論公共管理中的公民參與

孫志成

摘要：我國(guó)公民參與公共事務(wù)的管理已經(jīng)日漸趨向制度化。比如人民代表大會(huì)是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力機(jī)關(guān)，在此基礎(chǔ)上還逐漸建立和完善了選舉制度、聽(tīng)證制度、公民批評(píng)建議制度等，并且政府信息公開(kāi)也已經(jīng)制度化。公民通過(guò)行使個(gè)人管理權(quán)，積極廣泛地投入到公共事務(wù)和政策的管理當(dāng)中，這樣能夠調(diào)動(dòng)公民對(duì)管理的積極性，加強(qiáng)管理監(jiān)督意識(shí)，推動(dòng)我國(guó)政治文明的和諧、有序發(fā)展。同時(shí)，公民在參與管理的過(guò)程中，對(duì)公共管理產(chǎn)生的責(zé)任感與積極性，可以促使公民加深對(duì)政府、對(duì)國(guó)家的了解。本文以公共管理中的公民參與為課題，針對(duì)目前公共管理中的公民參與問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出完善公共管理中的公民參與策略，對(duì)提高我國(guó)政府公共服務(wù)水平和公民的社會(huì)責(zé)任感更具有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公共管理 公民參與 完善策略

一、公共管理中公民參與的理論基礎(chǔ)

（一）公民治理理論

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)政府普遍采取的代議制民主只能說(shuō)是趨近于民主，并不是真正意義上的民主，這種行政管理模式正逐漸暴露出弊端，于是西方的政治學(xué)家們又提出了一種全新的管理理論——公民治理理論。“公民治理”理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末期，由美國(guó)學(xué)者博克斯等人提出。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各方面的利益、變革、矛盾復(fù)雜化加深，需要公民也要從自身做起，加強(qiáng)自己的主體意識(shí)，提高個(gè)人素質(zhì)，主動(dòng)去關(guān)心政府公共事務(wù)，并依法積極有序地參與公共政策的制定，在尊重他人意見(jiàn)的同時(shí)提出自己的具體意見(jiàn)。政府可以公開(kāi)政務(wù)，讓公民及時(shí)了解到最新的政務(wù)信息，以便公民在參與公共政策制定時(shí)能夠及時(shí)有效地提出具有參考價(jià)值的意見(jiàn)。

（二）參與式民主理論

參與式民主理論是在20世紀(jì)六七十年代間通過(guò)對(duì)代議制民主的反思而不斷發(fā)展強(qiáng)大起來(lái)的理論。然而它的時(shí)代并不長(zhǎng)久，在20世紀(jì)80年代中后期已經(jīng)漸有衰落之勢(shì)，已經(jīng)幾乎沒(méi)有理論家再為了重塑其輝煌而努力了。這當(dāng)中有一個(gè)很重要的原因，就是參與式民主的理論缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)作為其言語(yǔ)的支撐，沒(méi)有充分的理由來(lái)讓公民相信，他們確實(shí)能做到像其承諾的那樣為公民提供政治教育。但這并不意味著要對(duì)參與式民主全盤(pán)否定。參與式民主要求把民主延展至社會(huì)生活的范疇，從基層開(kāi)始逐漸向上，最終達(dá)到高層面的參與。可以說(shuō)，某個(gè)角度上來(lái)講，這對(duì)于發(fā)展中國(guó)式的民主是有一定參考價(jià)值的。

二、公共管理中公民參與存在問(wèn)題分析

（一）公民缺乏主動(dòng)性且參與意識(shí)淡薄

現(xiàn)階段，越來(lái)越多的公民開(kāi)始參與公共事務(wù)的管理，但是多數(shù)參與者并不是因?yàn)閷?duì)自身社會(huì)責(zé)任感的認(rèn)識(shí)而主動(dòng)履行自己的權(quán)利或者義務(wù)，而是因?yàn)槟骋惶囟I(lǐng)域或者可能對(duì)自身利益造成影響的公共事務(wù)，而沖動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)。因?yàn)楣竦膮⑴c動(dòng)機(jī)，多是為維護(hù)與要求個(gè)人的私利，由此他們的參與行為也缺少理性。倘若公民沒(méi)有利益相關(guān)的沖突，他們多是抱著置身事外的態(tài)度。正所謂“事不關(guān)己，高高掛起”。在現(xiàn)實(shí)中，如果某項(xiàng)公共事務(wù)具有越高的公共色彩，那么公民對(duì)其的參與熱情也就越低。

（二）公民參與渠道不完善

雖然現(xiàn)在我國(guó)公民有多種政治參與渠道，但從總體來(lái)說(shuō)，他們的參與渠道主要為以下兩個(gè)：第一，通過(guò)代表選舉的方式由公民自行選擇人民代表實(shí)現(xiàn)政策制定的參與。這一方式是公民參與政策制定的主要方式，但在很大程度上減少了公民的政策制定參與機(jī)會(huì)。第二，由國(guó)家政府部門(mén)開(kāi)設(shè)相關(guān)的人民來(lái)訪活動(dòng)等加強(qiáng)公民的政治參與度。這一方式是對(duì)前一種方式的補(bǔ)充，目的是加強(qiáng)政府和人民群眾之間的聯(lián)系，并通過(guò)意見(jiàn)收集加強(qiáng)人民群眾的政治參與度。人大代表這一組織的職責(zé)是以自身所享有的權(quán)利對(duì)國(guó)家政府部門(mén)進(jìn)行有效監(jiān)督，并保證相關(guān)政策的制定能對(duì)公民的權(quán)益進(jìn)行保障。人民政協(xié)在公共政策制定中是一個(gè)由共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的民主化地實(shí)現(xiàn)多黨合作討論的協(xié)商機(jī)構(gòu)，能有效通過(guò)對(duì)公民的意愿進(jìn)行表達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公民利益的保障。

人大代表和人民政協(xié)在公共政策制定中所具有的參與功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的重視并增強(qiáng)。除此之外，國(guó)家相關(guān)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)就公民的參與程度開(kāi)拓新的渠道。比如在某些地區(qū)針對(duì)政策研究所組建的具有政策保障的相關(guān)公民組織，不僅在政策研究方面具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)還具備相對(duì)的靈活性來(lái)給予公民組織保障。因此，國(guó)家政府的相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)以公民的政策參與為主要目的來(lái)發(fā)現(xiàn)相關(guān)的公民政策組織，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公民參與政策制定的渠道完善。

（三）公民參與中合作溝通不暢

在現(xiàn)實(shí)生活中，政府信息公開(kāi)的及時(shí)性和有效性還有待提高，并不能在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間及時(shí)將信息發(fā)布出來(lái)，這就給一些不法分子提供了造謠生事的可乘之機(jī)，他們可能會(huì)惡意地編造事端，引起社會(huì)大眾以及國(guó)際社會(huì)的胡亂猜疑甚至是對(duì)政府的批判。此外，由于危機(jī)管理過(guò)程中缺少完善的信息發(fā)布平臺(tái)，公民得到的信息相對(duì)滯后，有時(shí)僅僅憑借自己的判斷，在不了解具體情況時(shí)就盲目地參與到危機(jī)管理中來(lái)，造成合作不暢，導(dǎo)致公民參與危機(jī)管理的目標(biāo)不明確、采取方法不得當(dāng)?shù)惹闆r的出現(xiàn)。因此，在管理及預(yù)防危機(jī)的過(guò)程中，政府應(yīng)該及時(shí)對(duì)危機(jī)的進(jìn)展情況進(jìn)行說(shuō)明，第一時(shí)間與公民共享信息，做到社會(huì)對(duì)危機(jī)事件的全面了解，才能使公民發(fā)揮自身功能進(jìn)行救助。

三、公共管理中公民參與的完善策略

（一）提高公民參與的有效性

首先，我們應(yīng)當(dāng)明確，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，最大限度地實(shí)現(xiàn)公民參與，要盡可能地為公民提供良好的參與環(huán)境。

其次，從制度層面來(lái)說(shuō)，民主有兩種——直接民主和間接民主。在宏觀的政治層面上，間接民主的方式更多一些，但涉及到微觀層面，尤其是涉及到公民切身利益的，公民參與就是非常必要的了。比如說(shuō)與公民個(gè)人生活息息相關(guān)的一些行政行為，需要公民的意見(jiàn)和建議才能更加適合實(shí)踐，將一些矛盾降到最低限度。再比如政府信息公開(kāi)制度，有制度沒(méi)有執(zhí)行也是無(wú)濟(jì)于事的，要讓公民看到他們參與的成果，而不是石沉大海或者有所欺瞞。要重視公民的聲音，而不是當(dāng)權(quán)者的聲音，提高公民參與的有效性，才能知方向、知深淺、知不足。

（二）完善公民參與渠道

1.實(shí)施信息公開(kāi)制度

我國(guó)政府傳統(tǒng)政策的實(shí)施往往不會(huì)公之于眾，這在很大程度上阻礙了政府政策正確發(fā)展的道路與方向，信息公開(kāi)制度的創(chuàng)建不僅是經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的需求，而且是國(guó)際公約與世貿(mào)團(tuán)隊(duì)準(zhǔn)則的需求。政策制度行為的明文規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)離不開(kāi)政策決策社會(huì)公示制度的支持，公民積極有效參與也離不開(kāi)政府信息公開(kāi)制度的支持。此外，公共政策信息的公開(kāi)為公民了解與認(rèn)識(shí)公共政策拓展了空間與途徑，且公共政策信息的公開(kāi)程度還關(guān)系著公民參與的范圍與思想。

為了完善信息公開(kāi)制度，我們可以從以下兩方面入手：一方面，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)法制化，即明晰指出相關(guān)制度，主要包括政務(wù)公開(kāi)的資源、公開(kāi)的方式、公開(kāi)的時(shí)間以及公開(kāi)的程序，既促進(jìn)了財(cái)務(wù)公開(kāi)的發(fā)展，又保障了公民參與決策的有效途徑；另一方面，加強(qiáng)財(cái)務(wù)公開(kāi)監(jiān)督制度的約束，即以合法考核制度的創(chuàng)建為目的，以人大與新聞的言論監(jiān)督為基礎(chǔ)而建立的與之相適應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

2.改進(jìn)與完善聽(tīng)證制度

在廣大公民參與公共政策制定過(guò)程中，最基本常用的方式就是聽(tīng)證。因此政府應(yīng)該使聽(tīng)證制度更加完善暢通，保證公民的基本權(quán)利。首先，我們需要對(duì)聽(tīng)證的范圍進(jìn)行拓展，由原來(lái)的物價(jià)和行政等范圍逐漸向土地、衛(wèi)生、醫(yī)療和環(huán)境等與廣大人民群眾生活息息相關(guān)的各方面拓展；其次，我們還要對(duì)聽(tīng)證制度的參與過(guò)程和要求條件進(jìn)行不斷完善，確立聽(tīng)證會(huì)的程序，對(duì)聽(tīng)證委員會(huì)的組成、邀請(qǐng)聽(tīng)證人、聽(tīng)證意見(jiàn)處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，使參與聽(tīng)證的人民群眾更具有代表性，能夠代表更多的人民群眾，從而保證聽(tīng)證制度順暢有效地進(jìn)行。

（三）著力提高公民參與公共管理的能力

1.要學(xué)習(xí)法律法規(guī)和政策科學(xué)

作為社會(huì)公民，不僅要知法，更要懂法，要了解法律賦予公民參與政治生活的權(quán)利，公民具有的責(zé)任義務(wù)，明晰公共危機(jī)政策制定具有哪些具體過(guò)程，學(xué)會(huì)如何使自己所關(guān)注的問(wèn)題能夠成為政府在危機(jī)政策制定過(guò)程中的議題等。所以需要公民進(jìn)一步加強(qiáng)自身法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解，在知法懂法的基礎(chǔ)上行使法律權(quán)利，維護(hù)社會(huì)利益。

2.通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑提升公民參與的空間

對(duì)管理模式進(jìn)行創(chuàng)新改革，尤其是現(xiàn)代媒體如微博的應(yīng)用。微博這種現(xiàn)代交流媒介極大地方便了人們的溝通，因此政府機(jī)構(gòu)也可以開(kāi)通微博，通過(guò)微博方式將治理理念傳遞給人民群眾，提高辦事效率。當(dāng)然在選擇微博渠道傳遞信息溝通的同時(shí)也需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)秩序維護(hù)，提高網(wǎng)絡(luò)參與性，以免出現(xiàn)人民群眾只圍觀沒(méi)有互動(dòng)現(xiàn)象。

3.完善政府回應(yīng)機(jī)制

政府回應(yīng)機(jī)制的意義在于及時(shí)了解和掌握公民的需求以及認(rèn)真聽(tīng)取公民的建議并做出回應(yīng)，一般而言，善治程度隨著回應(yīng)程度的提升而提升。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)當(dāng)前的公共管理過(guò)程中，不斷提高人民群眾的公共事務(wù)管理的參與力度是急需解決的問(wèn)題。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，人民群眾的政治文化素質(zhì)、各地區(qū)各家庭的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)組織團(tuán)體、參與方式方法和相關(guān)制度措施的不完善等方面均在不同程度上影響著人民群眾在公共事務(wù)中的參與，成為制約公民參與公共事務(wù)管理的障礙。所以，我們需要對(duì)公共管理中人民群眾的參與問(wèn)題做更深入的研究，以解決我們?cè)诰唧w實(shí)踐中所遇到的問(wèn)題，這樣才能不斷提供高公共管理能力。

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