特朗普稅制改革主張評析*

楊志勇 （中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

特朗普稅制改革主張評析*

楊志勇 （中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

特朗普總統就職之后，美國可能進行的稅制改革值得關注。特朗普的稅制改革主張旨在促進美國再次強大，促進美國經濟增長，并讓美國具有全球競爭力，主要包括給中產階級減稅、簡化稅法、降低公司所得稅稅率等。同時，他認為通過配套改革，減稅政策不會增加美國的債務和赤字。美國是全球第一大經濟體，其國內的重要稅制改革將對全球經濟產生深遠影響。為此，筆者嘗試對特朗普總統的稅制改革政策主張及影響進行評析。

力圖讓美國更加強大的特朗普

2017年1月20日，美國第45任總統唐納德·J.特朗普（Donald J. Trump）宣布就職。特朗普參選美國總統以來就充滿了爭議，其“民粹主義”主張在美國乃至世界各地都備受關注。他的以美國為中心的政策主張會讓美國走向何方呢？

特朗普的就職演說中一再強調讓美國再次強大，強調美國至上的決策原則。“關于貿易、稅收、移民、外交的每一個決策，都會為了美國工人和美國家庭的利益而做出。”①特朗普的就職演說及相關政策的提出參見美國白宮網站：https://www.whitehouse.gov.特朗普的“民粹主義”主張在就職演說中充分展現：“保護將帶來更大的繁榮和更多的力量。”保護是多方面的，貿易保護主義就是其中之一。特朗普指出，美國中產階級的財富被剝奪并再分配到全世界各地。可以預期，強調行動的特朗普會更注重國內政策的調整，包括稅收政策。

特朗普要讓美國再次強大的誓言如雷貫耳，但觀察政治人物，不能只聽其言，而更應觀其行。美國仍然是世界上最發達的國家，其國家治理機制健全，總統制下的總統縱然有較大的權力，但這并不代表總統就能為所欲為。議會和其他約束機制仍會發揮作用，聯邦制下各州的地位決定了聯邦總統不可能隨意下令。現在我們還無法準確預測未來美國稅制會在特朗普任內發生何種變化，但是特朗普之前有關稅制改革以及其他方面的政策主張，仍然可以讓我們大致推測未來美國稅制改革的走向。美國的稅制改革動向，勢必對全世界產生影響。中國正在深化稅制改革，同樣不能不考慮特朗普稅制改革的影響。

特朗普稅制改革的目標

面對美國經濟遇到的各種問題，特朗普試圖從稅制改革入手加以解決。在特朗普看來，美國需要稅制改革的重要原因之一，是美國人的工作機會減少，有太多的就業機會流失到海外，太多的中產階級收不抵支。美國就業問題的成因是多方面的。事實上，美國失業率已經從2008年國際金融危機以來的高位下降到一個相對較低的水平。特朗普想要促進的是美國的再工業化。考慮到新型工業化大都伴隨著技術替代勞動，即使再工業化進展順利，由此所能帶動的就業能有多少仍不可知。而中產階級財務困境的形成同樣是眾多因素影響的結果。面對這些復雜的國內經濟問題，特朗普提出了四個簡單的稅制改革目標：

第一，對中產階級減稅。中產階級是美國的主體，這一招數是要讓更多人的口袋更加殷實，稅后工資增加，從而促進美國夢的實現。

第二，簡化稅法，使美國人少受報稅難的困擾。美國稅制的復雜性難題長期存在。為了各種各樣不同的政策目標，具體稅制可能被打上了一個又一個的補丁，由此稅制變得越來越復雜。這種做法雖然有更加公平合理的一面，也有更加人性化的一面，但是復雜的稅制讓稅收的遵從成本不斷提高。為了報稅，納稅人或者需要聘請稅務代理人員幫忙，或者需要耗去自己更多的時間、精力和財力。

第三，阻止公司倒置（Corporate Inversion），促進美國經濟增長。所謂公司倒置，就是公司總部遷到低稅國或避稅天堂，與此同時公司的實際業務仍然在高稅國的行為。不少美國大企業，包括一些知名的全球化公司，雖然業務主要在美國，但是總部已經遷到海外，其平均實際稅率處于較低的水平上，對美國的稅收貢獻與它們的經濟地位嚴重不相稱。在這種情況下，美國的稅基受到侵蝕。稅基侵蝕和利潤轉移是全球主要經濟體都面臨的難題，國際社會正在采取措施共同應對。特朗普看到了這一點，希冀通過美國自身的稅制改革來阻止公司倒置。這有其合理的一面，讓為稅收貢獻的地方得到對應的稅收收入。在特朗普看來，這樣做可以增加大量新就業崗位，讓美國再次具有全球競爭力。

第四，不增加債務和赤字。在特朗普看來，美國的債務和赤字規模都已經太大。在減稅改革的同時，不應增加債務和赤字水平。

從這四個目標來看，特朗普關于美國國內的稅收改革主張實際上沒有太多新意，但具有整體性。減稅可以讓中產階級擁有更多的可支配收入，簡化稅制以降低稅收的遵循成本，讓稅收促進經濟增長并提升美國的競爭力。減稅政策的提出是簡單的，但是如果政策實施之后，稅收收入大幅下降，結果或者是政府應該履行的公共職能缺少資金支持，或者是赤字規模擴大和債務繼續高筑。因此，減稅必須考慮財政的可持續性。在20世紀80年代，美國里根總統奉行同樣是以減稅為中心內容的供給學派的稅收政策。“拉弗曲線”解釋了降低不合理的高稅率可以帶來更多的稅收收入。然而，一個正常的國家進行以減稅政策為中心的稅制改革，都需要考慮財政原則。事實上，里根總統1986年推行的稅制改革并沒有做到財政收支平衡，最后仍是債臺高筑。當然，對此的解釋可能不是因為稅收因素，而是財政支出規模擴大的結果。特朗普顯然注意到了這個問題，提出了減稅又不增加債務和赤字的目標，但實際上能否實現值得關注。為此，特朗普提出了阻止公司倒置等其他主張來平衡財政收入。

特朗普的減稅主張與一般的經濟新自由主義一樣，但不同的是，他一再強調美國利益。有意思的是，他對美國利益的強調仍然是在全球格局下進行的，這一點從他主張的美國全球競爭力提高上就可以看出來。事實上，即使是堅持“民粹主義”，他也很難擺脫全球化的影響。

關于特朗普減稅政策主張具體內容的探討

特朗普的稅收政策主張總體上看簡單易理解。在他的計劃中，單身收入低于25 000美元或者合并收入低于50 000美元的夫婦，都不要繳納任何所得稅。按照他的描述，近7 500萬家庭，即超過一半的家庭將不用繳納所得稅。誠如他所看到的，最初美國人繳納所得稅的人口比例很低。但是，要回到那個時代是不可能的，稅制畢竟已經發生了翻天覆地的變化。特朗普能做到的只是降低繳納所得稅的人口占比。

特朗普主張所有所得稅納稅人都適用只有四檔稅率的個人所得稅制，即0%、10%、20%和25%。與現行七檔稅率相比，四檔稅率更簡單，而且稅率總體大幅下調。按照他的說法，這將是第二次世界大戰以來的最低稅率。同時，他想要消除婚姻的懲罰（即結婚后稅負上升）并廢除替代性最低稅。

特朗普減稅不僅僅針對個人，還對所有公司和企業。對于任何規模的業務，從財富500強到夫妻店，再到自由作家等，都將只繳納經營所得15%的稅收。美國現行的公司所得稅稅率是經濟合作和發展組織（OECD）成員國中最高的。15%的稅率與現行的稅率相比，實屬稅率的大幅度下降，這是應對公司倒置的有力舉措。稅率如能下調到位，美國就會成為世界上稅率最低的一個國家，公司倒置就可能變得沒有必要。值得注意的是，特朗普所主張的低稅率不止適用于公司，還適用于原來要按照較高個人所得稅稅率繳納的經營所得。讓這些個人、合伙企業也有機會享受更低的稅率，開動美國經濟的引擎，增強美國經濟活力。

特朗普的減稅政策除了所得稅之外，還涉及遺產稅。他認為，所有家庭都不用繳納遺產稅，因為所有人都是為自己的家庭賺錢和儲蓄，而不是為政府。所有人在賺錢時已經給政府繳納了稅收，政府課征遺產稅就是重復課稅。特朗普不喜歡重復課稅，許多減稅都是基于這樣的理由。2001年小布什入主白宮后曾通過法律，對遺產稅逐年進行減免，2010年甚至不征收遺產稅一年，這種做法與當時的國際潮流是相符的。后來，奧巴馬政府恢復了遺產稅的征收，但遺產稅收入在政府稅收收入中占比一直不高，繳稅者占比也很小。特朗普擬取消遺產稅不是從遺產稅稅收收入少的角度考慮的，而是基于遺產稅重復課稅不合理的認識。

特朗普強調減稅政策不影響稅收收入。堵漏洞，規范并限制稅收優惠政策的運用，都能夠擴大稅基，從而在稅率下降的條件下保持稅收收入規模不變。他所提出的解決方案包括三方面的內容：

第一，減少或取消大部分對非常富裕者的減稅并堵住稅收漏洞。按照特朗普的主張，目前美國對高收入者人壽保險利息的稅收優惠政策要被重新審視并可能被停止，那些不會讓業務增長、不會創造就業機會的稅收優惠待遇也要取消，對非常富裕者以及特殊利益集團的減稅或其他稅收漏洞要堵住。在他看來，這些改革不會損害經濟，也不會傷害中產階級。由于個人所得稅制中引入一種新的經營所得稅率（即前述的個人經營所得可以和公司一樣適用15%的稅率），因此也不會損害小企業。

第二，留在海外的公司現金匯回國內時，適用一次性大幅度低折扣的10%稅率。目前，美國公司有大量利潤滯留海外，特朗普認為2.5萬億美元留在海外的現金，會成為稅收操縱工具。一次性的低稅率政策可以促進資金回流。與此同時，未來將不再對未匯回國內的公司海外所得實施延期納稅的優惠政策。當然，國際通行的外國稅收抵免辦法仍然會實施，因為不能有重復征稅。

第三，減少或堵塞旨在迎合特殊利益的公司所得稅漏洞，不實行無謂的較低稅率，并將對經營利息支出的扣除合理封頂。

對于稅制改革，稅收收入中性只是問題的一方面，另一方面，只要稅收收入能夠滿足財政支出的需要，減稅政策即使造成事實上的稅收收入下降也不會有什么問題。特朗普上任伊始就采取措施限制前任總統奧巴馬醫改政策的實施，姑且不論其這么做對否以及對中產階級有什么好處，但是可以明確的是，2010年生效的《平價醫療法》未能有效發揮作用，停止執行可望減輕美國的財政支出壓力，從而讓財政收支相抵更具有可能。特朗普政府還可能推翻奧巴馬的“氣候行動計劃”。如果考慮到特朗普所強調的“回歸美國”，減少美國對全世界的義務，那么美國的財政支出無疑有較大的壓縮空間。

特朗普稅制改革可能的影響

從特朗普的稅制改革主張中，其有要向富人開刀的一面，但是所得稅稅率的下降，不僅僅面向中產階級，富人肯定也會從中受益。取消遺產稅，更是會讓富人受益，即使這在很大程度上是國際大趨勢。因此我們很難得出特朗普的稅制改革會對富人不利的結論。從特朗普所主張的從海外利潤匯回國內適用10%的一次性優惠稅率來看，他實際上還是在保護富人。

特朗普剛剛就職總統，稅制改革主張即使能夠落實也需要一個過程。而且，稅制改革到底能夠在多大程度上促進美國經濟增長還是一個未知數。如果特朗普真采取貿易保護主義的關稅政策，那么美國與世界經濟的聯系會怎么樣，也還是一個未知數。

美國作為世界上最發達的國家，其一舉一動都會對世界產生深遠的影響。中國堅持對外開放，堅持全球共享繁榮，在深化稅制改革中就不能不對美國可能的稅制改革動向提前做好準備。

目前，中國正在進行稅制改革，需要特別注意改革的實際效果。首先，中國稅制結構與美國不同。由于中國稅制結構以間接稅為主，減稅的主要任務肯定落在間接稅上。由于間接稅稅負可以轉嫁，在營業稅改征增值稅全面推行后就應注意企業實際稅負的下降情況。第二，中國企業所得稅25%的稅率高于特朗普所主張的15%的公司所得稅稅率，特朗普可能造成的全球資本流動需要我們密切關注。第三，中國將要進行綜合與分類相結合的個人所得稅制改革，現行工資薪金所得適用45%的最高邊際稅率，大大高出特朗普所主張的個人所得稅25%的最高邊際稅率。當然，各國稅制選擇最后還得立足國情，但中國堅持減稅政策與稅制改革相互協調的做法不應改變。

責任編輯：高 陽

* 特朗普的稅收政策主張參見：Donald J. Trump.Tax Reform That Will Make America Great Again[EB/OL].https://assets.donaldjtrump. com/trump-tax-reform.pdf,2017-02-01.