協調討論的會議。這種會議多由居委會主任或調解委員會主任擔任組長，參會人員包括居委會其他工作人員、居民代表，政府及其職能部門并不一定派代表參與。從程序上看，與民事訴訟法規定的人民調解頗為相似。即在各方充分陳述事實和理由的基礎上，由主持人引導各方達成一致同意的調解協議后，各方包括主持人須在協議上簽字并交居委會蓋章存檔。如無法達成協議，居委會將再次進行協調或采取其他途徑。從結果上看，部分社區已經使用這種協商方式解決了不少居民意見分歧較大、利益沖突較為激烈的難題。如南昌青云譜區三店街道祥和社區通過社區協商，解決了機動車道過窄、部分居民存在高空扔垃圾的陋習等一直難以解決的老問題。[1]

3.社區民主評議會

社區民主評議會是社區黨支部、居委會組織居民對政府相關職能部門及其工作人員、居委會成員、社區工作者的履職狀況、工作作風、服務態度等方面進行考核評價的會議。這種會議每年一般舉行1～2次，由被評議對象的主管部門啟動評議程序，居民代表、居委會成員、被評議的部門代表組成評議小組，小組組長由社區黨支部書記擔任。在評議的過程中，被評議對象需在事前將工作總結提交給評議小組，后者通過對社區居民意見的收集，對前者提交的工作總結進行驗證核實，最后評議小組根據調查情況達成關于被評議對象一致的評判意見。此意見將被呈送被評議對象的主管部門，作為其人員和部門考核的依據之一。

實際上，在我國城市當前基層協商民主實踐中，上述“三會”并非僅存在于社區這個層級，在街道、區縣乃至地市級范圍上也常被采用，尤其是聽證會和評議會。值得注意的是，在更高層級上使用“三會”的效果反而更好。以評議會為例，在雅安舉行的某次評議會上，兩個鎮領導因為在市民評議會上得分很低而離開崗位。[2]

（二）農村基層協商民主實踐

1.決策的協商民主：從探討質詢式懇談到預算決策的民主協商

我國農村基層對決策環節進行協商民主實踐的成功范例當屬浙江溫嶺的民主懇談。縱觀其民主懇談的實踐，則經歷了從探討質詢式懇談到民主審議預算的發展過程，即成功實現了從體制外協商民主向體制內協商民主的轉變。探討質詢式懇談，程序上較為簡單，在懇談會主持人對議題進行介紹后，參與懇談的民眾即可針對該議題進行討論或就相關問題對參會領導進行質詢。這種懇談方式在懇談結果上不具有確定性，懇談結果是否被相關部門采納不明確。民主審議預算，則包括了“民意測驗式”和“民主審議式”。前者以溫嶺市澤國鎮為代表。即依據民意代表參與預算民主懇談前后的兩次問卷調查統計結果，對鎮政府下一年度擬計劃實施的項目進行排序，然后將排名前列的項目列入政府預算并提交鎮人代會表決。[3]54后者以溫嶺市新河鎮為代表。民主審議式具體流程如下：首先，鎮人大代表被分為農業、工業、社會事業三個審查小組，針對鎮政府提交的預算草案進行民主懇談，形成修改意見和建議；其次，人大代表針對預算存在的問題在鎮人代會上發表意見，對鎮政府進行質詢，鎮政府須對其進行回應；最后，人大主席團、鎮政府和審查小組再次召開會議，根據人大代表的意見和會議情況形成預算方案，并提交人代會進行表決。[4]

2.青縣模式：普遍性參與、協商與決策的統一

與溫嶺從體制外協商民主向體制內協商民主的轉變發展歷程不同的是，河北青縣從一開始就在體制內挖掘資源并進行制度創新，形成了著名的青縣模式。具體而言，青縣主要通過提升村代會的實際地位，將村代會從臨時性機構轉變為常設機構，徹底落實其依照《村民委員會組織法》所享有的決策權，同時將原來實際上掌控鄉村大部分行政權力的村委會歸位為執行村代會決策和管理鄉村日常事務的機構。[5]此種模式下，普通村民均有機會通過競選村代會代表進入行政村的權力機關，進而就本村重要事務與其他代表進行平等、充分協商并作出決策。青縣模式為如何將基層協商民主實踐與體制內資源相結合提供了與溫嶺截然不同的一條思路。

3.監督的協商民主：村民評議會和村務監事會

與城市基層協商民主相類似，我國不少農村地區也以評議會的形式對干部工作作風、履職情況、廉政狀況等方面進行考核。除此以外，在近年來農村基層協商民主實踐中，設立村務監事會對村務進行監督的作法也開始普遍出現，如廣東蕉嶺縣、浙江武義縣。這種在“兩委”之外設立獨立監督機構的做法，提供了村民民主參與的新平臺，豐富了協商民主的渠道，增強了“兩委”的公信力。2010年修訂的《村委會組織法》對此予以了肯定，明確了村務監督機構的法律地位、職權范圍，特別是將其確定為村民民主評議會的主持人，由此形成了村民評議會和監事會的對接①參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條至第34條。。通過該法的相關規定，這種以民主監督、評議為著力點的體制外的鄉村協商民主實踐就被率先吸納到了體制內。

二、對基層協商民主實踐的評價

從我國當前城市、農村基層協商民主實踐的發育狀況看，雖不能說已然形成燎原之勢，但概之以“遍地開花”并不為過。那么，我們應如何評價和看待這種局面？對此，可從宏觀和微觀、現實和理論兩組視角予以評判。

（一）推行基層協商民主的宏觀環境

“協商民主對于國家治理體系的重要價值在于它能有效推動政府自我放權、社會自我增權以及實現公民自我賦權。”[6]我國首次確認“協商民主”概念的正式文件是中共十八大報告，該報告不但明確了其內涵，還系統論述了健全社會主義協商民主制度的宏觀規劃。以此為起點，“協商民主”開始反復出現于若干重要文件和國家領導人的講話之中。就基層協商民主而言，“推進協商民主廣泛多層制度化發展”“拓寬……基層組織的協商渠道”亦出現于備受矚目的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中。在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上，習近平指出“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”。除此以外，各地基層協商民主實踐亦得到高層的肯定和褒獎。比如溫嶺就曾憑借其協商民主實踐獲得“中國地方政府創新獎”，并成為中央部委和兄弟單位的重點調研對象[7]；青縣模式亦被作為基層協商民主的成功案例在官方主流媒體上得到推廣[8]。綜上不難看出，當前的宏觀環境為基層協商民主實踐的深入發展和普遍推廣提供了極為有利的基礎。

（二）基層開展協商民主實踐的動力

基層協商民主的快速發展除了得益于高層的肯定和相對寬松的宏觀環境之外，其主要的發展動力來自于基層政府在新的社會狀況和現實下解決問題和矛盾的需要。近年來，隨著我國經濟的快速發展，基層政府在管理和決策中面臨的問題和矛盾比以往更為復雜，由基層政府領導直接拍板或向上級匯報請示后再由基層政府作出的決策，在復雜的社會背景下很可能脫離基層的現實狀況，無法反映甚至會損害基層民眾利益訴求。再加上近年來官員腐敗等因素導致的政府公信力下降等問題，依傳統路徑制定的政策在其付諸實施的過程中很可能遭到基層民眾的質疑、批評、抵制，甚至引發上訪、群體性事件等更嚴重的問題。在這種情況下，由于基層政府或者官員是作出該決策的唯一主體，依“誰決策誰負責”的基本要求，他們很可能因此承擔全部責任。

協商民主則為基層政府和官員解決上述問題提供了一條新的思路。首先，通過廣泛、充分地參與協商，基層政府可以獲得民眾的利益訴求等在決策中所需的有用信息，使決策貼合社會現實。其次，通過民主協商，決策過程更為公開和透明，不但極大地減少了官員權力尋租的空間，緩釋了民眾對政府的不信任，而且使民眾獲得了表達利益訴求的途徑，減少了政策實施中可能面臨的阻力。再次，在某項決策指向的是彼此間存在較大利益沖突的民眾群體時，協商民主可以形成一種集體的民主壓力，讓支持該決策的群體去說服反對的群體，即由民眾自己說服自己。政府無須直接面對民眾，而只需要構建協商平臺。這樣既避免了所有的矛頭指向自己，也避免了強制推行某項政策可能產生的高昂代價。最后，由于此時政策是在民眾參與的前提下作出的，因此民眾也將對該決策的后果承擔一部分責任，這就降低了由政府或官員獨自承擔決策失敗責任的風險。

從近年來各地基層推行協商民主的實踐看，在面臨如下情況時，基層領導有充分的動力運用協商民主進行決策：一是在領導內部對某項政策發生重大分歧時（如鄉村“兩委”之間）；二是在民眾不滿意某項政策而進行大規模抗議維權行動時；三是在地方領導碰到重大危機時；四是在希望通過制度創新獲取職務升遷的資本時。[9]從使用協商民主解決上述問題的最終結果看，基層領導通過讓渡自身權力，用民意化解了矛盾，抵制了不合理的要求，穩定了社會秩序，獲得了民眾的支持。

（三）當前基層協商民主實踐與協商民主理論的對接

在學界，對于我國是否能夠將協商民主理論真正付諸于政治實踐一直存有爭議。一方認為協商民主是為彌補選舉民主的不足而提出的，在后者發育不充分的情況下進行協商民主實踐既無意義，亦無希望。另一方認為由于協商民主制度系我國政治制度的重要組成部分，歷來得到高層的肯定，因此即便選舉民主不成熟，仍有可能發展協商民主。而今，各地基層協商民主實踐的成功已充分證明了在我國踐行協商民主的可行性。事實上，通過這些實踐我們可以發現，協商民主實踐之于我國的意義并未被限制在彌補選舉民主的不足這一點上，而是發揮了更為重要的作用。例如上文提及的溫嶺“民意測驗式”和“民主審議式”財政預算制定方式，就充分激活了基層人大的功能；而在青縣模式、蕉嶺和武義的村務監事會制度中，協商民主重新鍛造了基層的民主治理結構；許多地方舉行的民主評議會則發揮了直接評價政府機構、官員是否廉潔奉公和積極行使權力的作用。

誠然，如果嚴格套用協商民主的傳統定義，各地的不少實踐難以被納入協商民主的外延范圍，有些甚至更像是選舉民主的改革實踐。然而，若考慮到我國目前的政治生態和政治改革進程，這種學究式的教條主義并沒有任何意義。我們更應捕捉和強調的是這些基層實踐所帶來的積極變化，更需要的是實實在在地推動協商民主制度的建設，乃至于推動其他政治制度的發展，而不是停留在理論層面形而上的爭論之中。因此，一種更為寬泛的、更切合中國語境的協商民主概念應當被采納。只要一項決議是在公開討論的過程中形成的，此過程的所有參與者都能自由發表意見并愿意聽取和考慮不同意見時，這個民主過程或者體制就應當被定義為是協商性質的①本定義參考了戴維·米勒對于協商民主的界定。。依此定義，便可將各地的實踐納入協商民主的大旗中，使協商民主的研究突破理論的枷鎖，將重心置于如何具體、切實地推進和完善協商民主制度建設之上。

三、當前基層協商民主實踐的內生、外生障礙與問題

雖然各地推行協商民主實踐取得了不少成績，但不可否認的是這些實踐存在不少內生、外生障礙和問題。能否跨越這些障礙、解決這些問題，直接決定了未來基層協商民主建設的質量。

（一）基層協商民主的內生障礙與問題

民眾的理性化參與是協商民主得以順利進行的前提。這里的理性化參與除了用以指稱個體理性，更被用于強調參與者的公共理性。它要求參與者既考慮自己的利益，也需要在此之外考慮他人的、集體的利益，并通過溝通和交流實現個體利益與公共利益的協調共存。有學者擔心，從目前基層民眾的普遍心態看，對個體利益的關注遠甚于公共利益，這可能導致民眾在協商中難以為了公共利益而在個體利益上作出讓步。目前一些地方在協商民主實踐中亦確實遇到了不少因涉及到民眾個體利益而難以通過協商達成一致意見的情況，典型者如公用設施的選址、征地拆遷等。除了個體利益，部分參與主體間由于在某一點上存在利益關聯點而形成的群體利益也可能影響協商的效率和結果，例如本地居民與外來人員之間、鄉村中不同姓氏的村民之間、領導干部和普通群眾之間甚至是男性居民和女性居民之間。

除了利益因素，民眾的參與能力也會對協商民主的效率和結果造成影響。那些知識文化水平較高、語言組織能力較強、語言表達較有激情的參與者能在很大程度上影響協商的結果，能充分占有和高效處理信息的參與者在協商中體現出的優勢亦是顯見的，見多識廣、參加會議較多的參與者往往能在協商中更清晰、準確地表達個人意見；而原本在當地社會結構中處于弱勢地位又缺乏自信的參與者極有可能在協商中甘于沉默。

（二）基層協商民主的外生障礙與問題

首先，從當前各地協商民主的發展歷程看，政府一直是推動協商民主實踐發展的最主要力量。上文提及的浙江溫嶺、河北青縣、廣東蕉嶺三地的協商民主實踐之所以能取得成功，中共溫嶺市委宣傳部、滄州市委組織部、蕉嶺縣紀委功不可沒。[10]部分地方的協商民主實踐更有賴于個別基層領導的力推。誠然，在我國當前的政治體制下，由領導干部或者上級政府部門推進協商民主實踐確實能更有效地整合各方面資源，順利解決所遭遇到的體制內外的各種難題，但其存在的問題是，一旦該政府部門退出或領導干部調任其它崗位，已經進行的協商民主實踐是否仍能持續？如溫嶺澤國鎮、新河鎮、箬橫鎮都曾遭遇過因原主政領導獲得升遷后，在其治下搞得轟轟烈烈的參與式預算協商民主實踐是走還是停的問題。[11]由于協商民主實踐屬于前任官員的政績，在現行的官員考核體制下，繼任官員投入大量資源繼續推動協商民主實踐發展的激勵并不充分，人走茶涼的現象自然難以避免。

其實，不僅是基層協商民主實踐，我國近現代以來的歷次經濟、政治改革，政府精英在其中都是能左右改革走向、決定改革成敗的關鍵因素。若從文化上探究其根源，則在于數千年專制主義統治在民眾心中遺留下的、根深蒂固的官民文化。這種以權力為核心的官民文化既使得改革能夠在政府精英的推動下順利進行，但同時也造成了民眾理性自主精神的缺失、權利觀念的淡漠以及在公共事務上對政府完全的依賴。這就使得即便是嘗試過協商民主實踐并從中獲得益處的基層民眾也會習慣性地將協商民主看成是領導的事，領導決定應當如此就如此，領導不推行協商民主也無所謂。民眾公民意識和文化的缺失進一步使得持續推進協商民主實踐的可能性大打折扣。

其次，基層政府權責不對等也是制約各地普遍推行協商民主實踐的因素。自從1994年開始實行分稅制改革以后，財權逐漸收歸中央，事權卻逐漸被下放。政府此前對經濟和社會事務進行直接管理的模式逐漸被消解，轉而通過對干部的控制，督促下級政府實現由上級政府擬定的以經濟為核心的發展目標。這種自上而下的壓力型機制使發展目標在經各級政府層層加碼后最終壓在了基層政府身上。為了實現這些目標，基層政府在財權被限縮的情況下，只有調動所有的資源爭取項目、獲得資金，才能在考核中獲得較好的名次并進而獲得更多的政策支持。[13]141而協商民主實踐在很多時候并無助于基層政府實現由上級政府擬定的發展目標，甚至可能形成阻礙，因此許多地方的基層政府并沒有推動協商民主實踐的動力。

再次，在學界當前研究基層協商民主實踐的文獻中，地區經濟發展水平這一因素對基層協商民主實踐發展的影響亦被反復提及。亨廷頓就曾經指出：“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值。”[12]經濟較為發達的地區在上述壓力型體制下，在實現上級政府擬定的經濟目標之余仍有充足的資源開展協商民主實踐，這也是溫嶺協商民主實踐能聞名于全國的重要原因之一。除此以外，在溫嶺等經濟較為發達的地區，基層民眾的公民參與意識、權利意識較為強烈，對于公共事務的參與熱情、參與水平亦較高，這就為協商民主實踐的開展奠定了必要的基礎。而對于這些地區的基層領導干部，由于沒有過重的經濟壓力，完全把控權力的官本位意識并不強烈，反而會將部分權力讓渡出來并植入協商民主實踐中，由此提升決策的合法性和透明度并贏得基層民眾的普遍支持。

四、我國基層協商民主的可行路徑和建構策略

（一）協商民主與選舉民主建設應齊頭并進

當前我國各地基層協商民主建設過程中很容易產生的一個誤解是協商民主是可以取代選舉民主的，因此只要建設好了協商民主，就當然地能實現民主的目標。這種觀點雖然看到了協商民主在促進公民積極參與公共事務、制約政府權力等方面的作用，但卻忽略了選舉民主是民主理論的核心這一基本的政治學常識。協商民主雖然可以在促進和完善民主管理、民主決策、民主監督這三個方面發揮重要作用，但如果沒有民主選舉的保駕護航，那么協商民主所能起到的作用將大打折扣。從目前基層協商民主實踐的普遍情況看，雖然基層民眾的知情權和商議權得到了較大程度的保障，但在平等參與、監督協商結果向現實決策轉化等方面的權利仍有待進一步彰顯，而這正是加強選舉民主建設所能發揮作用的地方。部分地區已經在這個方面進行了有益的探索，如將協商民主與基層人大的審議權相結合。除此以外，選舉民主的核心——投票，在協商民主實踐中也能發揮重要作用。如上文的“民意測驗式”協商民主中，村民的投票結果成為了最終確定政府項目的依據；在民眾分歧過大、無法通過協商解決爭議時，投票亦可作為解決問題的最終途徑。[13]綜上可知，協商民主與選舉民主應當是相輔相成、不可割裂的共同體，在我國基層民主建設中亦應得到同等重視，共同發展。

（二）保障協商結果向現實決策的轉化

如何保障協商結果向現實決策的轉化，這是基層協商民主建設最核心的問題。這個問題能否得到妥當解決直接或間接影響著協商民主建設的其他方面。只要協商結果向現實決策的轉化能得到保障，那么即便其他環節存在問題或瑕疵，哪怕是有所欠缺，也仍然能得到修復和完善。例如，國內現有的諸多文獻在探討基層協商民主時，針對民眾欠缺公民精神和意識、參與積極性不高、協商能力不足等問題，通常提出的對策是加強對民眾的公民教育。然而，在我們看來，雖然加強公民教育具有一定的意義，但如果能夠提升協商結果向現實決策的轉化率，那么民眾自然就有動力參與到協商民主實踐中，而且也會積極提升自身的協商能力，因為“公民精神之復興關鍵是使人們在他們的社區事務中有更強的參與感，在事關他們生活的事務中有更大的發言權”，一旦民眾發現自己參與的協商形成的結果能成為現實決策，那么協商民主無疑能成為鍛造公民精神、提升公民素質最好的課堂。[14]

綜合各地的實踐經驗，要想使協商結果不被束之高閣，無非兩條路可供選擇：一是將基層協商民主實踐本身并入體制以內，二是在體制內建立能夠接納協商結果的常規輸入端。于前者，部分地區已開始了嘗試，如上文的溫嶺新河鎮。于后者，則應通過法律規定，將協商結果的接納作為政府決策的必要環節：一是明確劃定應作為協商民主對象的事項范圍；二是政府若無充分、正當理由，則應接納協商結果；三是政府確有充分、正當理由不接納協商結果時，應向當地民眾詳細、公開地解釋不接納的理由，并向上級政府、紀檢部門以及同級人大備案。

（三）給予基層政府及其領導干部以激勵

要使基層協商民主能夠在全國范圍內得到普遍推廣，使已經進行協商民主實踐的地區能進一步持續、深入地推進協商民主建設，就必須給予基層政府及其領導干部以足夠的激勵。除了對各地基層領導干部進行協商民主宣傳，使其充分理解協商民主實踐的價值外，在當前自上而下的壓力型體制下，可將協商民主建設納入基層政府的工作目標以及對領導干部的考核指標體系，使之成為考察基層政府和領導干部的常規項目，從而消解人走茶涼的現象。考慮到部分欠發達地區缺乏進行協商民主實踐的必要資金，上級政府撥出專款對基層政府開展相關工作予以支持亦是必要的。從當前基層實踐的經驗看，撥出這筆專款并不會給財政造成過重的負擔①一般而言，每年鄉鎮一級人大開會經費至少是20萬元，而開一個鄉鎮一級的民主協商會議只需要幾萬元。。[18]

（四）通過完善程序克服協商民主實踐遭遇的諸多難題

在協商民主的建構中，協商程序的完善是較為復雜的一個環節。何包鋼在總結基層協商民主經驗時提出，協商民主的程序建設至少應當包括如下制度性設計：事先信息發布制度、參會人員隨機選拔制度、主持人制度、觀察員制度、領導干部相對隔離制度、問卷調查決策制度、重大事件民主協商制度。[15]雖然設計并落實這些制度并非易事，但這又是值得的。因為程序的完善可以使基層進行協商民主實踐時面臨的諸多難題迎刃而解：事先信息發布制度可以使參與主體提前獲知協商事項的必要信息，提升協商的質量；參會人員隨機選拔制度可以保證民眾，特別是少數派或弱勢階層獲得平等參與協商的可能性；主持人制度可以避免善于演說、溝通能力強的參與者主宰協商的走向，盡可能地確保每個參與主體有表達觀點、理由的機會和時間；領導干部相對隔離制度可以緩釋參與者對協商是否為政治作秀的質疑，增強其在協商過程中暢所欲言的勇氣和信心；問卷調查決策制度可以在更大范圍內匯集民意，給予那些沒有參與協商或者在協商中未能、未敢清楚闡述觀點、理由的民眾又一個充分表達的途徑；重大事件民主協商制度則可清晰劃定協商事項的范圍，促進協商民主往常態化方向發展。

（五）引入中立第三方主體

基于當前基層的社會現狀、民眾政治參與的心態和能力，在基層開展協商民主的過程中引入媒體、第三方組織以及專家學者等中立的第三方主體，由其協助、監督甚至是引導協商過程，具有不可替代的價值和作用。這一點可從溫嶺協商民主實踐中得到充分的證明。此舉不但可以有效監督基層政府及其領導干部實實在在開展“真協商”，避免協商民主成為政治秀，同時也能大幅提高民眾參與協商的積極性。在當前政府公信力出現滑坡的情況下，引入中立第三方主體尤為必要。除此之外，專家學者和第三方組織在提升協商參與者協商能力、主持人控場能力和完善協商程序的設計并確保其有效運作上能發揮重要作用，而媒體的跟蹤報道在促進協商結果向現實決策的轉化上亦能扮演催化劑的角色。

誠然，要推動基層協商民主實踐的持續、深入、擴大化發展，除了上述關鍵性對策外，還需要更多的建構策略，如城市與鄉村的差異化發展策略、網絡平臺與協商民主的融合、將協商民主從發達地區向欠發達地區逐步推進的具體步驟等問題都是亟待研究的。然而，綜合當前中央政府對協商民主的重視程度、協商民主在基層政府解決社會治理難題中的作用、民眾對于政治參與與日俱增的需求狀況，我們有理由相信，上述問題的解決并不需要經歷漫長的等待，基層協商民主必將成為在社會主義協商民主體系建設中率先取得突破性進展的領域。

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責任編輯：曹桂芝

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1004-3160（2017）05-0132-07

2017-05-09

張銑，男，廣東梅州人，華南理工大學法學院副教授、法學博士，主要研究方向：法學。