民族地區生態治理的公平正義蘊含與實踐路向

廖小明

（云南師范大學，云南 昆明 650500）

民族地區生態治理的公平正義蘊含與實踐路向

廖小明

（云南師范大學，云南 昆明 650500）

民族地區生態治理，面臨強烈的經濟發展愿望與生態文明建設和生態治理的“硬”約束之間的矛盾；面臨生態治理現代化的高標準與民族地區政府公共管理和社會治理能力不足的矛盾；面臨全面有效的生態權益保障愿望與公眾參與生態治理不足之間的矛盾。民族地區生態治理必須彰顯社會主義公平正義，這種公平正義是一種相對的、整體的、發展的公平正義。其實踐路向在于高揚社會主義公平正義旗幟，正確宣傳治理公正內涵，凝聚強大的社會共識；將公平正義作為生態治理現代化善治目標的基本價值貫徹治理始終；在綠色發展和共享發展中實踐生態治理的公平正義。

民族地區；生態治理；公平正義；綠色發展

當前，在生態文明建設和國家治理現代化雙重語境下，民族地區生態治理成為一項關乎地區發展、“美麗中國”建設進程和民族團結繁榮的十分重要的工作。民族地區生態治理是一項系統的社會工程，涉及到政府公共管理、市場機制發揮、公眾參與等多個方面。只有高揚社會主義公平正義的旗幟，彰顯治理的公正導向，才能更有效地統整各方面力量，形成生態治理的強大合力。

一、民族地區生態治理面臨的多重矛盾

眾所周知，由于歷史和地理等原因，我國民族地區多集中在邊遠地區和山區，經濟社會發展相對滯后，生態脆弱，政府公共管理、社會治理能力以及公眾參與社會治理的能力都不強，這客觀上造成了民族地區生態治理的多種矛盾。

（一）強烈的經濟發展愿望與生態文明建設和生態治理的“硬”約束之間的矛盾

一方面，伴隨全面建設小康社會進程的加快，民族地區人民經濟發展愿望愈來愈強烈。我國民族地區自然條件艱苦，基礎設施落后，人們的思想觀念相對保守，政府公共管理能力和水平不足，客觀上造成了這些地區長期以來經濟社會發展緩慢，與先進發達地區的差距越來越大。然而，由于現代通訊技術的發展和民族地區與外界交往的增多，特別是許多中青年外出務工看到發達地區與自身所處的民族地區發展的巨大差距，更加激發他們強烈的經濟發展愿望。2015年1月22日，習近平會見云南貢山獨龍族怒族自治縣干部群眾代表時指出：“全面實現小康，一個民族都不能少。”[1]這既是期望，更是要求。從中國特色社會主義建設的全局意義上說，民族地區經濟發展不僅僅是民族地區自己的事情，也是黨和國家的重要任務。從民族地區與全國的關系看，民族地區發展與全國的發展在方向上是一致的，二者之間是相輔相成的關系。民族地區經濟發展是全面建成小康社會的基本內容和重要條件。另一方面，民族地區自然條件惡劣，生態脆弱，科技發展水平不高，民主政治建設發展不足，社會發展和治理難度大。但是，我們要實現美麗中國夢，就必須突破民族地區生態文明建設和生態治理難度大這一“瓶頸”，不僅要從國家生態安全的角度，更要從全面建成小康社會和實現社會公平正義的根本要求來審視和看待突破“瓶頸”的重要性。不能共享的生態文明一定不是社會主義的生態文明，不能引領群眾參與并獲得利益的生態治理也不是社會主義的生態治理。如此，民族地區強烈的經濟發展愿望與生態文明建設和生態治理“硬”約束之間形成了一對尖銳的矛盾。從一定意義上說，這是遠期與當期的矛盾，整體與局部的矛盾。但是，從長遠和最根本的意義上看，這樣的矛盾不是不可解決的矛盾，相反，它們具有一致性，正確的經濟發展和生態建設與生態治理之間的矛盾趨向于遠期的自然“和解”。

（二）生態治理現代化的高標準與民族地區政府公共管理和社會治理能力不足的矛盾

國家治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。[2]黨的十八屆三中全會規劃了全面深化改革的路線圖，也明確提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求。一般說來，現代國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會治理三方面的內容，因此，實現國家治理體系和治理能力現代化，需要這三方面的治理都能體現現代化的水平。這對整個國家來說是一個重要的方向和目標，當然也就包括民族地區地方政府在內的各級政府的治理能力和治理水平要不斷提高。在市場治理和社會治理方面，既需要市場經濟的健康發展，也需要公民社會的建設。我國在“十三五”時期，要形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，推進美麗中國建設，離不開生態治理現代化。在生態文明建設和國家治理現代化的雙重目標下談生態治理現代化，當然從根本上是要堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，同時也是要實現生態領域的現代化治理，這必然體現為一種高標準和嚴要求。生態治理現代化不是一個主觀認定狀態，而是一種需要確立一定標準并運用這些標準檢查生態治理效果的實踐范疇。實現生態治理現代化，必須有一個標準化的問題，離開標準化，政府、市場、社會治理無從談起。就生態治理現代化而言，標準化是生態治理所依循的規范，關系到生態治理的制度化建設。生態治理的標準化是要確立生態治理的目標和方向，并為評估生態治理現代化提供量化指標。生態治理現代化的標準不是僅僅依循某一省區市或區域的情況而制定的，而是從國家生態文明建設和社會治理能力現代化的整體出發來制定標準和進行評估。這對先進發達地區來說也許不是難事，但是，針對民族地區而言，這是一種很高的標準，實現的難度很大。不僅如此，我們更要看到，民族地區由于歷史和現實的多種因素導致客觀上政府公共管理的能力和水平不足，而市場經濟發展的不足和市場機制的不健全，也直接影響到市場治理能力的不足。相對于政府治理和市場治理，公民社會的自治能力則更加受到公眾的文化水平、經濟能力、制度機制等多種因素的影響，這在絕大多數民族地區也是經濟發展和生態治理的“短板”，當然也是實現生態治理現代化必須重點突破的方面。總而言之，民族地區現有的公共治理也好，市場治理與社會治理也罷，都與生態現代化治理的標準和要求之間有很大的差距，這種差距一定程度上也體現為發展和治理過程中的一對矛盾。

（三）全面有效的生態權益保障愿望與公眾參與生態治理不足之間的矛盾

我國是社會主義國家，憲法規定了各民族的平等權利。就生態治理而言，平等的權利、責任和義務最終要落實到對公眾生態權益的全面有效的保障上來。這是生態治理現代化必須考慮的邏輯起點和歸宿，也是社會主義公平正義的本質指向所在。在當前全面建設小康、推進生態文明建設特別是實現綠色發展和共享發展理念的進程中，民族地區公眾對生態權益有了更多更全面的認識，對政府有效保障這些權利和能力提出了更多和更高的要求。但另一方面，由于受知識文化水平、歷史傳統和體制機制的影響，民族地區公眾參與政治建設、文化建設和社會治理的意識相對淡薄。現代公共治理理論認為，只有公眾有效參與的社會治理才能有效維護公眾的權利和利益。生態治理也如此，如果沒有公眾自身的參與，很難全面有效實現生態治理所關聯的權利、義務、責任和利益的公平合理分配。這顯然與公眾全面有效的生態權益保障訴求不相適應。民族地區公眾在參與生態治理方面的能力不足主要體現在：一是受歷史傳統以及社會心理等的影響，民族地區公眾參與生態治理缺乏積極性和主動性。在民族地區不少群眾看來，生態治理就是政府的事情，就是干部的事情，老百姓干好一畝三分地才是本分。二是雖然有一部分群眾也期望參與生態治理，更好地實現和維護自身權益，但受知識文化水平等因素的影響難以實現這種愿望，實踐中往往是參與熱情高于實際參與過程。三是雖然不少民族地區基層群眾已經參與到生態治理中并取得一定效果，但是，由于缺乏可靠的制度支持特別是缺乏長效保障機制，因此，群眾參與生態治理也僅僅是時有時無的事情，難以形成整體聯動的發展態勢。鑒于上述情況，民族地區群眾全面有效的生態權益保障之強烈愿望和訴求與民族地區群眾自身參與生態治理不足之間形成矛盾，凸顯了民族地區生態治理的“軟肋”。

二、民族地區生態治理彰顯公平正義的必然性及其豐富蘊含

如前所述，民族地區具有諸多特殊性，客觀上造成了民族地區經濟社會發展相對滯后，政府公共管理能力不足，公眾參與生態治理難以實現，生態治理面臨諸多困境。但是，生態治理體現的是社會現代化進程中的一種高標準，是要破解人與自然之間不和諧的難題，因此，在價值標準上，民族地區縱然有諸多困難，生態治理也不能降低標準和要求。同時，生態治理本身也是彰顯社會公平正義的重要方式，民族地區更要在這個過程中實現公平公正的發展。當然，中國特色社會主義公平正義體現的是一種相對的、整體的、發展的公平正義，針對民族地區而言，要全面認識和理解這種蘊含。

（一）民族地區生態治理必須彰顯公平正義

美國著名學者羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[3]3他經過多層次的反復論證和一系列的理論推導之后提出了兩條正義原則：“第一個原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會和經濟的不平等應這樣安排，使他們：①在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，②依系于機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。”[3]302事實上，羅爾斯所指明的兩條原則就是平等自由原則和差別原則與機會平等原則。民族地區生態治理本質上涉及到這樣幾個層次的關系和問題：一是生態治理的愿景是什么，與人們特別是民族地區人民群眾的關系如何？關于生態治理的愿景，我們可以簡單地說，就是要保護生態環境免受破壞，既要考慮當代人利益，也要考慮子孫后代的發展，要實現人與自然和諧，建設美麗中國。這樣的愿景本質上涉及到全體人民的根本利益，但更關聯民族地區人民群眾的當前利益和長遠利益，由于當前利益與長遠利益存在一定程度上的矛盾，因此，這意味著為了未來長遠利益和全民族的整體利益，民族地區人民群眾要一定程度地犧牲當前利益和個人利益。二是生態治理要解決什么問題，產生什么影響？總的說來，生態治理實際上就是要解決目前生態環境被破壞以及如何恢復和防止繼續破壞環境的問題，使環境惡化得到遏制，生態環境逐漸恢復，實現綠色可持續發展，實現人與自然和諧。這個變革過程必然影響到思維方式、工作方式以及利益分配的調整和變革。三是生態治理涉及的權利、義務和利益如何分配？這個問題是生態治理面臨的最棘手也是最核心的問題。從一定意義上說，生態治理的核心就是要保障公民平等的生態權利，實現國家、企業、社會和個人義務的合理分攤和利益的公平公正分配。這是一個涉及到觀念、制度機制構建和相關方作用發揮與協調的動態發展和調整的過程。

就民族地區而言，生態治理之所以必須彰顯公平正義，是因為：首先，它是社會主義公平正義的本質要求。在社會主義社會，“公平正義比太陽還要有光輝”[4]。中國是一個由56個民族組成的多民族國家，民族團結和共同繁榮是我們既定并長期堅持的方針。公平正義的光輝要照耀每一個民族。生態治理直接關乎民族地區人民的權利平等和利益公平，必須始終體現公平正義的價值取向。其次，它是民族地區生態治理凝心聚力的根本要求。如前所述，民族地區人民群眾在思想認識和價值觀念方面都有一些不適應現代社會發展的元素，難免有一部分群眾僅僅從局部和自身利益看待問題，過度局限于自我利益和局部利益，這不利于生態治理共識和合力的形成。倡導和彰顯公平正義的價值觀，有助于大家從長遠和整體上看待生態治理的意義和價值，有效凝聚共識和合力。再次，公平正義理應而且必須成為民族地區生態環境治理的根本標準。如前所言，生態治理不是一般的技術問題，也不是一時之需，而是長期調整和改善人與自然環境的關系的過程，生態治理的現代化必然提出諸多標準和要求，而這些標準和要求必須有價值觀的統領，公平正義就是這種重要的價值觀，它能夠有效地整合到價值評價之中去，引領和規制生態治理現代化進程。最后，它是調整利益關系，有效化解矛盾的重要依循。當前，民族地區生態治理涉及到利益關系調整，有潛在和顯在兩大方面，只有堅持公平正義的根本標準，才能保證利益調整的實現。

（二）民族地區生態治理之公平正義蘊含

依據唯物史觀基本原理，公平正義是歷史的、相對的、發展的，沒有絕對的公平正義。這說明對公平正義的理解和把握必須置于特定的歷史條件和客觀實踐之中，賦予特定的內容和形式。就中國特色社會主義建設實踐中的公平正義而言，它是“社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。要堅持在全國人民根本利益一致的基礎上，妥善協調各種具體的利益關系和內部矛盾，正確處理個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關系”[5]。因此，民族地區生態治理之公平正義的具體蘊涵應該從這幾個維度去把握：第一，它是整體的公平正義。民族地區生態治理涉及到經濟發展與生態保護之間的矛盾如何協調，公共利益、集體利益與個人利益如何協調，長遠利益與局部利益如何協調，權利與義務如何平等，等等，這客觀上要求我們要從整體上認識和把握公平正義。一方面，這種公平正義是兼顧各方權益的公平正義，單獨強調某一方面和某一種利益都難以協調好關系。另一方面，這種公平正義只能放到生態治理的實踐進程之中，動態發展地認識和看待生態治理，在過程中努力實現公平正義。第二，它是綜合的公平正義。民族地區生態治理不是簡單就生態談生態，而是在經濟發展、公共管理、社會治理、公民社會建設等多個方面的共同作用下促進生態問題的解決，促進人與自然的和諧，因此，實現生態治理的公正絕不僅僅是生態本身的公平正義，它一定包括經濟、政治、文化、社會、生態等多個方面的公平正義。生態文明要融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設全過程，實現公平正義的生態治理也要融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的全過程。要在全面小康社會建設的宏觀背景下促進綠色共享發展。第三，它是差別補償的公平正義。由于民族地區存在的諸多差距導致生態發展和生態治理本身有扭曲甚至背離公平正義的情況，故生態治理過程必定涉及到利益關系的調整和利益分配的調整。一定意義上說，調整利益關系和利益分配的過程本質上就是差別補償的過程，就是保障利益受損相關方的利益得到補償，保障其合理合法的權利得到更有效的實現。第四，它是代際、代內均衡的公平正義。由于民族地區經濟社會發展的巨大差距以及資源稟賦的巨大差異，使得我們在解決生態問題，實現有效的生態治理過程中，不能鼠目寸光，不能竭澤而漁，必須要考慮整體和長遠，在保護中開發和發展，既要考慮當代人的利益，也要考慮子孫后代的生存發展。

三、民族地區生態治理之公平正義的實踐路向

當前，民族地區面臨經濟社會發展以及生態治理的良好機遇，國家和各級地方政府都在千方百計推動生態建設和精準扶貧，努力實現綠色發展和共享發展，這為民族地區走彰顯公平正義的綠色生態治理之路提供了良好的條件和保障。就民族地區而言，要實現彰顯公平正義的綠色生態治理，應著重從以下幾個方面努力。

（一）高揚社會主義公平正義旗幟，正確宣傳治理公正的內涵，凝聚強大的社會共識

按照羅爾斯的觀點，一個社會必須首先是一個合作機制。“由于社會合作使所有人都能過一種比他們各自努力、單獨生存所能過的生活更好的生活，就存在一種利益的一致；又由于人們誰也不會對怎樣分配他們的合作所產生的較大利益無動于衷（因為為追求他們的目的，每個人都想要較大而非較小的份額），這樣就又存在一種利益的沖突。如此就需要有一些原則來指導人們在決定利益劃分的各種不同的社會安排中進行選擇，來簽署一份有關恰當的分配份額的協議。”[3]26因此，在共同利益和整體利益中實現個人更大的合理的利益訴求是合理和可行的。客觀上說，公平正義作為社會主義的本質特征和社會主義國家的政治優勢，作為一種核心價值觀念，應該牢牢扎根于每一個公民的思想認識之中，應該體現在國家治理的每一個環節和過程，應該體現在生態社會建設的方方面面。但是，理想與現實之間往往有比較大的差距，在民族地區，這種差距往往更為明顯。比如，有的少數民族地區群眾思想認識趨于保守，逆來順受，不敢爭取自己的合理利益；有的少數民族地區黨政干部沒有大局意識和整體意識，濫用權力，與民爭利；有的少數民族地區急功近利，看不到長遠利益，只顧當前不顧長遠，不管子孫后代；等等。這與實現民族地區生態治理的公平正義目標要求有很大差距。為此，我們要在民族地區高揚社會主義公平正義的旗幟，以科學有效的正確方式宣傳治理公平的豐富內涵，使人們不僅吁求公平正義，而且深刻理解公平正義，形成重視公平正義的強大共識。

（二）將公平正義作為生態治理現代化善治目標的基本價值貫徹治理始終

善治是治理的一種境界和狀態，是一種社會各方面良序發展的狀態。生態治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，其重要目標就是善治。善治有諸多內涵和標準，但是，公平正義應該成為這些標準之中的重要內容之一。“公平正義作為社會主義的首要價值，應該體現在人類活動的方方面面，包括生態保護和生態治理。”[6]于民族地區生態治理而言，首先，公平正義體現的是民族地區生態治理中各種關系的和諧和利益分配的均衡，體現的是一種生態與其他方面和諧發展的狀態。其次，公平正義體現的是民族地區生態治理和社會發展應有的價值導向。民族地區生態治理的諸多問題必須放在發展的視野比如綠色發展、共享發展之中去解決，生態治理的善治目標應該體現這種發展要求，而公平正義是這種發展的基本價值選擇和價值導向。最后，公平正義體現的是一種制度公義。公平正義作為社會主義的本質特征和社會主義國家的政治優勢，本身體現的是社會主義內生的制度價值，是一種制度公義的體現。民族地區生態治理之所以要實現善治目標，就是要彰顯這種制度公義的價值，彰顯這種整體利益的導向，這是社會主義制度公義的價值體現。

公平正義作為善治目標是一種靜態的視角，我們還要在動態的視域之中認識這種善治目標價值是如何落實和體現的。一是要將公平正義內嵌于民族地區生態治理的系列制度機制的建構之中。生態治理不僅僅是政府的事情，但是一定需要政府作用的發揮，尤其是中國這樣的發展中國家，在公民社會發展不足的情況下，更需要政府公共治理功能的強大和公平正義整體價值的彰顯。政府作用的發揮集中體現在制度機制的頂層設計，如何綜合考量生態保護、經濟發展、民族團結的多方面目標要求，在現有的各種制度機制健全和完善的基礎上，形成創新性的生態治理的制度設計，形成合力的機制。二是要以公平正義引領民族地區公民社會建設和民間環保組織的建設發展以及群眾參與行為，形成強大的輿論監督，保障公共部門工作的科學有效，規范公職人員行為，引領民間環保組織有序參與治理過程，引導廣大群眾積極和合力參與生態治理全過程，使之成為實現公平正義的主體力量。三是要以公平正義調整和矯正不公正的利益關系和利益分配。生態治理重中之重的任務就是重新界定符合公平正義要求的利益關系，調整不合理的利益分配，以“底線公平”兜底，實現長期與短期、整體與局部利益的均衡，在權利保障和利益分配上真正落實權利公平、規則公平、過程公平和結果公平。

（三）在綠色發展和共享發展中實踐生態治理的公平正義

黨的十八屆五中全會提出了包括綠色發展和共享發展在內的五大發展理念。就其與生態治理的關系而言，綠色發展和共享發展既是生態治理的努力方向，也是生態治理趨向善治目標的過程。因此，在綠色發展和共享發展中實踐生態治理的公平正義既是我們的努力方向，也是當下我們必須抓緊落實的現實任務。具體而言，首先，要以公平正義作為統領綠色發展和共享發展的價值方向。綠色是人與自然和諧相處的底色。綠色發展呼吁人們思維方式、思想方法和工作方式以及生活方式的改變，體現人與自然的和諧。當然，綠色發展更需要從國家和社會層面上改變生產生活方式和社會治理方式。實現這些目標的具體方案有若干，但任何方案都必須體現公平正義的鮮明價值導向，因為從歷史和現實來看，實現公平正義的路徑方式各不相同，但違背公平正義的行為則大同小異。只有將中國特色社會主義公平正義這一核心價值要義貫穿到綠色發展和共享發展的過程之中，綠色發展才能真正綠色，共享發展才能真正共享。其次，要以公平正義為價值標桿評價綠色發展和共享發展。綠色發展和共享發展體現了社會發展的應有方向，更應該體現民族地區后發優勢和利益協調的有效性，因此，我們要以公平正義作為標準來檢驗和評價綠色發展和共享發展的實施效果。最后，要以公平正義規制各種不科學和不合理的行為。理想與現實總是有巨大的差距。在綠色發展和共享發展作為重要理念已經深入人心的基礎上，實現綠色發展和共享發展自然有了良好的群眾基礎，但這個過程在民族地區必然會更為緩慢，加上民族地區不利于綠色發展和共享發展的主客觀因素更多，這就必然造成理想與現實的巨大差距。縮小差距，矯正各種不科學和不合理的行為是民族地區生態治理的“常態”，而這個矯正的過程始終要以公平正義為價值依循。當然，這里的公平正義一定是體現中國特色社會主義本質特征的公平正義，而且是在發展中審視和趨于成熟的公平正義。

[1]李斌，李自良.“全面實現小康，一個民族都不能少”——習近平總書記會見貢山獨龍族怒族自治縣干部群眾代表側記[N].光明日報，2015-01-23（1）.

[2]劉開君.國家治理現代化進程中的價值指向與實踐路徑[J].求索，2016（4）：28-32.

[3]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

[4]溫家寶總理答中外記者問[N].光明日報，2010-03-15（1）.

[5]胡錦濤.在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話[N].人民日報，2005-06-27（1）.

[6]俞可平.生態治理現代化越顯重要和緊迫[N].北京日報，2015-11-02（3）.

責任編輯：曹桂芝

A82

A

1004-3160（2017）05-0048-06

2017-04-12

廖小明，男，四川瀘州人，云南師范大學副教授、法學博士、博士后，主要研究方向：生態文明和價值觀建設。