歐盟新一輪增值稅改革及啟示

陳 琍 （國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

歐盟新一輪增值稅改革及啟示

陳 琍 （國家稅務總局稅收科學研究所 北京 100038）

隨著經濟全球化、數字經濟和移動經濟的不斷發展和深化，歐盟增值稅制度的缺陷日益凸顯，導致增值稅欺詐泛濫、增值稅收入流失嚴重、不利于中小企業發展等問題。有鑒于此，近年來，歐盟一直致力于增值稅制度改革。

一、歐盟新一輪增值稅改革相關行動方案

歐盟新一輪增值稅改革始于2010年，是年12月，歐盟委員會發布了《有關增值稅未來的綠皮書》，在接受廣泛和富有成果的公眾討論的基礎上，歐盟委員會于2011年12月發布了《有關增值稅未來的溝通》，該文件制定了2011年以來增值稅改革的優先行動，并取得了一些進展。為了進一步加大增值稅改革力度，2016年4月7日歐盟委員會又提交了《增值稅行動計劃》，并于6月獲得歐盟議會通過，該行動計劃制定了2016年至2017年期間增值稅的改革計劃。

二、歐盟新一輪增值稅改革已經取得的成效

在歐盟委員會2011年12月發布《有關增值稅未來的溝通》之后，歐盟對增值稅制度進行了以下幾個方面的改革：

（一）建立反增值稅欺詐的快速反應機制。為了使成員國能夠更加快速有效地應對突發的、大規模的增值稅欺詐案件，2013年7月歐盟發布了《快速反應機制指令》（有效期為2013年8月15日至2018年12月31日），指令中提出了相關措施，其中包括允許成員國對某些貨物和勞務的供應臨時采用逆向征收制度，即對符合一定條件的貨物和勞務供應由購買者繳納增值稅①European Union: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/key_documents/legislation_recently_adopted/index_en.htm.。

（二）對進口服務采用消費地原則征收增值稅。進口服務包括向目的國境內客戶提供的電信、廣播以及通過互聯網提供的音樂、電子圖書、廣告、游戲、聲像、影視或軟件等。歐盟規定，從2012年開始對B2B情況下的進口服務在消費者所在地征收增值稅，從2015年開始對B2C情況下的進口服務也在消費者所在地征收增值稅。當進口服務的接受者是企業時，即B2B情況下，應由該企業向所在國繳納增值稅；當進口服務的接受者是個人時，即B2C情況下，由提供進口服務的外國企業在歐盟進行增值稅登記并繳納增值稅。2015年開始，歐盟要求歐盟以及非歐盟服務提供商必須選擇直接在其消費者所在的各個國家進行增值稅注冊，或者選擇使用更為簡單的一站式注冊機制，又稱“迷你一站式注冊機制”（VAT mini One Stop Shop）。根據“迷你一站式注冊機制”的相關規定，非歐盟服務提供商可以選擇任何歐盟成員國進行增值稅登記并繳納增值稅，而歐盟服務提供商則必須選擇在成立本企業的成員國進行增值稅登記并繳納增值稅，所繳納的增值稅由該國再分配給其他相關國家，從而減輕企業的遵從負擔。

（三）建立更加透明、新型的歐盟增值稅制度管理機制。成立了增值稅專家團隊和歐盟增值稅論壇，使各方更加緊密地參與增值稅管理。此外，還發布了一系列說明性注解和增值稅委員會指南。

三、歐盟2016年至2017年增值稅改革建議

2016年6月歐盟議會通過的《增值稅行動計劃》提出了下一步改革建議，主要包括以下幾個方面：

（一）消除單一市場電子商務發展的增值稅障礙。對于歐盟成員國和企業而言，適用于跨境電子商務的現行增值稅制度不僅復雜而且成本高。此外，由于非歐盟供應商可以就銷售給歐盟消費者的小額托運貨物在歐盟免納增值稅，因此，歐盟供應商處于競爭劣勢。為了解決上述問題，歐盟委員會于2016年底提出了促使跨境電子商務（尤其是中小企業）增值稅制度簡化和現代化的相關建議，主要包括：第一，擴大“一站式注冊機制”的適用范圍，使歐盟和非歐盟國家在線銷售有形貨物給最終消費者的供應商也適用“一站式注冊機制”；第二，在歐盟采用統一的簡化措施，以幫助新創小型電子商務企業，比如，不要求這些企業在其他歐盟成員國進行登記，或者，對跨境供應適用“一站式注冊機制”；第三，允許原籍國進行相關檢查,包括對跨境企業進行單獨的審計；第四，取消對非歐盟供應商進口的小額托運貨物免征增值稅的規定。

（二）制定有利于中小企業發展的增值稅一攬子措施。由于歐盟增值稅制度的復雜性和碎片化，導致中小企業遵從成本高于大企業遵從成本。為了創造有利于中小企業和跨境貿易發展的環境，歐盟委員會正在起草簡化中小企業增值稅制的一攬子綜合性措施，并計劃于2017年提交。此外，歐盟委員會將重新審視小企業相關特殊制度。

（三）采取應對增值稅流失的緊急措施。一是增強歐盟成員國之間以及與非歐盟國家的行政合作。從基于成員國信息交換的合作模式轉變為分享和共同分析信息并共同行動的合作模式。歐盟委員會擬于2017年提交相關建議，主要是加強“歐盟快速交換增值稅欺詐信息網絡（Eurofisc）”的作用和影響，促使各成員國主管稅務人員能夠直接獲得不同成員國相關信息，交換、分享和分析關鍵信息并進行聯合審計。加強清繳欠稅的多邊互助也是一個重要方面。此外，歐盟還將采取促進稅務局、海關和執法機構合作以提高稅務機關能力的相關措施。

二是打造高效率的稅務局。為了使各成員國稅務局在共同工作中建立信任關系，并提高稅務局應對欺詐和適應經濟發展的能力，歐盟委員會將制定一個共同議程。為了制定該議程，歐盟委員會將召集28個稅務局局長以及海關署長進行戰略性討論；促進就稅務局核心功能的最低質量標準及其評估達成協議；為支持改革的經驗分享以及技術幫助提供平臺。

三是提高自愿遵從。為了促進自愿遵從以及企業和稅務機關之間的合作，歐盟委員會將推動歐盟增值稅論壇下的、有效的爭端避免和解決機制，促進稅務局和企業達成相關協議。

四是開發稅收征收新方法。主要包括：新的報告工具，新的審計工具，明確某些市場中介的新作用。

五是采取有利于應對增值稅欺詐的臨時性措施。增值稅欺詐對歐盟成員國造成的影響各不相同，有的成員國增值稅流失只有5%，有的成員國則高達40%。歐盟委員會認識到，有必要采取短期實用的辦法應對增值稅欺詐，但是背離增值稅指令的臨時性措施不應妨礙單一市場的正常運轉，并應在歐盟理事會獲得一致同意。歐盟委員會將對背離增值稅指令的臨時性措施進行全面評估。此外，歐盟委員會將幫助相關成員國提高稅收征管和調查能力，一個基于全面分析相關成員國增值稅流失以及征管最佳實踐的綜合性改革項目將很快啟動，歐盟委員會將提供財政支持和專門技術支持。

（四）應對增值稅流失的中期措施，構建健全的歐洲單一增值稅領域。健全的歐洲單一增值稅領域將同等對待跨境交易和國內交易，通過稅務局之間更加緊密的合作使增值稅管理和執行一體化。第一步立法是重新建立跨境供應的征稅原則，并使所有的B2B跨境貨物供應適用“一站式注冊機制”；第二步立法是把所有跨境供應納入征稅范圍，從而使單一市場中的所有貨物和服務的提供，無論是國內的還是跨境的，都將被同等對待。

（五）使稅率政策現代化。歐盟增值稅指令規定，各成員國應對貨物和勞務實行不低于15%的標準稅率，并允許對增值稅指令中列名的貨物和勞務實行兩檔不低于5%的低稅率，另外，還允許個別成員國實行低于5%的超低稅率。隨著技術和經濟的發展，歐盟現行增值稅稅率政策暴露出了嚴重不足，比如，電子圖書和電子報刊不能享受紙質（物理）出版物適用的低稅率。此外，現行增值稅制度對各國制定增值稅稅率的自由度限制很大，導致成員國不能在新的領域實行低稅率。歐盟將于2017年對增值稅稅率進行改革，改革將有兩種選擇：

第一，擴大適用低稅率的列名貨物和勞務的范圍，并定期審核。保持增值稅標準稅率不得低于15%的政策規定,對適用低稅率的貨物和勞務將在考慮政治優先政策的基礎上定期審核。各成員國可以向歐盟委員會提出調整適用低稅率的貨物和勞務的有關建議,歐盟委員會將分析相關調整是否會對單一市場的運轉帶來風險，或扭曲競爭。該選擇將保留各成員國實行的所有低稅率，并將這些低稅率納入所有成員國都可以實行的低稅率清單，從而保持公平。

第二，取消低稅率清單。這種選擇是賦予成員國更大稅率制定權較激進的一種做法，將允許成員國自行確定本國實行的低稅率的檔次和高低。該選擇必須要采取相關措施，從而避免在單一市場內部的不公平競爭，保證法律的確定性以及降低遵從成本。這些措施包括：各成員國應告知歐盟委員會和其他成員國其采取的新措施，并評估對單一市場可能產生的影響；為了防止跨境采購中的不公平稅收競爭，將禁止對高價值貨物和勞務，特別是便攜式物品，實行低稅率；為了稅率制度的一致性和簡化，將對成員國實行的低稅率的檔次進行限制。該選擇將保留各成員國實行的所有低稅率，允許其他成員國也實行這些低稅率，并取消標準稅率不得低于15%的政策規定。

四、對我國的借鑒及啟示

歐盟作為28個成員國的經濟、政治共同體，其新一輪增值稅改革既具有特殊性，又代表世界增值稅制度的發展趨勢，有些思路和做法值得我國借鑒，主要包括以下幾個方面：

第一，制定完善適應數字經濟時代的增值稅制度。和其他國家一樣，我國現行增值稅制度也是基于傳統經濟模式構建起來的，隨著數字經濟的發展和不斷深化，我國增值稅制度也暴露出了不能適應數字經濟的問題，存在制度和政策上的空白。借鑒歐盟的做法，我國應抓緊研究出臺適應數字經濟的增值稅制度和政策，對跨境服務貿易采用消費地原則征收增值稅，一方面不斷擴大適用零稅率的出口服務的范圍，另一方面建立和完善對進口服務征收增值稅的制度和機制，在B2B的情況下，采取“逆向征收”的辦法，要求接受服務的本國企業繳納增值稅，在B2C的情況下，要求境外服務提供者在本國注冊登記并繳納增值稅。

第二，優化增值稅稅率。稅率是增值稅制度的核心要素,優化稅率是各國制定和改革增值稅制度的重中之重。盡管歐盟目前主要關注的是改革低稅率的相關政策,但是在其改革建議中特別提到了要保持稅率制度的一致性和簡化，可見，簡化增值稅稅率是歐盟一以貫之的原則，各成員國也基本在此原則上制定本國的稅率制度。目前，歐盟28個成員國中有26個成員國都實行不超過3檔的增值稅稅率。隨著營改增試點改革的不斷深入，我國也應選擇在適當時機簡并增值稅稅率檔次，使我國的增值稅制度更加中性。

第三，完善有利于中小企業發展的增值稅政策。中小企業在國民經濟發展中占有十分重要的地位，因此，各國都制定了有利于中小企業發展的稅收政策，包括增值稅政策。歐盟在新一輪增值稅改革中特別提出了要制定有利于中小企業發展的增值稅一攬子措施，具體措施值得期待。借鑒歐盟的做法，我國在深化營改增試點改革的過程中，也應不斷完善有利于中小企業發展的增值稅措施，完善相關制度，加強納稅輔導、優化辦稅流程等。

第四,加強增值稅國際合作。隨著數字經濟的不斷深化，跨境服務貿易不斷發展壯大，由于很多通過互聯網進行的服務貿易具有“無形”的特殊性，增值稅欺詐問題會更加嚴重。如何應對增值稅欺詐也是我國面臨的挑戰。借鑒歐盟的做法，加強與其他國家增值稅方面的信息交換、征管合作，將是應對增值稅欺詐的有效途徑。

責任編輯：李 業