城市基層社會(huì)治理失效的原因分析——基于代表性問(wèn)題的歷時(shí)性考察*

孔凡宏

(上海海洋大學(xué)公共管理研究所 上海 201306 )

城市基層社會(huì)治理失效的原因分析——基于代表性問(wèn)題的歷時(shí)性考察*

孔凡宏

(上海海洋大學(xué)公共管理研究所 上海 201306 )

一些肇因于經(jīng)濟(jì)利益等原因的個(gè)案卻向群體性事件演化，造成城市基層社會(huì)失序，代表性職能履行弱位、缺位是重要原因。20世紀(jì)90年代以后，單位制瓦解，基層社區(qū)、社會(huì)組織未能承接以前單位所承擔(dān)的代表性職能，民眾的利益訴求直接針對(duì)城市基層政權(quán)。基層政權(quán)負(fù)荷過(guò)重，無(wú)力回應(yīng)民眾訴求，造成利益訴求傳輸機(jī)制的中斷，激化官民矛盾，引致群體性事件。解決路徑包括激發(fā)基層黨組織、基層公務(wù)員的代表性職能，倒逼上級(jí)政府決策的科學(xué)化、民主化，人大代表性功能復(fù)歸到位等，以彌補(bǔ)單位制瓦解后造成的代表性功能的弱位和缺位現(xiàn)象。

單位制；基層社區(qū)；治理；代表性

一、問(wèn)題提出

近年來(lái)，我國(guó)一些地方的城市居民與基層政權(quán)之間爆發(fā)沖突，沖突主要表現(xiàn)為民眾以突發(fā)性集群、圍攻政府辦公場(chǎng)所、持續(xù)頻繁越級(jí)上訪(fǎng)等非制度化方式解決糾紛和矛盾，造成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)失序。事件大多肇因于拆遷補(bǔ)償、工資福利、企業(yè)改制、化工項(xiàng)目等涉及到群眾切身利益和權(quán)益的個(gè)案。涉案主體多元，既有一般市民，也有教師等知識(shí)群體，既有收入較低的弱勢(shì)群體人員，也有收入相當(dāng)可觀的人群。另外，這些事件開(kāi)始往往都是一般的民事、行政案件，民眾以經(jīng)濟(jì)利益和合法權(quán)益追求為目標(biāo)。但由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)及時(shí)合理的處置，最后卻往往演化成嚴(yán)重沖突事件。這就提出了一個(gè)問(wèn)題：為什么初始的一般事件最后會(huì)演化成群體性事件？

學(xué)者們對(duì)于基層社會(huì)失序原因的解答，可以歸納為如下幾個(gè)方面：一是仇富心理說(shuō)。經(jīng)濟(jì)收入的不平衡，形成了階層分化，也孕育了心理失衡。政府一旦介入處置與低收入群體相關(guān)的事件，又引發(fā)針對(duì)政府的暴力沖突(陳潭，黃金，2009；管仕廷，2010；閻力，2008)。二是民主意識(shí)說(shuō)。人民的民主權(quán)利意識(shí)與受教育水平正相關(guān)。隨著民眾民主權(quán)利意識(shí)的提升，他們?cè)跈?quán)益受到損害以后，開(kāi)始會(huì)以制度化的方式尋求行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)。在救濟(jì)失敗或者未滿(mǎn)足意愿的情況下，就會(huì)采取非制度化的參與方式表達(dá)訴求(王精忠，2007；顧建紅，2010)。三是官民矛盾說(shuō)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期官員的腐敗逐漸侵蝕民眾的信任度，落入塔西佗陷阱，一旦觸動(dòng)民眾的敏感神經(jīng)，就會(huì)激發(fā)民眾的暴力抗法行為(陳潭，黃金，2009；寧金和，2006；謝青霞，呂東鋒，2006)。四是社會(huì)控制乏力說(shuō)。社會(huì)變遷造成人口流動(dòng)加速，基層政權(quán)越來(lái)越感到難于維持基層社會(huì)秩序。政府越是加強(qiáng)管控，強(qiáng)力推行命令-指揮系統(tǒng)，效果越是適得其反，民眾的行為開(kāi)始變得無(wú)序，矛盾焦點(diǎn)指向政府(顧建紅，2010；于建嶸，2003；王精忠，2007)。五是社會(huì)流動(dòng)說(shuō)。下層民眾向上流動(dòng)受到阻滯，造成階層固化。下層民眾積怨久深，對(duì)抗政權(quán)(孫立平，2008；顧建紅，2010)。六是利益表達(dá)渠道阻塞說(shuō)。弱勢(shì)群體利益表達(dá)渠道堵塞，采取集群行為解決問(wèn)題(梁云鵬，李建波，2012；陳潭，黃金，2009；寧金和，2006；陳彩莉，2011)。

上述對(duì)于基層治理失效的六種解說(shuō)，各自能夠在某一個(gè)維度說(shuō)明問(wèn)題，但不能解釋全部。仇富心理說(shuō)和社會(huì)流動(dòng)說(shuō)不能解釋為什么涉案主體多元，既包括體制外的一些弱勢(shì)人群，也包括一些體制內(nèi)人員，如中小學(xué)教師，還包括一些經(jīng)濟(jì)狀況較好的國(guó)企離退休人員、白領(lǐng)工人。這就說(shuō)明，引發(fā)沖突的原因，并非完全由階層固化及貧富懸殊造成。貌似可以劃歸為某一階層群體的內(nèi)部差異，往往大于與其他階層的差異。以工人群體來(lái)說(shuō)，內(nèi)部就分為“藍(lán)領(lǐng)”、“白領(lǐng)”，甚至“金領(lǐng)”。這些階層內(nèi)部的異質(zhì)性遠(yuǎn)超階層之間的異質(zhì)性。從民主意識(shí)說(shuō)來(lái)看，其觀點(diǎn)也不是無(wú)懈可擊。從跨國(guó)別比較來(lái)看，公民的民主權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)的國(guó)家，如美國(guó)，引致社會(huì)失序的群體性事件卻并不多見(jiàn)。從官民矛盾說(shuō)來(lái)看，一些地方的貪腐、濫用權(quán)力嚴(yán)重的官員確實(shí)會(huì)引致官民矛盾，但這些官員被撤換以后，“好官”上任，卻并未帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)，群體性事件、越級(jí)上訪(fǎng)卻仍在繼續(xù)，這又作何解釋?zhuān)靠刂品αφf(shuō)的事實(shí)確實(shí)存在，但在我國(guó)基本政治制度未變，強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)宣傳并未缺位和弱位的情況下，為什么控制力弱化就會(huì)造成社會(huì)失序呢？另外，一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)，實(shí)行的是完全的地方自治，社會(huì)為什么反而有序？利益表達(dá)渠道阻塞說(shuō)具有一定的說(shuō)服力，但并沒(méi)有準(zhǔn)確闡釋利益表達(dá)渠道阻塞的深層次原因。

綜上所述，六種解說(shuō)各自從某一個(gè)維度對(duì)基層社會(huì)失序進(jìn)行了闡釋?zhuān)€存在深層次的原因沒(méi)有被發(fā)掘。其中代表性就是比較有說(shuō)服力的一個(gè)解說(shuō)維度，并且代表性必須放在一定的社會(huì)情境中，放在制度變遷的歷史流變中予以考察才更有解釋力。代表性就是作為代表的機(jī)關(guān)或個(gè)人對(duì)于代表職能履行的功能狀況。代表性與民主緊密相連，而民主是使政權(quán)獲得政治合法性的基石。毛澤東在回答黃炎培提出的“歷史周期律”時(shí)，就用了“民主”二字。[1]“主權(quán)在民”是民主的精義，但如何實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，并不是只有一條道路可循。我國(guó)和西方在實(shí)現(xiàn)民主的方式上大相徑庭。但是作為建構(gòu)理論的概念雖然有差異，并不表示它們之間沒(méi)有共通之處，否則各個(gè)文明無(wú)法進(jìn)行對(duì)話(huà)交流，世界文化遺產(chǎn)也不能得以繼承、延續(xù)和發(fā)展。由于直接民主制無(wú)法解決“屋子裝不下的民主”及滑向“多數(shù)暴政”的危險(xiǎn)，現(xiàn)代民主國(guó)家基本實(shí)行的都是代議制民主，我國(guó)也不例外。代表性原則是代議制民主的核心原則，實(shí)踐運(yùn)行上就是代議機(jī)關(guān)履行代表性職能，即利益表達(dá)與綜合職能。在西方，代表性職能主要由代議機(jī)關(guān)履行。在我國(guó)，代表性職能除了由代議機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)履行外，一些我們稱(chēng)之為“單位”的機(jī)構(gòu)，也曾經(jīng)履行了類(lèi)似的代表性職能。在人大職能履行尚不到位的情況下，單位履行代表性職能的到位、弱位乃至消失，事實(shí)上影響了民眾的訴求表達(dá)、傳輸、滿(mǎn)足的效果。利益訴求傳輸機(jī)制的弱化乃至中斷必定導(dǎo)致矛盾沖突發(fā)生。以代表性狀況的考察，即利益表達(dá)與綜合職能分析為主軸，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革前后變化為時(shí)間維度，揭示我國(guó)當(dāng)前城市基層社會(huì)治理為何失效，頗具說(shuō)服力。

一、單位的代表角色及有序治理

新中國(guó)建立后，開(kāi)始對(duì)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，在城市生產(chǎn)活動(dòng)中的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)上形成固化。主要表現(xiàn)在：城市居民絕大多數(shù)被鎖定在某一個(gè)具有公共性的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，也就是工作單位，從事某種生產(chǎn)或工作，變換工作或生產(chǎn)方式非常困難；單位員工集體從事勞動(dòng)，并以比較平均的方式分得單位下發(fā)、分配的薪資報(bào)酬；單位之間交換較少，單位傾向于提供一攬子社會(huì)福利和公共服務(wù)；個(gè)人僅僅在單位分配的消費(fèi)品的限額內(nèi)進(jìn)行生活消費(fèi)，超額消費(fèi)既不可能也不允許。

生產(chǎn)活動(dòng)四個(gè)環(huán)節(jié)的模式固化，促成了城市社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的特殊化。這些形形色色、大小各異的單位成為城市居民社會(huì)生產(chǎn)和生活最重要的基本單元。單位制的缺陷是很明顯的，它對(duì)于社會(huì)資源，特別是人力資源的禁錮，影響了生產(chǎn)力的快速發(fā)展。由于單位制的分割，造成人才壁壘，一方面內(nèi)部的優(yōu)秀人才出不去，因?yàn)楸槐締挝豢ㄗ。趦?nèi)部又不能得到因材適用；另一方面，外部的優(yōu)秀人才也進(jìn)不來(lái)，因?yàn)楸煌鈫挝豢ㄗ。质苤朴诒締挝坏木幹葡揞~。由于人才不能自由流動(dòng)，人力資源得不到合理配置，造成生產(chǎn)要素的浪費(fèi)和低效。

盡管如此，單位制在城市社會(huì)管理方面還是存在一些優(yōu)勢(shì)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要作用。單位制實(shí)際上是一種雙層治理結(jié)構(gòu)，即“政府治理單位組織，單位組織治理所屬個(gè)人”。[2]單位事實(shí)上成為工作單位和歸屬單位的重合體。作為工作單位，它是人們獲得收益、報(bào)酬的勞動(dòng)場(chǎng)所；作為歸屬單位，它又是人們表達(dá)利益訴求、尋求庇護(hù)的港灣，它負(fù)責(zé)人們的生老病死等幾乎所有生活服務(wù)領(lǐng)域。單位幾乎承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。比如，單位成員為子女的就業(yè)問(wèn)題發(fā)愁，往往也會(huì)找單位領(lǐng)導(dǎo)幫忙解決。一些單位為了解決職工子女的就業(yè)問(wèn)題，實(shí)行不成文的“接班”制，即在職工退休后(有的甚至提前退休)，由子女接替崗位。人們的身份通過(guò)單位加以確認(rèn)、界分。不同類(lèi)型的單位之間較少?zèng)_突，分割嚴(yán)重，各單位盡其所能向政府要政策、要資源，以滿(mǎn)足單位所屬成員的要求，調(diào)處單位內(nèi)部矛盾沖突，執(zhí)行政府頒布的政策。政府通過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)人的任免、資源分配、政策配套等方式對(duì)單位實(shí)施管理和控制，要求各個(gè)單位“各掃門(mén)前雪”，各自化解本單位的矛盾沖突，提供生產(chǎn)和生活的全方位服務(wù)，回應(yīng)形形色色的利益訴求，履行仲裁、庇護(hù)、代表的職能。

通過(guò)政府、單位、個(gè)人之間關(guān)系的剖析，可以清晰地發(fā)現(xiàn)其中的利益訴求傳輸機(jī)制。單位做為一個(gè)中間機(jī)構(gòu)，成為利益的連接點(diǎn)，向下連接個(gè)人，向上承接政府。單位所屬個(gè)人，向單位提出個(gè)體利益訴求，即利益表達(dá)，單位整合并回應(yīng)個(gè)人提出的利益訴求，即利益綜合。單位在整合所屬個(gè)人提出的個(gè)體利益訴求的基礎(chǔ)上，向政府提出單位的利益訴求，即利益表達(dá)，政府整合并回應(yīng)單位提出的利益訴求，即利益綜合。單位對(duì)政府做出利益表達(dá)，如果政府不理睬或者回應(yīng)的結(jié)果差強(qiáng)人意，單位還可以通過(guò)訴諸更高一級(jí)同類(lèi)型單位，對(duì)政府進(jìn)行督促、督辦。由于上一級(jí)單位的地位很高(跟基層政府的級(jí)別相同或更高)，利益表達(dá)更強(qiáng)有力，被政府所綜合、采納的可能性更大。這樣，單位做為一個(gè)中間機(jī)構(gòu)，事實(shí)上履行了雙重代表機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)的角色。作為所屬單位個(gè)人的代表機(jī)構(gòu)，它履行民眾利益表達(dá)與綜合的職能；作為政府的代表機(jī)構(gòu)，它履行對(duì)單位所轄民眾實(shí)施管理、服務(wù)的職能。政府對(duì)單位的管理，是直接管理。政府對(duì)民眾的管理，是依托單位而實(shí)施的間接管理。政府與單位，單位與個(gè)人是從屬關(guān)系。單位制背景下的利益表達(dá)與綜合通道及狀況如圖1所示。箭頭用實(shí)線(xiàn)，表示利益訴求傳輸通道較為順暢、效果較好。

圖1 單位制背景下的利益表達(dá)與綜合

在單位制下，人民代表大會(huì)仍是我國(guó)履行代表性職能的體制性機(jī)構(gòu)。但由于設(shè)立之初受到蘇聯(lián)1936年憲法的影響，導(dǎo)致初始階段的憲法虛置、人大虛位。[3]另外，我國(guó)人大代表實(shí)行兼職代表制，選民選舉人大代表更多是一種動(dòng)員式高參與，缺乏利益動(dòng)機(jī)；人大履職更多是一種榮譽(yù)性、象征性任職，流于形式。[4]所以，人大的代表性是弱位的。

但是人大代表性的弱位空間由單位代表性的強(qiáng)位所彌補(bǔ)，所以居民的利益訴求傳輸機(jī)制還是比較順暢的。通過(guò)單位制這樣一種雙層治理結(jié)構(gòu)，居民的利益得以表達(dá)，政府的政策得以貫徹執(zhí)行。從合法性的視角來(lái)看，單位通過(guò)利益表達(dá)與綜合完成順暢的利益訴求傳輸機(jī)制，獲得的更像一種組織合法性。與政治合法性獲取途徑相比，單位除了通過(guò)規(guī)制基礎(chǔ)、有效性基礎(chǔ)、社會(huì)規(guī)范基礎(chǔ)獲得合法性以外，還通過(guò)社會(huì)參與基礎(chǔ)獲得更多的合法性，通過(guò)為單位成員提供服務(wù)、回應(yīng)成員訴求，夯實(shí)自己的代表性基礎(chǔ)，獲得成員對(duì)組織的實(shí)質(zhì)性認(rèn)可。[5]組織合法性與政治合法性具有一定的互動(dòng)關(guān)系，每個(gè)單位獲得足夠的合法性以后，政府的政治合法性也相應(yīng)獲得提升。

二、單位制瓦解后的治理失序

中共十四大以后，特別是1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》通過(guò)以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被作為發(fā)展戰(zhàn)略、歷史任務(wù)來(lái)抓，加快了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌帶動(dòng)了人們生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)組織方式、社會(huì)管理方式的巨大變化。單位制在這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制重大變革的浪潮中逐步萎縮、瓦解，其代表性的職能也逐漸式微乃至消失。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革影響了就業(yè)機(jī)制，加速了人才流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要培育和發(fā)展市場(chǎng)體系，“打破地區(qū)、部門(mén)的分割和封鎖，形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的大市場(chǎng)”。其中勞動(dòng)力市場(chǎng)是重點(diǎn)。勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和形成，需要改革勞動(dòng)制度，開(kāi)發(fā)利用和合理配置人力資源。這就需要“廣泛吸納城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)，形成用人單位和勞動(dòng)者雙向選擇、合理流動(dòng)的就業(yè)機(jī)制”。[6]以前在單位制下，勞動(dòng)力被鎖定在單位內(nèi)，流動(dòng)不起來(lái)，每個(gè)成員的身份按照單位的性質(zhì)和級(jí)別被貼上標(biāo)簽，固定下來(lái)。勞動(dòng)人事制度的改革，打破了限制人員流動(dòng)的桎梏，成員可以比較自由地流動(dòng)，進(jìn)而造成身份漂移、變換頻繁，固定的身份制被改變。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革還影響了單位形態(tài)，剝離了附屬社會(huì)職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究效率，要求“企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)行優(yōu)勝劣汰，長(zhǎng)期虧損、資不抵債的應(yīng)依法破產(chǎn)”，所以企業(yè)必須按照市場(chǎng)需求組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益為目的。國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制改造，目的也是為了提高國(guó)企運(yùn)行效率。“具備條件的國(guó)有大中型企業(yè)，單一投資主體的依法改組為獨(dú)資公司，多個(gè)投資主體的依法改組為有限責(zé)任公司或股份有限公司。一般小型國(guó)有企業(yè)，有的實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)，有的改組為股份合作制，有的出售給集體或個(gè)人。”[7]以效率為取向的國(guó)企改革，要求國(guó)企必須剝離與效率無(wú)關(guān)的相關(guān)職能，裁剪與效率無(wú)關(guān)的冗員。政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位也進(jìn)行相同的改革。改革后的工作單位，從打不破的“鐵飯碗”，轉(zhuǎn)變?yōu)榇嗳醯摹按娠埻搿保蓡T工在某一單位從一而終，轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向自由選擇。單位與職工的關(guān)系也被重塑，單位的職能履行由全能型包攬，轉(zhuǎn)變成選擇性擔(dān)當(dāng)(如政治功能)。“一些社會(huì)性的服務(wù)功能，如托兒所、浴室、食堂、住房等已經(jīng)剝離。”[8]單位只作為員工工作的地方，獲取報(bào)酬的場(chǎng)所，而不再是心靈歸屬的港灣，問(wèn)題解決的庇護(hù)所，需求回應(yīng)的代表機(jī)構(gòu)。

所以，20世紀(jì)90年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)就業(yè)機(jī)制和單位形態(tài)產(chǎn)生重大影響，最終造成了單位制的式微乃至瓦解。由于城市個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企事業(yè)單位改制，以前屬于公共部門(mén)的一些人員自愿流出，脫離單位，進(jìn)入市場(chǎng)，成為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。繼續(xù)留在企事業(yè)單位的職工，與企事業(yè)單位的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生深刻變化。由捆綁式依附關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。由于雙方的雇傭關(guān)系是雙向自由選擇的，如果出現(xiàn)滿(mǎn)意度降低或矛盾沖突，任何一方都有權(quán)終止與對(duì)方的關(guān)系。單位員工流動(dòng)性增加，頻繁變換單位已屬正常現(xiàn)象。單位的代表性弱化乃至失卻，職工對(duì)單位的依賴(lài)度、歸屬感降低，民眾從整合型的單位人變?yōu)榉稚⒌脑邮降纳鐣?huì)人。

20世紀(jì)90年代后期單位制瓦解后，人大的地位和作用有所提升，但代表性職能并沒(méi)有大幅度改觀。2007年1月1日，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》開(kāi)始實(shí)施，人大的監(jiān)督職能進(jìn)一步明晰和加強(qiáng)，包括了聽(tīng)取和審議政府專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等諸多內(nèi)容。一些地方甚至出現(xiàn)了人大否決上級(jí)黨委提名政府候選人的情況。但這只是表明人大的監(jiān)督職能在逐步加強(qiáng)，而其代表性功能的履行仍然停滯不前，沒(méi)有顯著進(jìn)展。

單位制瓦解后，單位的代表性職能隨之式微乃至消失，而此時(shí)人大的代表性職能仍沒(méi)有到位。那么接下來(lái)要回答的問(wèn)題是：代表性職能如何履行？不難發(fā)現(xiàn)，在單位制逐步瓦解的過(guò)程中，出現(xiàn)了新的社會(huì)變量并快速發(fā)展，那就是基層社區(qū)和社會(huì)組織。學(xué)者們甚至把這種現(xiàn)象稱(chēng)之為從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。下面對(duì)基層社區(qū)和社會(huì)組織的代表性狀況逐一進(jìn)行考察。

我國(guó)的城市基層社區(qū)建設(shè)是20世紀(jì)末開(kāi)始的。基層社區(qū)是一個(gè)地域的概念，是指居住在一定區(qū)域的人們所組成的社會(huì)共同體。基層社區(qū)在城市就是居委會(huì)所覆蓋區(qū)域，甚至有的小區(qū)在建成后即以小區(qū)名稱(chēng)建立新的居委會(huì)。單位制瓦解后，原歸屬于各個(gè)單位的單位人被逐步規(guī)劃進(jìn)社區(qū)。從單位歸屬來(lái)看，社區(qū)居民是異質(zhì)性的，來(lái)自于不同的單位，很多社區(qū)居民“老死不相往來(lái)”，有的連對(duì)面居住的鄰居也是形同陌路。另外，不少城市居民由于在不同轄區(qū)購(gòu)買(mǎi)多套住房，戶(hù)籍與實(shí)際居住小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)偏差，存在戶(hù)籍管理與屬地管理的交疊與矛盾。社區(qū)對(duì)居民的管理是松散的，為居民提供的也只是最基本的管理服務(wù)，遠(yuǎn)沒(méi)有單位制下的單位提供的那么多社會(huì)福利。城市的資源集中在街道及以上層級(jí)，制度化的爭(zhēng)議調(diào)解上移至區(qū)一級(jí)。城市政府直接下?lián)芑鶎由鐓^(qū)的經(jīng)費(fèi)有限。社區(qū)居民的利益表達(dá)在社區(qū)很難得到回應(yīng)，或者回應(yīng)度不夠，與以前的單位相比，社區(qū)對(duì)于居民的吸引力、歸屬感都大大降低。社區(qū)代表性職能的發(fā)揮非常有限。

社會(huì)組織的出現(xiàn)與發(fā)展，或多或少改變了人們的社會(huì)生活，似乎在政府和市場(chǎng)之間又出現(xiàn)了一種新的社會(huì)整合機(jī)制和利益訴求傳輸機(jī)制。社會(huì)組織的生成路徑一般都是自上而下，由政府主導(dǎo)建立，領(lǐng)導(dǎo)人任免、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、直接資金支持等都是政府扶持社會(huì)組織發(fā)展的重要途徑。社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)于克服政府失靈、矯正市場(chǎng)失靈發(fā)揮了一定的作用，成為除政府、市場(chǎng)外提供公共服務(wù)的第三類(lèi)主體。但是政府與社會(huì)組織的關(guān)系比較微妙，政府既希望社會(huì)組織能承擔(dān)自己剝離的部分職能，又懼怕其發(fā)展壯大后與自己爭(zhēng)權(quán)，所以在數(shù)量上對(duì)其加以限定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”[9]。除了有登記管理機(jī)關(guān)以外，還必須找一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，這樣就出現(xiàn)交疊管理，進(jìn)一步限制了社會(huì)組織的擴(kuò)張。由于社會(huì)組織職能的單一性、數(shù)量的有限性、資金的缺乏性、政府信任與顧慮的交織性，決定了其不可能有效整合、回應(yīng)民眾的利益訴求。另外，一種特殊的社會(huì)組織(社區(qū)組織)——業(yè)主委員會(huì)，也伴隨著社區(qū)制的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，其與物業(yè)管理企業(yè)的關(guān)系由《物業(yè)管理?xiàng)l例》加以調(diào)整。業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主，可以在維修、綠化、物業(yè)費(fèi)定價(jià)與收繳等方面與物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行博弈。但由于業(yè)主數(shù)量眾多，具有異質(zhì)性、分散性，缺乏選擇性激勵(lì)來(lái)誘致集體行動(dòng)，加之物業(yè)管理企業(yè)由小區(qū)建設(shè)企業(yè)自己承擔(dān)或指定，業(yè)主委員會(huì)想要更換物業(yè)管理企業(yè)都阻力重重，更難為業(yè)主爭(zhēng)取其他權(quán)益，以及整合并向科層制表達(dá)其他利益訴求。

在人大、基層社區(qū)和社會(huì)組織代表性功能弱化，不能充分建立順暢的利益訴求傳輸機(jī)制的情況下，地方政府(狹義的行政)，特別是基層政權(quán)不得不兜底擔(dān)責(zé)。政府以前直接面對(duì)的是單位，綜合各個(gè)單位的利益訴求。由于單位的數(shù)量畢竟有限，而且單位實(shí)質(zhì)上處在政府的掌控之下，政府不直接與公民發(fā)生關(guān)系。公民個(gè)體的利益訴求直接的受眾對(duì)象是單位，單位成為政府和公民之間的緩沖。單位對(duì)于所屬個(gè)體的訴求回應(yīng)、矛盾調(diào)解發(fā)揮重要作用。個(gè)體合理的利益訴求會(huì)被滿(mǎn)足，不合理的利益訴求會(huì)被單位領(lǐng)導(dǎo)人反饋、說(shuō)服、疏導(dǎo)。即使要求沒(méi)有被滿(mǎn)足或者要求被降低，個(gè)體也會(huì)感覺(jué)受到了尊重，產(chǎn)生政治效能感。所以單位成為公民利益綜合、矛盾化解的第一道門(mén)檻。單位解決不了的問(wèn)題才訴諸政府，政府只負(fù)責(zé)綜合單位的利益訴求。這大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，政府處于一種超脫狀態(tài)，避免處于矛盾的焦點(diǎn)。由于缺少了單位的整合，基層政權(quán)必須面對(duì)原子式的、分散的個(gè)人。民眾的參與活力釋放出來(lái)，沒(méi)有單位的稀釋、過(guò)濾、緩沖，直接針對(duì)政府。前已述及，基層政權(quán)的資源有限，絕大多數(shù)服務(wù)都已經(jīng)社會(huì)化、市場(chǎng)化了，能夠提供的福利和服務(wù)有限，而且民眾提出的利益訴求，往往牽涉到上一級(jí)政府的決策安排，而基層政權(quán)又無(wú)力改變，故無(wú)法做出恰當(dāng)?shù)恼{(diào)停和利益再分配。基層政權(quán)穩(wěn)定和諧是上級(jí)考核基層干部能力的重要標(biāo)尺，基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者就沒(méi)有動(dòng)力把無(wú)力回應(yīng)的民眾的利益訴求和矛盾進(jìn)行整合向上級(jí)反映。本來(lái)利益的表達(dá)與綜合過(guò)程，按照制度化的渠道應(yīng)該是向上逐級(jí)、逐層遞進(jìn)的，但在民眾感覺(jué)利益訴求久拖不決、察覺(jué)基層政權(quán)這一層級(jí)利益表達(dá)和綜合渠道不暢通的情況下，就會(huì)采取非制度化的方式越級(jí)表達(dá)利益訴求，表現(xiàn)為越級(jí)上訪(fǎng)、集群串連等現(xiàn)象。由于仍然抱著傳統(tǒng)的單位制的思維，想保持一種超脫的地位，像單位制時(shí)代那樣把基層矛盾、訴求留置單位解決，上級(jí)政府就會(huì)逐級(jí)督促、責(zé)成下級(jí)機(jī)關(guān)履行利益綜合職能，回應(yīng)、解決利益訴求，直至基層政權(quán)。“各掃門(mén)前雪”、“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”就是上級(jí)政府秉持單位制思維化解基層矛盾的典型體現(xiàn)。所以大多數(shù)信訪(fǎng)案件一般又會(huì)折返到基層政權(quán)解決，而基層政權(quán)又無(wú)力解決，不得不推脫搪塞，導(dǎo)致民眾的利益訴求無(wú)人問(wèn)津。如此反復(fù)，民眾的挫折感進(jìn)一步加劇，憤怒最終爆發(fā)，直接采取更加激烈的行為進(jìn)行抗?fàn)帯；鶎诱?quán)就這樣成為了眾矢之的。社區(qū)制背景下的利益表達(dá)與綜合通道及狀況如圖2所示。箭頭用虛線(xiàn)，表示利益訴求傳輸通道阻滯、效果不佳。

圖2 社區(qū)制背景下的利益表達(dá)與綜合

三、結(jié)語(yǔ)

毋庸置疑，造成我國(guó)當(dāng)前城市基層社會(huì)失序的原因確有很多，是合力作用的結(jié)果，而民眾利益表達(dá)與綜合渠道不暢通，擔(dān)責(zé)主體的代表性弱位、缺位，是其中的重要促發(fā)因素。我國(guó)歷史上的單位制當(dāng)時(shí)在穩(wěn)定社會(huì)秩序方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前我國(guó)城市基層社會(huì)利益訴求傳輸機(jī)制的弱化乃至斷裂很大程度上是單位制瓦解后，承擔(dān)代表性功能的主體虛位、發(fā)育不全造成的。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。單位制的衰落、瓦解，社區(qū)制的出現(xiàn)，是一種符合我國(guó)歷史發(fā)展趨勢(shì)的制度變遷，不可復(fù)轉(zhuǎn)。單位制的維穩(wěn)是以遞進(jìn)服從為代價(jià)的，造成社會(huì)活力失卻，效率低下。擔(dān)責(zé)主體的代表性功能的復(fù)歸、到位，不是要重建單位制，而是要填補(bǔ)單位制瓦解后造成的代表性弱位、缺位。解決路徑可做如下思考：一是發(fā)揮基層黨組織、工青婦等社會(huì)團(tuán)體的整合作用，充分綜合、表達(dá)基層居民的利益訴求；二是激發(fā)基層公務(wù)員，西方稱(chēng)之為街頭官僚(street level bureaucrats) 的代表性功能，充分發(fā)揮利益表達(dá)與綜合作用，建設(shè)代表性官僚制；三是適度分權(quán)，激發(fā)基層政權(quán)活力，做到財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一；四是建立責(zé)任追究機(jī)制，追溯基層發(fā)生群體性事件的肇因，倒逼上級(jí)政府決策的科學(xué)化、民主化；五是不遺余力推進(jìn)人民代表大會(huì)制度改革，發(fā)揮其履行代表性功能的主渠道作用；六是摒棄單位制治理思路，塑造與時(shí)俱進(jìn)的善治思維，實(shí)現(xiàn)治理體系、治理能力、治理手段現(xiàn)代化。

[1] 龐卓恒.論歷史周期律——兼說(shuō)什么是民主？[J].紅旗文稿，2013，(9).

[2] 張靜.通道變遷：個(gè)體與公共組織的關(guān)聯(lián)[J].學(xué)海，2015，(1).

[3] 秦前紅，周偉.人民代表大會(huì)制度的歷史回顧與憲政思考[J].人大研究，2004，(10).

[4] 劉淑華.論人大代表專(zhuān)職化與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善[J].人大研究，2001，(11).

[5] 戴鑫. 政治合法性與組織合法性理論比較研究[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)，2010，(6).

[6][7]中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/archive/131747.htm

[8] 李漢林，變遷中的中國(guó)單位制度回顧中的思考[J].2008，(3).

[9] 社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例，[EB/OL].http://mjzx.mca.gov.cn/article/zcfg/201304/20130400437175.shtml

(責(zé)任編輯：悠然)

C916

A

1672-1071(2017)05-0077-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“代表性官僚制視域下我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的代表性問(wèn)題實(shí)證研究”(14YJC 810006)。

2017-08-13

孔凡宏(1974- )，男，安徽霍邱縣人，上海海洋大學(xué)公共管理研究所副教授、博士、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊裰髦卫怼⑸婧?漁)類(lèi)中介組織、海洋公共管理。