國家監察體制改革試點的若干問題探析*

張一鳴

(華東政法大學 上海 200241)

國家監察體制改革試點的若干問題探析*

張一鳴

(華東政法大學 上海 200241)

國家監察體制改革作為重大政治改革，是全面依法治國的重要方式，是實現監督全覆蓋的重要舉措，也是實現資源整合強力反腐的要求。開展監察體制改革，需要明晰其背后的理論及現實依據，分權學說是國家監察體制改革的理論依據，黨和國家領導人對于權力監督重要性的認識是國家監察體制改革的認識和實踐基礎，全國人大常委會授權開展試點是國家監察體制改革的制度依據。在開展這項改革試點中，尤其需要厘清對于監督者的監督、與現有法治有效契合以及如何實現自身有效融合等亟需解決的問題。

監察體制改革;試點;監督

2016 年11 月7 日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，《方案》強調，實行監察體制改革，設立監察委員會，建立集中統一、權威高效的監察體系，是國家監察制度的頂層設計。國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，自不待言具有重要的理論意義和實踐價值。同時，在試點工作推進的同時，也需要厘清幾個亟待解決的問題，從而為國家監察體制改革筑牢堅實的法治基礎。

一、國家監察體制改革的邏輯起點與價值

國家監察體制改革的初衷是為了建立集中統一、權威高效的反腐敗監察體系，這也是監察體制改革的邏輯起點。現實中，由于對于國家機關和公職人員的監督機構和機制是多種多樣的，“還處于一種未經整合的狀態”。反腐敗監督職能分散于各級紀檢監察機關、政府的預防腐敗機構和審計機構、各級檢察機關查辦和預防職務犯罪機構之中，機構職能、性質定位、執行標準不一，遠未形成集中統一、權威高效的反腐合力。同時，紀檢監察機關采用的“雙規”、“兩指”由于尚未納入法治化軌道而廣受詬病，通過機構整合——整體紀檢監察機構納入監察委員會，以及職能整合——“留置措施”的采用，有望將這一問題納入法治軌道。具體而言，開展國家監察體制改革是實現全面依法治國的重要方式，是實現監督全覆蓋的重要舉措，也是實現資源整合強力反腐的要求。

(一)國家監察體制改革是實現全面依法治國的重要方式。十八大以來，作為“四個全面”戰略布局的重要部分，全面依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。全面依法治國，關鍵在于把權力關進制度的籠子里，不存在不受監督的權力，形成健全完善的權力監督制約機制。實行監察體制改革，設立監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，將“雙規”、“兩指”等黨內紀律檢查手段納入法治化軌道，明確了監察委員會有監督、調查、處置3 項職權，以及可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項措施，這對于全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系都具有重要的意義。

(二)國家監察體制改革是實現監督全覆蓋的重要舉措。開展監察體制改革，實現監督由黨內監督、行政監察延伸至國家監督，是全面從嚴治黨、實現黨內監督與人民監督有機結合的需要，通過有效整合紀委紀檢監察、監察部門行政監察、預防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，實現了監督全覆蓋。國家監察委員會與中央紀委合署辦公，“一套人馬兩塊牌子”，行使的是黨和國家自我監督的職責，監察委員會要行使監督、調查和處置的職責。黨內監督方面，反腐利劍高懸，《黨內監督條例》的頒布實施，黨內巡視制度的常態化推進，有效實現了反腐標本兼治、治標為治本贏得時間的舉措。國家監察方面，是“健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”的要求，對以下六大類人員實行監督監察：國家公務員法所規定的國家公職人員；由法律授權或由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；國有企業的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員，有效實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

(三)國家監察體制改革是實現資源整合強力反腐的要求。隨著反腐敗進入深水區，腐敗現象仍然屢禁不絕，據對2008—2012年的數據分析，5年間全國紀檢監察機關每年立案查處約13萬件，移送司法機關處理的有4千余件，不到立案總數的4%。這期間，檢察機關每年查處職務犯罪案件約5萬件，屬紀檢監察移送的不到10%。在反腐敗由治標向治本轉變過程中，現有反腐力量過于分散不能形成反腐的強大合力無疑是影響反腐敗成效的一個重要因素。雖然政府內部有行政監察和審計監督，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發揮作用。開展監察體制改革，監察委員會將整合紀委、行政監察、預防腐敗局以及檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，擁有監督、調查、處置3 項職權：履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行監督、調查、處置職權，監察委員會可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項措施。通過實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

二、國家監察體制改革的理論及現實依據

國家監察體制改革作為一項重大的政治改革，其背后有深刻的理論及現實依據。具體而言，分權學說是國家監察體制改革的理論依據，建國以來黨和國家領導人對于權力監督重要性的認識是國家監察體制改革的思想和認識基礎，全國人大常委會授權開展試點是國家監察體制改革的法治依據。

(一)分權學說是國家監察體制改革的理論依據

按照《中國大百科全書·政治卷》的定義, 分權學說是指關于國家的主要權力相互獨立, 并由不同部門分別執掌和相互牽制的學說。分權學說自政治學創始之初便源流至今，其最早可以上溯到古希臘、古羅馬時代,亞里士多德和波利比阿是其代表人物。作為資產階級法治原則的主要倡導者，洛克在《政府論》中提出國家擁有三種權力：立法權、行政權和對外權(聯盟權)，他強調立法權和執行權的分立，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們傾向于奪取權力。”自洛克起，分權和“制衡”、“自由”緊密聯系起來，并強調通過分權實現法治，從而保障公民個人自由。到孟德斯鳩那兒，在其不朽名著《論法的精神》中，則真正完全意義上提出將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權以及權力制衡原則，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律。如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力。即制定法律權、執行公共決議權扣裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便都完了”。 與洛克相比，孟德斯鳩的分權學說更為明確強調制衡思想，他對三種權力的界定使得三種權力互相區分、互不隸屬、互相制約，從而清楚闡釋了“要想防止權力濫用就要用權力制約權力”的思想。這一權力分立和制衡思想也進一步為大洋彼岸的美國制憲者所吸納、繼承和完善，麥迪遜等美國制憲者不僅將政府的權力進行分割并在三個政府部門中分配, 而且還賦予每個部門一定的權力對其他兩個部門進行制衡和監督。正如《聯邦黨人文集》第51 篇所言:“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法, 就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。在這方面, 如同其他各方面一樣, 防御規定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。”權力分立和制衡理論的背后是對于權力濫用的警惕和人性的不信任。“政府本身若不是對人性的最大恥辱, 又是什么呢? 如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使統治人, 就不需要對政府有任何外在的或內在的控制了。”從洛克到孟德斯鳩,再到聯邦黨人, 分權學說在近代得到了長足的發展。

馬克思對于分權也給予了高度的贊同，他在《法蘭西內戰》中對于權力異化表示了警惕：“國家政權在性質上也越來越變成了資本借以壓迫勞動的全國政權，變成了為進行社會奴役而組織起來的社會力量，變成了階級專制的機器”。為了防止權力異化，馬克思認為一是要實行廣泛的選舉制度，其次是實行有效地民主監督制度。從馬克思對1831年的黑森憲法的贊揚中, 我們可以明顯地感到他對分權的肯定。他之所以稱贊它是“歐洲曾經宣布過的一部最自由主義的根本” 是因為“沒有哪一部憲法對執行機關的權限作過這樣嚴格的限制, 在更大程度上使政府從屬于立法機關, 并且給司法機關以如此廣泛的監督權…… 根據憲法第一條的規定, 凡是拒絕對憲法宣誓的黑森親王都要被剝奪王位繼承權…… 人民代表能夠依靠國家法庭來解除任何一個只要被認為是犯有哪怕是曲解立法議會的某項決定之罪的大臣的職務……高等法院有權對有關任免制度的一切問題作出最后決定。眾議院從議員中選出一個常任委員會, 組成類似雅典最高法院的機構, 對政府的活動實行監督, 并把違反憲法的官員送交法院審判, 即使是下級執行上級的命令時違反憲法, 也不得例外。于是, 官員便擺脫了王權的控制。另一方面, 高等法院由于握有對行政機關的一切行動作出最后決定的全權, 便成為全能的了。由人民選舉的市議會議員, 不僅應關懷地方當局的各種決定的執行, 而且應當關懷國家的一般法律的實施。”

由上可見，無論是近現代的政治學說，還是馬克思主義學說，都認為分權具有普遍真理意義。如何實現權力之間的分立和制約，一般來說通過兩種方式，一種是建立新的機構，通過新的組織機構的設置對權力結構的分解來分散和消解原來過于集中的權力結構；另一種是通過制度的制定和法治的健全來實現分權，運用制度化的方式將原來權力集中的機構所產生的權力轉移、分解至其他權力主體之中去。可以說，開展國家監察體制改革是上述兩種方式的結合，一方面通過新設立監察委員會作為與“一府兩院”平行的機構，另一方面通過全國人大常委會授權在北京市、山西省、浙江省三地開展試點，通過試點總結經驗為后續完善監察立法奠定基石。

(二)建國以來黨和國家領導人對于權力監督重要性的認識是國家監察體制改革的思想和認識基礎

建國以來黨和國家領導人對于權力監督重要性的認識不斷提高，領導人對于權力監督的相關闡述為開展監察體制改革提供了重要的認識、思想和實踐基礎。鄧小平總結建國以來我國曲折發展的歷史，特別是在總結“文化大革命”的教訓時，洞察到權力失去控制的癥結是黨和國家政治體制中的過分集權。1980年8月18日他在中央政治局擴大會議上提出“權力不宜過分集中”的觀點。他說：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象、權力過分集中現象……”。他分析指出：“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因”。所以他強調：“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。”這篇著名講話，成為后來我們進行政治體制改革的指導性文獻。江澤民同志在黨的十六大中就曾提出, 要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制, 從決策和執行等環節加強對權力的監督, 保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。在2001年的“七一”講話中他還特別強調了通過加強法律監督, 建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制來防止濫用權力、以權謀私。

習近平在十八屆中央紀委二次全會上的講話指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。”在2013年4月中共中央政治局第五次集體學習時他強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”在十八屆中紀委六次全會上他指出：“要把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。”“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”由上可見，鄧小平、江澤民、習近平等黨和國家領導人對于權力監督重要的認識，對健全權力運行制約和監督體系、提高反腐敗法律制度執行力，讓法律制度剛性運行的強調，為開展國家監察體制改革提供了重要的思想和認識基礎。

(三)全國人大常委會授權開展試點是國家監察體制改革的法治依據

任何權力的行使必須要有制度和法律的依據，任何改革涉及權力結構的調整也必須要于法有據，必須在現有法治框架內運作。“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調， 確保在法治軌道上推進改革。”具體而言，改革缺乏法律依據的，要及時獲得最高權力機關授權，涉及法律立、改、廢的，要及時報請最高權力機關制定、修改或廢止。國家監察體制改革作為重大的政治體制改革也必須要于法有據。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”這是人民主權原則在我國憲法中的體現。

人民是國家的主人，國家的一切權力屬于人民，由人民選舉代表組成人民代表大會，人民代表大會作為權力機關，由其產生行政機關、法院和檢察院(“一府兩院”)并對其負責、受其監督。人民主權的邏輯自然延伸就是代表人民的權力機關及有其產生的行政機關、司法機關都要接受人民的監督。一方面是接受人民作為主權者的權利對權力(Right vs. Power)的監督，憲法第四十一條賦予了公民監督權：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”；另一方面是接受代表人民行使國家權力的機關產生的專司監察機構的權力對權力的監督(Power vs. Power)，即監察委員會對于其他國家機關的監督。從某種意義上說，開展國家監察體制改革、設立監察委員會也是對于人民主權原則的回應和實踐。

在目前的憲政框架內，對于開展國家監察體制改革試點的授權主體應該是作為最高國家權力機關——即全國人大及其常務委員會，全國人大作為最高國家權力機關進行改革試點授權的合憲性毋庸置疑，憲法第六十二條明確列舉了全國人民代表大會的十五項職權。其中第十五款設置了一個兜底性的規定“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”可以作為授權改革試點的法理依據。全國人大常委會作為全國人大的常設機構，按照憲法可第六十七條關于全國人大常委會職權之第二十一款“全國人民代表大會授予的其他職權”的規定，也可以進行監察體制改革試點的授權，其在法理上也具有充分的憲法解釋空間。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，規定“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。”“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。”“試點地區監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察”。全國人大常委會及時對開展監察體制改革試點進行授權，也為這一種重大政治體制改革提供了合法性基礎。

三、國家監察體制改革面臨的難題及對策

開展監察體制改革是一項系統工程，需要科學的頂層設計和精密的系統籌劃，啟動北京、山西、浙江三地試點工作后，涉及到機構整合、人員整合、職能整合等多方面問題，尤其需要處理好改革推進中面臨的難題，比如如何加強對于監督者的監督，如何與現有法治保持有效契合，以及如何實現自身有效融合等。

(一)對于監督者的監督問題

監察體制改革的初衷是要建立高度集中的反腐敗國家機關，通過強力整合現有紀委紀檢監察、行政監察、預防腐敗局以及檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，在實現監察委員會位高——與“一府兩院”平行設立，權重——擁有監督、調查、處置3項職權和 “談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項措施，有力——監察手段、資源、力量、權威極大優化、強化的同時，如何實現對于監督者的監督問題顯得尤為具有現實意義。誠如英國勛爵阿克頓所言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”任何缺乏有效監督制約的權力必然濫用，這也是對權力運行規律的普遍總結。盡管對于監察體制改革試點以及監察委員會的監督制約設計，全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》中已經強調監察委員會將“與執法、司法機關有機銜接、相互制衡”，“強化對監察委員會自身的監督制約”，但這主要是從自我監督的角度來闡述。我們更應該注重從制度的架構上予以完善。具體可以從三個角度去展開：

首先，處理好人大監督(人大及其常委會)、法律監督(檢察院)、社會監督(人民群眾、媒體)、黨的監督與自我監督的關系，重點做好人大監督和黨的監督。監察委員會由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，因此也要接受人民代表大會及其常委會的監督，這也是國家權力機關對于其他國家機關行使監督權的應有之義，主要包括包括報告工作、接受詢問、質詢、罷免等。法律監督主要是檢察院對于監察委員會的監督制約，《憲法》一百二十九條賦予檢察院作為國家法律監督機關的職能定位，在查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能轉隸至監察委員會后，應該更加注重法律監督權的行使，包括對于監察委員會行使監督、調查、處置權的法律監督、對涉嫌違法犯罪的批準逮捕、提起公訴等公權力行使方面的監督。社會監督主要是民眾和輿論監督也是監督監察委員會的重要方式，本質上是人民群眾的監督，人民是國家的主人，人民是一切權力的來源和依歸，人民也理當對包括監察委員會在內的一切國家機構具有監督權、批評權和建議權。黨的監督體現在作為執政黨，黨內自我監督，特別是監察委員會和紀委合署辦公，紀委作為黨的紀律檢查機關，本身按照《黨內監督條例》的要求接受黨委(黨組)的全面監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督和黨員的民主監督。必須把對黨的紀律檢查委員會監督作為黨內監督的重要組成部分，作為黨外監督的重要對象，只有這樣，才能防止出現“燈下黑”，也只有這樣才能使我國的反腐敗體制改革不會出現“死角”。

其次，監察委員會在監察手段、力量、權威極大優化、強化、固化的同時，必須以嚴格的法律程序作為約束，明確監督調查處置3項職權以及相關12項措施的行使方式和具體要求及限制條件、監督方式等等內容，使監督者的權力行使在法治的軌道上，這也是是法治國的應有之義。“對于權力而言，程序是約束權力的天然邊界；對于人民而言，程序成為一種應該執行的規則，成為抵抗權力侵犯的一道安全屏障”。因此，除了健全完善監察機關執紀執法審查部門內部權力控制制度外，要通過法律程序的指引、規制、引導等獨特作用的發揮來保障監察委員會依法行使職權， 從而實現法治對公權力的有效控制。

再次，加大監察工作公開力度，充分保障公眾的知情、參與權，一方面避免暗箱操作、增加公信度，另一方面也廣泛發動社會力量，與民眾、社會有積極充分的互動，從根本上提升監察的實效。這方面，可以充分借鑒香港廉政公署的做法，香港廉政公署創制了一套非常有效的監督體制，從接受投訴開始，廉政公署處理每一個案件都必須自覺地接受社會各界監督，因為只有這樣才能提高廉政公署的公信力，也只有這樣才能使更多市民主動向廉政公署提供犯罪線索，幫助廉政公署懲治腐敗犯罪活動。

(二)與現有法治有效契合的問題

開展國家監察體制改革，組建國家監察委員會，很大程度上是對現有法治框架的突破，這就要求處理好改革和法治的關系，將改革納入法治的軌道，實現與現有法治的有效契合。改革試點的推進要求于法有據，必然要處理好與監察委員會相關法律法規的有機銜接關系。正如全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》所指出：“暫時調整或者暫時停止適用《行政監察法》，《刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，《人民檢察院組織法》第五條第二項，《檢察官法》第六條第三項，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五項關于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區域內的監察工作的規定。其他法律中規定由行政監察機關行使的監察職責，一并調整由監察委員會行使。”在試點工作推進期間除了上述相關法律涉及調整或暫停外，在試點成果鞏固擴大時，應及時轉化為制度成果，相應調整或修改或新立或廢止相關法律：

首先，需要適時修改《憲法》，監察體制改革作為一項重大政治體制改革，監察委員會的設置是對現有“一府兩院”政治結構的重大突破，其改革成果的固化、形成和推廣必須要在憲法層面予以明確。北京、山西、浙江三個地方在及時探索試點工作經驗教訓、適時總結推廣的基礎上，將成果上升到制度和法律層面，在憲法層面要及時修憲，將監察委員會納入憲法的框架，做到改革與法有據、立法先行、依憲治國。

其次，要盡快制定《國家監察法》、《監察委員會組織法》或《監察委員會程序法》，在憲法層面明確監察委員會的性質和職責后，還需要在部門法、組織法或程序法層面對其予以細化，要對監察委員會的權限、手段、方式、監察內容、監察程序、監察人員法律責任等等等做出更加具體詳細的規定，從而真正地做到有法可依。在制定《國家監察法》的同時廢止《行政監察法》。

再次，要修改《立法法》、《刑事訴訟法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政復議法》、《檢察院組織法》、《檢察官法》、《國家賠償法》等，確保現有法治結構協調統一。這里要強調一下監察委員會的監督與《各級人民代表大會常務委員會監督法》的關系。《監督法》由人大常委會實施的監督是權力機關的監督，是對國家機關的監督，國家監察委員會的監督是對行使公權力人員的監督，二者并不矛盾。“從監督成效評價來說，監察委員會應當可在年會制的人大上報告年度履責情況，并接受監督的再監督，有利于加大對國家機器運轉及其行權主體的事前、事中監督力度，也事實上拓展了人大代表行使權力的領域和審議監督的內容。”應及時修訂《各級人民代表大會常務委員會監督法》，及時將人大常委會對監察委員會的監督納入《監督法》的視野。

(三)如何實現自身有效融合的問題

本次監察體制改革的一個核心問題就是通過系統整合分散在不同機構的不同反腐力量，實現建立集中統一、權威高效的國家反腐敗機構。改革實踐中面臨的很大難題是如何實現監察委員會自身有效融合的問題。“試點工作的重點和難點在轉隸后的融合，既有人員和思想融合問題，更有機制和工作融合問題。”

首先，改革中會涉及的重要工作是行政機關和司法機關職能的劃轉及機構調整，特別是與檢察院有機銜接的問題。要完成檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門機構、職能、人員的整體劃轉。整體劃轉后，檢察院作為公訴機關和法律監督機關，特別是對于檢察院的法律監督機關的定位、職能要做一個明確的界定。

其次，監察委員會與紀委合署辦公，紀委的監督執紀問責職能和“三轉”要求，與紀委的紀檢監察體制改革相互呼應，有機結合。行政監察的行政處分和效能監察，以及原來屬于檢察院的反貪反瀆職務犯罪職能需要的國家法律職業資格和較高的法律職業素養，如何有機融合，高標準、嚴要求，做到機構轉隸后職能不斷、要求不降、隊伍不散、人心不散，從而達到“穩步推進全面融合，圍繞機構與職能相協調、規范調查權限手段、增強工作人員紀檢監察意識和紀檢監察能力，建立集中統一、權威高效的監察體系，取得'1+1>2'的效果，切實提高反腐敗的能力和成效”。

再次，如何更多體現事前事中預防腐敗的問題。現有監察監督更多體現為事后的監督與懲處機制，在構建國家反腐敗體制時更應該、更重要的是事前的預防與籌劃，由事后的懲戒更多轉變為事中和事前的預防。腐敗預防應當是反腐敗機構的一項核心工作，預防腐敗和懲治腐敗結合的狀況決定著反腐敗的整體成效。甚至在某種程度上，預防腐敗比懲治腐敗更為重要，能夠從源頭上遏制腐敗的滋生與蔓延。要通過加強制度建設由不敢腐更多轉變為不能腐，通過分權、權力制約與監督的機制來是破壞腐敗實現的條件，將工作做在前面，通過制度和程序完善讓腐敗者付出高昂的成本。

結束語

國家監察體制改革作為一項重大政治改革， 對于實現國家治理能力和治理體系現代化，建立集中統一、權威高效的反腐敗監察體系，實現監督監察手段資源有效整合確保監督全覆蓋具有重要價值，完全契合控制與約束國家權力的法治反腐和制度反腐的形勢。我們要充分利用法治思維把監察體制改革中面臨的難題納入法治化軌道去處理，有效破解如何監督監督者、如何契合現有法治、如何實現自身有效融合的問題，采用法治手段規制監察權力，規范其有序運行并有效防止監察權力異化、腐敗，確保國家監察權力在法治軌道平順運行， 從而保障公民的合法權益。

注釋：

①喻中.權力制約的中國語境[M].濟南:山東人民出版社,200.189.

②馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報,2016,(6).

③資料來源：中紀委十七屆二、三、四、五、六次全會工作報告及相關資料，見新華網“新華時政”專欄。

④朱光磊.以權力制約權力[M].成都:四川人民出版社,1987.1、2;何華輝、許崇德.分權學說[M].北京:人民出版社,1986.1.

⑤洛克.政府論(下篇)[M].楊思派譯.北京:九州出版社,2007.489.

⑥孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務印書館,1986.151.

⑦孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務印書館,1986.231.

⑧漢密爾頓、麥迪遜、杰伊.聯邦黨人文集[M].北京:商務印書館,1980.264.

⑨馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,2009.152.

⑩馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,2009.597.

(責任編輯：華民)

D693.69

A

1672-1071(2017)05-0087-07

2017-07-19

張一鳴(1984- )，男，安徽蕪湖人，華東政法大學2016級法律政治學博士，研究方向為法治與政府。