加快建立自然人納稅識別號制度的綜合分析

江蘇省徐州地方稅務局課題組

加快建立自然人納稅識別號制度的綜合分析

江蘇省徐州地方稅務局課題組

隨著我國財稅體制改革的不斷深化，稅制結構將逐步過渡到間接稅與直接稅均衡發展的格局。在自然人納稅人數量不斷增加的情況下，納稅識別號制度將是強化管理、提升征管質效的基礎制度和有效途徑。建立一套科學、合理、完整的自然人納稅識別號制度是自然人稅收管理制度的前置性要求，該制度將有力于支撐自然人稅收管理體系，是自然人納稅申報、稅款征收、納稅評估和稅額確定的重要基礎。

一、自然人納稅識別號界定①

（一） 自然人納稅識別號定義

自然人納稅人識別號主要是指稅務部門按照法定標準，為公民等自然人納稅人編制的確認其身份的數字或字母代碼標識。通常該數字代碼標識是統一的、惟一的，且終身不變。納稅識別號是在稅收征管過程中辦理征收和繳納等稅務事項時使用的數據信息識別號碼，可以在登記機關的內外部進行交換，甚至被不同的信息平臺共享。

（二）自然人納稅識別號理論基礎

國家稅務總局制定的《全國稅收征管規范》規范了稅收征管基礎性和事務性工作，對稅收征管工作具有普遍適用性和指導性②施正文.稅收征管規范化：稅收管理事業的里程碑事件[J].中國稅務，2015（9）：16.。其在稅務登記一項中明確提出自然人信息登記，業務概述為“以自然人名義納稅的中國公民、外籍人員和港、澳、臺地區人員申請辦理個人基礎信息登記。”2015年，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確提出建立自然人稅收管理體系，要求從法律框架、制度設計、征管方式、技術支撐以及資源配置等方面，構建以高收入者為重點的自然人稅收管理體系。同年《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）中表示“國家施行統一的納稅人識別號制度”。這一系列規范和文件為自然人納稅識別號制度提供了充分的政策支持，明確了其地位。

自然人在首次發生納稅義務后，稅務機關應當賦予其納稅識別號，這是自然人履行納稅義務的法定程序和基本條件，也是稅務機關對自然人納稅人實施有效稅收征管的首要環節。自然人納稅識別號制度的建立和操作，對自然人納稅的實體權利、程序權利而言，是技術、條件、手段、基礎。其使稅收征管所需的信息更加集中，提高了對自然人納稅人的稅收征管效率。在新一輪稅制改革中，自然人納稅人識別號制度的建立，將使以家庭申報納稅單位成為可能，也將使向納稅人返稅制的施行成為可能。

二、OECD成員國自然人納稅識別號制度借鑒

OECD成員國較普遍的做法是進行識別號碼登記，每個納稅人建立一個終身惟一的納稅人識別號碼。統計分析OECD納稅人注冊和識別編號系統（Taxpayer registration and identification numbering system）中關于54個國家（含部分非OECD成員國）（不含中國內地、中國香港地區）自然人納稅識別號選擇的調查報告后發現，多數發達國家采用獨立的識別號制度。其納稅人識別號具有保密性，且不與身份號碼一同使用。形式主要有三種：社會保險號、稅務號、身份證號。其中以社會保險號作為自然人納稅識別號的國家有美國、英國、加拿大、芬蘭、瑞士；以稅務機關編制的稅務號作為自然人納稅識別號的國家有澳大利亞、意大利、新西蘭、土耳其、南非、印度等27個國家；以身份證號作為自然人納稅識別號的國家有冰島、愛爾蘭、韓國、波蘭、瑞典等22個國家。上述采用身份證號和社會保險號作為自然人納稅識別號的國家大都具有健全的自然人隱私權保護法和權利保護法。

三、我國自然人納稅識別號制度設計的選擇

（一）制度設計的選擇

借鑒OECD成員國自然人納稅識別號制度，我國自然人納稅識別號制度設計大致有兩種選擇：一種是由稅務機關編制單獨的稅務識別號；另一種是將身份證號碼作為自然人納稅識別號。后者還可細分為單純的身份證號碼和身份證號中的部分號碼加上其他信息標識。近年來，隨著社會經濟的發展和自然人權利意識的增強，支持由稅務機關編制單獨稅務識別號的觀點逐漸增加。

（二）制度設計分析

1.以身份證號作為自然人納稅識別號存在的問題

考慮將二代身份證號碼作為自然人納稅識別號碼，主要是因為身份證具有惟一性和永久性。而且從便捷的角度來看，我國公安部門個人身份證系統的管理數據已經實現全國聯網，稅務機關只需與公安部門進行聯網，便可將納稅人惟一的身份證號碼作為自然人納稅人終身惟一的識別標志。但將身份證號作為自然人納稅識別號存在不可忽視的問題：

第一，身份證號是公民惟一的身份識別碼，在日常生活中使用頻率較高，目前我國尚未出臺針對個人信息和隱私權保護的法律法規，容易導致個人信息泄露。如果將身份證號作為自然人納稅識別號，意味著有機會接觸到身份證號的人，就會掌握該自然人的納稅識別號，很有可能了解或掌握該自然人主觀上不愿透露的個人收入信息和財產狀況或其他個人信息，很可能對自然人權利尤其是隱私權造成侵犯。

第二，將身份證號碼作為自然人納稅識別號，在使用上容易將公安部門的個人身份信息與稅收信息混為一談，將來的發展障礙不可預測。

第三，目前我國稅務機關的很多文件中都含有自然人納稅的個人信息，一些稅務機關因工作需要對部分納稅人信息予以公開。如公開個體戶增值稅稅負行為，本意是為了平衡稅負，促進稅收公平。但稅負公開文件中含有納稅人識別號，如果以身份證號作為納稅識別號，相當于間接公開了納稅人的身份證號，會給納稅人帶來不便。

第四，我國居民身份證發放和信息采集的主管單位是各屬地公安部門，公安部門對身份證系統有一定的保密性質，稅務機關和公安部門信息共享存在很大難度。

第五，對于軍人、無戶籍個人、沒有中國身份證號的外國人等群體，其自然人納稅識別號需要使用其他識別號碼。

2.單獨編碼的優點和未來著力點

第一，有利于保護個人隱私權。采用單獨編碼的方式，可以最大程度保護自然人的個人隱私權。隨著社會經濟發展，公民對于隱私權的保護意識不斷增強，自然人納稅識別號的設計和確定，應當防止自然人隱私問題、權利問題、糾紛問題等有過多纏訴糾紛。

第二，有利于應對變革發展。在深化體制改革的大背景下，各行業都在進行變革，每一類行業的一次變革對稅務機關都意味著繁重的工作量。由于行業的新興、撤轉、合并都有可能產生代碼規則的改變，從節約社會資源考慮應實行稅務機關統一編碼。

第三，有利于對自然人管理的全面覆蓋。自然人的概念大于納稅人，納稅人識別號的覆蓋范圍應大于社會保險代碼和身份證號碼。以身份證號碼作為自然人納稅識別碼無法滿足稅收征管的現實需求，也無法對接目前及將來稅收征管多樣性發展的需求，惟有稅務機關建立并實行全國統一的自然人識別碼制度體系，方可實現對納稅人管理的無縫銜接、全面覆蓋。

第四，有利于自然人的分類登記。分類登記可以簡單分為兩個方面：一是針對自然人的分類型登記；二是針對自然人不同涉稅業務辦理的分類記錄。實行稅務機關統一編碼可以用納稅人識別號串聯起各方面的信息，有助于夯實納稅人誠信體系，從而實現 “一人式信息管稅”，也能為未來房地產稅法制定、個人所得稅法的完善打下堅實的基礎。

第五，有利于對自然人管理的延續。目前全民納稅意識逐步強化，征信體系的建立對納稅人納稅情況的記錄、歸集、檢索、提供提出較高要求，比如房地產稅改革、開征遺產稅等。這些與自然人切身利益緊密相關的直接稅改革，都需要統一的納稅識別號制度作為基礎，只有掌握個人稅號中的個人交易、收入、財產等信息，才能消除征稅漏洞，實現公平征稅。

第六，有統一的信息化支撐。金稅三期上線后，當自然人發生應稅行為進行納稅申報時，金稅三期系統可自動采集自然人的涉稅信息（其中也包含自然人身份信息），信息采集后會進行歸集存儲，當這些信息發生改變時，金稅三期系統會記錄并隨之變更。所以，金稅三期已為納稅人識別號提供了完備的信息化支撐基礎，建立自然人納稅識別號制度已不存在技術問題，同時也不會增加國家財政負擔。

3．單獨編碼需著力解決信息交換策略問題

全面推進“三證合一”、“五證合一”登記制度改革是貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神的重要舉措，是簡政放權、便利市場準入、鼓勵投資創業、激發市場活力的重要途徑。通過實施“三證合一、五證合一”，能夠有效推動部門間工作整合和信息共享，加快建立程序更為便利、流程更為優化、資源更為集約的市場準入新模式，有力推動大眾創業、萬眾創新。納稅信息能否與自然人身份信息、銀行信息、不動產信息等實現共享，能否打通部門壁壘，實現各部門信息互聯互通，消滅信息“孤島”，是建立全社會征信系統的核心。實行全國統一、獨立的自然人納稅識別號制度，在一定范圍、一定程度上將給多部門數據交換、數據共享帶來挑戰。稅務機關以自然人納稅人識別號為主對納稅人進行管理規范，同時也可以用自然人納稅人的身份證號碼建立索引，對內使用納稅識別號進行管理，對外以身份證號碼進行交換數據。

四、相關建議

征求意見稿第八條明確規定了施行納稅人識別號制度，但對不同類別的納稅人識別號編碼、使用，還有待在稅法和有關納稅識別號制度中作出具有法律操作性的規定。例如《稅務登記管理辦法》分別對從事生產經營的納稅人、其他納稅人辦理稅務登記，以及稅務登記代碼作了規定，但還沒有明確包括自然人（也有稱之為“個人”），并且《中華人民共和國稅收征收管理法》尚未有對自然人等納稅人辦理稅務登記這一立法要求。對建立和完善自然人納稅人識別號制度以及出臺相關自然人納稅人識別號法律文件的建議如下：

第一，采用區域碼＋相應的有效證件中部分號碼＋稅務特定碼作為自然人納稅識別號碼。其中，有效證件中的部分號碼使用部分身份證號碼，且該字段不涉及自然人關鍵隱私。

第二，建議《稅收征管法》第八條增加第一款：“國家施行統一的獨立納稅人識別號制度”，旨在強調國家施行統一的納稅人識別號制度是一個獨立的法律制度。第十八條增加“首次產生納稅義務的自然人應當向稅務機關申領自然人納稅人識別號，稅務機關應當為其編制惟一納稅識別號”，旨在強調根據自然人納稅識別號制度，明確統一的稅務管轄機關管理納稅申報和一切涉稅事項辦理。

第三，在相關管理制度中規定：自然人在辦理涉稅事項時，應當使用納稅識別號。自然人在簽訂合同或協議、繳納社會保險費、不動產登記，在金融機構開設賬戶以及辦理其他涉稅事項時，應當使用納稅識別號。有關部門、機構應要求自然人納稅人提供納稅識別號，并在相應的合同協議、證照、銀聯卡、憑據上標明。

從事生產經營的自然人在其經濟活動過程中，一個納稅年度內向其他單位和個人給付5 000元以上，應當向稅務機關提供給付數額、收入方名稱以及納稅識別號；單次給付現金達50 000元以上，應當于給付之日起五日內向稅務機關提供給付數額、收入方名稱以及納稅識別號。

課題組組長：黃緯東

課題組副組長：任 際

課題組成員：曹曉多 宋傳江 姚 杰

王 磊 沈 詠 權 實

責任編輯：高仲芳

① 本文所界定內容為本課題觀點。