河長制：欲破解中國水污染治理困局

高原

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，提出由黨政主要領導擔任河長。今后，中國31個省級行政區黨委或政府的一把手將有一個新頭銜——“總河長”。

目前，國內很多河流仍然是“九龍治水”的局面，“環保不下河，水利不上岸”的尷尬現象還存在。而《意見》的出臺就是破解這一困局，通過體制創新解決這一問題。

解決多頭治理

河長制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。

從上世紀七八十年代開始，伴隨我國工業化和城市化的發展，許多河流出現了嚴重的水污染問題，甚至斷流、消失。其中較為嚴重的當屬2007年的太湖水危機。

那次危機引起了省市兩級政府乃至中央政府的高度重視。為解決問題，江蘇省要求流域內的各城市協調合作，按照國家統一部署，開展河道綜合整治工作，“河長制”由此而生。

無錫作為當年太湖水危機中受到最大影響的城市，其推行的河長制實現了部門聯動，充分發揮了地方黨委政府治水的積極性。同時，無錫還配套出臺了《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法》，對治污不力者嚴厲問責。

這一鐵腕制度效果顯著。2011年，無錫12個國家考核斷面水質達標率為100%，主要飲用水源地水質達標率100%；2012年，主要飲用水源地水質達標率仍為100%。

此后，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個省（直轄市）開始借鑒這一成功經驗，推行河長制，16個省、自治區、直轄市也在轄區內的部分市、縣流域水系嘗試推行河長制。

“從地方試點到全國統一，能夠明顯解決之前推動力量不足的問題，同時解決多頭治理的問題。”北京公眾與環境研究中心主任馬軍表示。

據公開資料顯示，河長制推行后，2011年至2016年，79個“河長制”管理斷面水質綜合判定達標率基本維持在70%以上。

此次在全國推行河長制，是以環境質量改善為核心，在業界看來，順應了新環保法的規定。而馬軍所說的動力不足，在河長制實施的十年里，也常被詬病。

資料顯示，很多河流是跨區域流動，而流域治理的跨域特征所帶來的問題就是，流域治理的協同會出現問題。

據了解，在之前各地的實踐中，不同省份最高級別河長差異較大，有的是省委書記，有的是地級市市長。“有的時候上游省份在治理，而下游沒有治理，這樣治理的效果就不好。”馬軍說。

他表示，之前多龍治水，很多部門的協調并不順暢，經常會出現有權力時一擁而上，有責任時互相推諉的情況。

“政府負責人任總河長，能夠更好地協調這些部門解決多頭治理的困局。”馬軍說。

對此，《意見》進行了明確規定。水利部副部長周學文介紹說，各省區市要設立總河長，這個總河長由省委書記或者省長來擔任。

環保部水環境管理司司長張波表示，“河長制是非常重要的機制創新。通過河長制把黨委、政府的主體責任落到實處，領導成員會自覺地把環境保護、治水任務和各自分工有機結合起來，從而形成大的工作格局。”

關鍵看考核

馬軍認為，確立河長制，只把架子搭起來還不夠，更主要的要看落實情況，“有河長，但是找不到人，或者把問題反映到河長那里得不到反饋，這樣的河長制就形同虛設”。

據馬軍介紹，我國目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實都有河長。

民間環保組織綠色江南創始人方應君對此感受很深。在基層調研時，方應君發現，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標注了河長的信息，公眾也很難知道如何治理、治理的起止時間等有效信息。

有評論認為，因為河長不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實權者掛的一個“虛銜”，因而河長制能否收到實效，關鍵要看是否有人因任上不力而被問責。

以無錫市為例。2007年12月5日，無錫市委、市政府印發了市委組織部《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》。其中明文規定，“對環境污染治理不力，沒有完成節能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”。

方應君認為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票由誰來投。

關于考核問責，《意見》指出，根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。

縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。

周學文還介紹說，水利部將建立河長制的督導檢查制度，定期對各個地方河長制實施情況開展專項督導檢查。如果造成生態環境損害的，要嚴格按照有關規定追究河長責任。

“之前主要領導更多的是關注經濟發展，現在有了‘河長這個頭銜，也加強了領導干部們的環境責任。”馬軍說。

更需制度建設

方應君表示，此前一些地方施行的河長制還存在對河長監督缺位、問責不到位現象。

曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯系上了9名河長，河長公示牌也形同虛設。

在中國政法大學環境法教授王燦發看來，河長制的推行和實際的效果不是依賴于法律的規定，而是依賴于一個地方的黨政領導是否對水環境保護給予重視，是否愿意當河長。

王燦發認為，河長制的推行，最終還是要依靠制度建設，要將水污染防治法關于地方政府對本轄區環境質量負責的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標與程序。

“明確達不到水環境質量目標要求時，作為集體的政府和有關的領導應當承擔的責任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負起責任來。”王燦發說。

對此，周學文表示，全面建立河長制將建立一套工作制度，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度。

他舉例說，比如公眾參與制度，江西省在實施河長制的過程中，每一條河的河邊上設置一個牌子。這一條河的河長是誰，聯系電話是多少，明明白白地寫在公示牌上。群眾在監督過程中發現問題可以及時進行反映，處理結果也要向群眾反饋。

此外，環保部和住建部都已建立了微信互動平臺，方便公眾舉報線索。“希望河長制也能借鑒這個嘗試，讓河長制和新媒體有機結合，實現多元共同治理。”馬軍說。