適應現代社會發展要求的社會組織非營利機制的對策建議——以南京為例*

李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

適應現代社會發展要求的社會組織非營利機制的對策建議——以南京為例*

李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標以來，社會組織在社會治理中的地位和作用越顯重要，同時資源短缺成為制約社會組織發展和功能發揮的關鍵性瓶頸的現實也越顯突出。近年來，南京市社會組織發展在全省乃至全國都居于領先地位，但在社會組織非營利機制(資源約束)方面，同樣存在資源嚴重短缺、法律法規不完善、社會參與意識弱和專業人才缺口大等問題。通過學習和借鑒全國各地以公益創投、公益信托和股權捐贈等新型金融形式推動解決社會組織資源困境的經驗做法，本文提出適應現代社會發展要求的南京市社會組織非營利機制的對策建議。總體思路是“構建一個機制，推動五大轉型，實現六大目標”，并就社會組織非營利機制創新的公益環境、法律制度、合作模式和籌資方式四個方面，提出具體的對策建議。

社會治理；社會組織；非營利機制

一、現階段南京社會組織發展中非營利機制現狀、困境及主要成因

(一)資源嚴重短缺是制約社會組織非營利機制的關鍵性瓶頸

社會組織的可持續發展需要多方面的資源，資金是直接影響社會組織發展的基礎性和關鍵性要素。目前，南京市社會組織的資金來源于主要有四種渠道。一是政府支持。一方面，根據《南京市民政局購買服務實施辦法(試行)》，政府部門通過購買社會組織服務項目和公益創投等方式，扶持社會組織發展。列入專項培育的社會組織在爭取政府投入方面也會享有更多的優先權。政府投入資金一般由市區兩級的公益創投資金和帶動社會捐贈及部門配套資金組成。另一方面，在政府部門的推動下，通過開展“百企助百社”等公益活動，引入企業贊助資金購買社會組織服務。二是社會捐贈，包括個人捐贈、企業捐贈和基金會贈款。個人捐款有其不可預測和不穩定的特征。企業捐贈通過多種方式進行，包括設施設備無償使用等實物財產，和鼓勵員工從事志愿工作的服務捐贈，但現金捐贈目前來說是最主要的捐贈方式。基金會捐贈在某些社會組織培育初期起到較大的作用，例如柯菲平基金，但目前基金會捐贈仍然處于初級階段。三是社會組織自身的服務收費和銷售收入。有些社會組織，例如從事養老服務、社區服務的社會組織，在缺乏政府資金和社會資源支持的情況下，通過提供服務或產品來獲得支持組織發展的資源。這種資源獲取方式在政府經費補助比例降低的情況下會更為明顯。四是組織成員的自我投入。這種資源獲取方式對社會組織的法人、董事會成員的背景和技能有較高的要求。堯化街道“姚坊門慈善基金會”就是典型案例。

但四種資金渠道(包括政府支持)難以滿足南京市社會組織的需要。2014年，南京市區兩級財政投入公益創投項目的資金達3000萬元[1]，市民政局購買社會組織服務資金為800萬元，政府專項扶持資金工作開始啟動。2016年，市區兩級財政投入公益創投項目的資金分別為市級800萬，區級不低于800萬，市民政局購買社會組織服務資金為734萬元[2]。較2014年均有所下降。而南京登記備案社會組織總數已超過3.1萬家，年均增長率超過15%[3]，每萬人擁有社會組織數36個。并且，由于社會組織存在發育不足、資質不夠、人才缺乏，政府購買的項目有限、經費總量偏少，政府給予的支持和補助有限等原因，《南京市民政局購買服務實施辦法(試行)》的施行無法實現社會組織資源稀缺的根本改善，遠不能滿足社會組織發展對資源的需求。

(二)法律法規不完善是制約社會組織非營利機制的制度性障礙

影響南京市社會組織非營利機制創新的制度性因素包括三個方面。一是法律規定的社會組織主體資格模糊。在相關法律和法規中，社會組織主體資格雖然被定位為社團法人、非營利法人、公益類法人，但其主體資格應享有的稅收、社會保障、政府扶持資金等各種優惠政策卻沒有明確落實到位。社會組織更多依附于所屬業務主管或行政事業單位，人、財、物沒有真正獨立，同時開展活動也受到諸多約束和限定。社會組織應有的服務會員、行業自律、提供公共服務等權利和義務也缺乏法律的界定和落實。由于過去過分強調社會組織的非營利性、非政府性，忽略了社會組織的合法性、公益性和群眾性，社會普遍將社會組織誤認為是無償提供服務的依附性民間組織，導致功能和地位的淡化。

二是社會組織內部治理行為缺乏法律規范。社會組織雖然在登記備案之初已提供組織管理章程，但章程強制力和執行力不夠。暗箱選舉、亂收會費、高管職位明碼標價等行為沒有受到相應處罰，業務主管單位和登記機關對社會組織違反章程規定的行為，多以勸誡方式進行溫和處理，處罰效果不理想。此外，也存在個別黨政領導在社會組織兼職、領取報酬、開支“三公”經費等現象。如果缺乏相關的法律監管和自律精神，社會組織將難以實現有效地內部治理，進而阻礙社會組織非營利機制的創新。

三是依靠單一行政登記手段管理社會組織不適應形勢發展。從2013年起，南京市對公益慈善類、社會福利類、社會服務類等三類社會組織可在民政局直接登記注冊；2015年1月，成立、變更和注銷登記的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，可以直接向民政部門申請，不再需要業務主管單位審查同意。同時，還在資金、場地、人員配備等方面降低了社會組織準入門檻[4]。但這些離真正意義上的體制改革創新還有相當大的差距，對不同類別、不同層次、不同領域的社會組織的管理規范依然比較模糊。現行社會組織的年檢制度、法律責任制度、評估制度等不同程度地存在不完善的地方。此外，在逐漸降低社會組織登記門檻的同時，對社會組織的監管還沒有實現規范化。例如，社會組織超出業務范圍開展活動獲得的營利問題，法律規范不具體、不確定，在法律適用上很難認定。法律規定的社會組織所具有法律責任條款過于籠統和寬泛，對違法行為的規定以及行政處罰自由裁量的幅度大。

(三)社會參與意識弱是制約社會組織非營利機制的社會性環境

當前，社會組織非營利機制創新的一個重要制約因素，恰恰是社會組織公眾認識度低，缺乏足夠的社會基礎，社會參與意識較弱。一方面，社會組織功能與作用的發揮，很大程度上取決于其社會動員能力。實際情況是，通常社會組織遇到問題，還是習慣性傾向于求助政府幫助，沒有去考慮通過培養自身的動員能力獲得解決問題的途徑，由此就喪失了獲得社會認同和信任的機會。另一方面，社會組織發展過程中存在的一些問題，例如捐贈機制、捐贈受眾、捐贈資金使用方向等等問題，沒有得到很好的解決，使得公眾對社會組織的整體信任度下降，不愿意捐贈，即使有捐贈意愿，也不知道應該捐給誰。社會組織動員能力較差和社會捐助機制問題，影響公眾的廣泛參與，進而影響社會組織從政府之外獲得資金的渠道和能力，成為制約社會組織非營利機制創新的社會性因素。

南京市社會組織非營利機制也存在類似問題。社會捐贈是其重要籌資來源之一，捐贈來源主要包括企業、個人和其他社會組織。對于南京市社會組織而言，普遍希望獲得社會捐贈，但是市社會捐贈處于較低水平。南京市慈善總會曾于2014年底，向1500名南京市民代表發放慈善問卷調查報告[5]，結果顯示，94%的人選擇如果有合適的機會愿意參與慈善捐助，但同時有76.7%的人擔心“捐款不能有效到達受助人手中”，超過61%的人擔心“款項去處不明，信息公開不夠”。而捐贈者普遍的態度是，捐款可以直接到達受助人手中。此外，2015年5月，南京市民政局向147家社會組織發放了非營利機制調查問卷[6]，數據統計顯示，社會捐贈在社會組織希望獲得的資金來源渠道中排列第3名，但實際中只有11家社會組織得到社會捐贈，占比僅為0.75%。社會捐助主要來自企業法人、基金會以及其他社會團體等，個人捐款較少。究其原因，在于社會組織自身管理不夠完善，相關法律法規不夠健全，社會捐贈運作過程不透明且缺乏有效的監督，由此抑制了人們的捐贈熱情，減少了捐贈行為。

(四)專業人才缺口大是制約社會組織非營利機制的技術性短板

目前南京市社工人才嚴重不足：2009年南京市曾公開招募1000名大學生社工以促進社區發展，5年中有近半數人才流失，而這個數字還在增加；南京各類高校50余所(含本科、專科、民辦)，僅有南京大學、南京師范大學等10所高校開設了社會工作專業，每年只能培養300多名社工專業(碩士)畢業生——與社會實際需求嚴重脫節。同時，統計顯示[7]，南京社工專業畢業生對口就業率不到10%，即全市每年只有30名左右的社工專業畢業生從事社工工作，其余全部另覓他職，人才流失現象較為嚴重。因此，從事社會組織工作的社工人才，不但存在總數嚴重缺乏的現實，更存在人才嚴重流失的現實。其主要原因在于，一是社工人才薪酬待遇普遍較低。根據《2008 年全市專職社工工資補貼待遇指導標準參考表》[8]，全市專職社工工資收入的指導標準為：主任(含黨組織專職書記、公共服務站站長)每月1350元—1500 元；副主任(含黨組織專職副書記)1250元—1400元；社工1150元—1300元。雖然2015年《關于統一社區專職工作者工資補貼待遇的指導意見(試行)》出臺，指出各區縣可根據實際情況確定工資收入中各項類別的具體標準，同時，要適當提高具有本科以上學歷和取得社會工作師資格的社工的工資水平；績效收入總額不得低于工資收入的50%。但是，需要另行說明的是，專職社工工資補貼待遇將由工資收入、績效收入兩部分構成。例如：一名本科應屆專業社工每月可拿到的工資收入在1200元左右；績效收入每月600元左右，加上交通、誤餐等其他福利補貼，再扣除自己應繳納的社會保險金約200元左右。也就是說，其每月可得實際收入在2000元左右，最高的也只有4000元左右。并且，調研發現，在實際操作中，有些機構并沒有按照招聘時承諾的待遇來執行，甚至出現拖欠社工工資的情況,有些社工的社會保險不完善，這些都直接影響了社工的工作穩定性和工作情緒。二是社會工作人才職業前景不太明確。早在2003 年，我國就明確提出把社會工作人才隊伍建設逐步納入全國人才工作中。但是直到今天，由于各級黨和政府對社會組織的功能和作用認識的局限，在實踐中缺乏針對社工人才切實有效的措施保障，導致社會組織從業人員的職業前景缺乏預期。

二、南京市社會組織非營利機制創新的總體思路

當前，適應現代社會發展要求的南京市社會組織非營利機制創新的總體思路應該是構建一個機制，推動五大轉型，實現六大目標。“一個機制”，就是努力構建適應現代社會發展要求、與推進社會治理體系和社會治理能力現代化相適應的社會組織產權制度。“五大轉型”是指實現社會組織公益資產產權不完整向捐贈方、受贈方及最終受益方三者的聯合產權所有制轉型，實現社會組織非營利機制的法規由不健全不完善逐步向重點完善健全稅收、籌資、監管的制度化轉型，實現社會組織開展社會服務所需資源來源渠道的單一性向多元主體供給轉型，實現社會組織資金資源的使用和監管無序化向公開、透明和有序轉型，實現社會組織公益服務活動收益主體虛化向具體化和明晰化轉型。“六大目標”是實現“六個化”，即：“政策法治化”是指堅持法治思維，實現社會組織非營利機制政策制定、執行、反饋、修正和退出的法治化；“權責對等化”是指在明晰社會組織財產特性基礎上，實現社會組織自身財產所有權和社會服務功能在法律地位上的對等化；“產權動態化”是指遵循市場化機制，按照公開和競爭的原則，將南京市社會組織視為一個資源市場，實現產權在產權主體、資源進出和流動方向等方面的動態化；“籌資多元化”是指按照自愿原則，創新資金籌集模式，實現政府、社會、企業、社區、個人共同支持社會組織資金來源的多元化；“管理標準化”是指從組織行為學的角度，在社會組織開展社會服務工作所需資源的決策、籌集、使用、考核、控制、評估等方面，確立社會組織內部資源管理的行業規范和流程的標準化；“信息公開化”是指依照國家和相關法律法規，就社會組織非營利機制涉及的行政許可、稅務登記、收費許可、收費標準、接受國家撥款或者社會捐贈、資助的資金使用情況、年度工作報告、財務報告等內容和信息，以特定的媒介或方式向社會公開其行為。

三、南京市社會組織非營利機制創新的政策建議

(一)培育一個良好的社會組織非營利機制創新的公益環境

第一，用現代公民社會的觀念重新審視社會組織的社會價值。社會組織是現代社會中與政府組織和企業組織并行的三大類組織之一，有助于彌補政府“缺位”和企業“虛位”，是推進社會治理體系和提升社會治理能力現代化重要主體之一，是形成現代公民社會在有效組織載體。社會組織社會價值的發揮不僅有賴于一批具有公益精神的志愿者和從業人員，也有賴于在全社會培育志愿精神和公益文化，更為重要的是要出現一批有遠見、有嚴肅的事業精神的社會組織事業的支持者和捐贈者。

第二，營造全社會關心、參與社會組織非營利機制創新的社會氛圍。加大正面宣傳力度，創造一切有利于社會組織非營利機制創新的社會環境。推動新聞、媒體、廣告免費、低費為社會組織公益捐助活動提供服務；社會組織加大自身宣傳力度，將宣傳重點放在公示、公開活動經費使用去向上，建立社會信任度；大力宣傳百姓中為社會組織提供捐助的精神與典范，激發社會各界對社會組織捐贈事業的熱情；大力宣傳支持社會組織的企業，努力樹立企業良好的社會形象和社會責任感，激發企業參與、支持社會組織非營利機制創新的熱情。同時，實事求是的宣傳社會組織面臨的問題和困境。通過新聞、媒體、網絡等多種形式，向全社會宣傳社會組織開展社會服務中面臨的資金、資源困境，激發有資助社會組織意向的企業、個人提供資助的意愿。

(二)健全兩個必要的社會組織非營利機制創新的法律制度

第一，建立健全保護社會組織產權的法律體系，重塑社會組織法人制度。一是填補重要行業法律制度空白，明晰社會組織產權界限。在基本法律制度層面基礎上，加強行業法律對于規范社會組織行為的權重。南京市相當部分社會組織分布在教育、醫療衛生、養老、娛樂等領域，要在堅定執行基本法律制度的同時，根據南京實際加強對社會組織涉及的重要行業的專門立法。首先要對已有的行業立法進行修改完善，縮小其對象范圍，使其條款內容能夠專門針對社會組織；其次要重新制定有關醫療、教育、養老、社區、慈善等領域的專門行業規范，為從事這一行業的社會組織提供專門的法律支撐。同時，明晰社會組織的產權界限。首先探索在法律上明確界定公益產權各部分的歸屬主體，特別要通過法律制度明確規定公益資產的代理權由社會組織以代理人身份完全享有，以避免產權及其拆分后的特定權項因主體歸屬不清而帶來的權力使用過程中的混亂，尤其要對社會組織終止、解散后的凈資產處置問題加以詳細規定。建立健全相應的配套制度以保證社會組織所有權和使用權的各個權項能夠平等順暢的完成整個流轉過程，使產權流轉過程變得規范和制度化；通過立法嚴格限制任何侵犯社會組織公益產權的行為。二是明確社會組織法人地位，重塑社會組織法人制度。要明確社會組織的私法人地位。明確的法人地位是社會組織得以存在和發展的前提，更是其產權關系得以明確和清晰的根本。要積極探索在法律層面賦予社會組織明確的法人地位，尤其是賦予社會組織明確的私法人地位。當前，南京市社會組織類型多樣，以國有企業和政府部門為基本特征的社會組織已經大為減少，多元化所有制和產權性質的社會組織是主要形式，要積極探索按照組織運作方式和資金性質將具有法人資格的社會組織分別歸入公法人和私法人，并將非營利性質的社會組織明確劃入私法人的范疇。要明確財團法人概念，建立財團法人制度。明確的財團法人概念與制度是大陸法系國家法律通行的制度設置。南京市要在明確社會組織私法人地位的同時，探索建立相應的財團法人制度，將完全符合財團法人特征的基金會、民辦非企業單位明確歸入其中，為這兩類以財產為基礎成立的社會組織找到歸宿。例如，對于民辦非企業單位而言，可以借鑒臺灣“民間捐助之財團法人”制度，規定舉辦者將私人資金投入到組織中后，資金性質及歸屬立即發生變化，失去原有的私有性而轉化成為法人財產。舉辦者既喪失對初始財產的利潤分配權，也沒有組織終止后的剩余財產支配權，舉辦者與組織法人脫離原始的財產歸屬關系，由此將現行的民辦非企業單位制度不斷完善并最終轉化為財團法人制度。

第二，積極探索多形式的扶持方式，完善社會組織優惠政策。一是完善社會組織稅收減免優惠政策。聯合稅務部門，制定《關于進一步落實社會組織有關稅收管理和稅收優惠政策的通知》，重點減免優惠社會組織營業稅、企業所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅、契稅，以及其他按照稅法規定可享受減稅或免稅的項目。稅務部門要在社會組織廣泛開展稅務知識培訓和宣傳，指導社會組織依法登記，落實國家有關社會組織的稅收優惠政策，用足用好公益性、福利性社會組織的稅收減免政策，保障社會組織依法享受稅收優惠待遇。金融機構要為符合條件的社會組織提供信貸支持，指導相關行業協會推進聯合增信。二是加大政府對社會組織的扶持力度。強化政府支持引導，建立健全政府向社會組織轉移職能和購買公共服務制度，探索公共服務市場化、多元化、社會化供給新機制，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵和公益創投等扶持方式，支持公益性社會組織參與社會治理和服務。建立政府獎勵制度，重點支持滿足廣大群眾最迫切最急需的公共服務需求的社會組織。減免稅收，鼓勵企業、個人對公益性社會組織捐贈。探索建立公益性社會組織發展基金會或發展專項基金，引導慈善資金、社會捐贈資金等有效流入公益性社會組織。

(三)構建三方結合的社會組織非營利機制創新的合作模式

第一，重新定位政府部門職能。政府部門要重新定位自身角色。政府提供的良好外圍環境比直接參與組織管理更為有效。當前，政府部門應重新定位自身角色，實現從“劃槳人”到“掌舵者”的轉變。政府需要根據不同類型社會組織承擔的原屬于政府的職能，提供相應的資源協助其完成社會服務工作。政府部門要重點抓好社會組織的方向引導、政策支持、資金扶持、有效監督工作，在宏觀層面上為社會組織創造一個盡量寬松和自由的發展環境，避免不必要的行政干預和束縛，真正使其承擔起其應有的社會責任，實現公益使命。同時，要認識到政府作為公共管理的主體地位和功能不可替代；取消不合理制度規定，降低準入門濫。首先，打破現有社會組織雙重登記體制，降低準入門檻。對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意的單一登記制度。逐步取消會員人數少、規模小的社會組織登記成立中的注冊資金和辦公場所要求。在基層(街道、社區)范圍內活動的文娛類、公益類、志愿服務類社區社會組織可以由區民政部門直接辦理法人登記。對那些達不到法人登記條件的社會組織可直接向當地街道辦事處申請非法人登記。對于剛起步的還處于初創期的社區社會組織在社區居委會直接登記備案，實行備案制。其次，降低非營利組織向非營利法人轉變的門濫，使更多非營利組織能夠擁有合法地位和法律上的生存空間。政府部門要從社會組織創造的實際社會效益角度出發，降低那些對組織資金和人員數量的刻板標準，使更多規模雖小但功能健全的社會組織也能得到政府和法律的認可和接納。

第二，完善多元社會監督體系。提高公眾監督意識。從趨勢來看，社會組織將以市場化運作模式提供社會服務，被服務對象類似企業商業的服務對象，他們是社會組織提供社會服務的消費者。從產權屬性和特征看，社會組織提供服務所使用的資源資金需要受到被服務對象的監控，還需要對社會組織的目標、服務數量與質量進行監控，以保障其產權所有者提供給社會組織的資源的使用目標得以實現。具體來看，可以利用傳媒、輿論、教育等手段和家庭、學校、社會等途徑傳播和塑造公眾參與社會組織監督的輿論氛圍，同時應當讓公眾參與社會組織的決策、執行和反饋環節，通過公眾聽證會等方式增加社會組織透明度；建立獨立監督機制。為保持社會組織監管者的自主性，必須確保其相對獨立性。可以借鑒美國各州的公共事業管理委員會(PUC)、英國及北歐的行政監察專員等做法，建立主要由專業人士組成的獨立監管機構對社會組織實施監督；加強新聞輿論監督。隨著社會組織日益成為輿論監督的熱點領域，大眾媒介對社會組織違規行為的揭露成為政府規制機構和司法機構的主要信息來源，并且媒體“曝光”影響公眾態度和行為，這對社會組織會形成巨大壓力。針對社會組織公益產權使用中存在的問題，要加強新聞輿論監督的力量，提高新聞媒介在報道時的獨立性，充分發揮新聞媒體的監督作用。

第三，優化社會組織內部治理。明晰產權主體，優化社會組織產權結構。在組織所有權、受益權、決策權分離的情況下，在組織各利益相關者之間建立相互獨立、相互制約、權責明確、互相配合的機制，通過科學的決策程序和監督制度，使各自正當權利得到保障，行為受到合理約束。首先明確產權及產權關系，對權利主體角色正確定位，合理設定產權主體權利的行為邊界，明確規定產權主體之間的權利關系，在組織內部形成有效的權力制衡機制，避免、克服以及解決非營利組織的“內部人控制”問題。具體措施為：對于具有獨立法人地位，獨立核算的社會組織，借鑒企業治理模式，建立新型法人治理結構，政府可委托專業管理機構對此類社會組織的經營活動進行管理，政府進行監督。對于政府出資舉辦的公辦社會組織，政府作為出資者，擁有組織所有權；完善理事會制度，優化社會組織法人治理結構。理事會制度是社會組織治理結構的重要內容，在保證社會組織充分完成使命、確保組織財產不遭受破壞和損失、確保組織能夠在法律框架內運作發揮著決定性作用。社會組織建立理事會，可將治理層和管理層、決策層和執行層分開，這是世界各國通行做法。針對南京市社會組織理事會在組織日常活動和戰略發展中作用發揮不多的問題，完善現行理事會制度應成為目前社會組織優化治理結構的核心。具體措施有：理事會必須由獨立自愿人員組成，其成員應有內部職工代表、組織管理人員、財會、法律等專業人員擔任；理事會每年至少必須召開兩次以上的會議，參加會議的董事人數必須超過一半以上；完善理事會決策制度，健全理事會與專職人員之間的監督管理體制，實施嚴格審核和定期報告制度，設立監事會和專職監督員，對董事、執行人員行為進行監督；規范財務管理，優化社會組織財務制度。以《民間非營利組織會計制度》為依據，全面加強社會組織的預算管理、收入管理、支出管理、定員定額管理、結余及其：盈余分配約束，即組織盈利和剩余不能在領導層和管理層分配；支出比例約束，即用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內；賬目公開規制，即賬目公開既面向監督機構，又面向公眾，受薪董事、秘書長、高級管理人員的年薪，以及普通員工的平均水平和志愿者的平均補貼或補償水平應向社會公布等。另外，針對社會組織財務管理中收入不按規定管理與核算、收費票據使用不規范、支出管理失控等現象，制定社會組織統一會計標準，建立規范的經費收入與支出制度。

(四)完善四類有效的社會組織非營利機制創新的籌資方式

第一，優化政府購買公共服務機制。分類建立政府購買公共服務的目錄清單。結合各類公共服務的要求，建立承接社會組織信息庫。建議將購買公共服務項目分為：基本服務類，經濟、法律服務類，基礎公共服務類等。根據各類公共服務需求建立社會組織準入標準，通過業績和信譽評估建立公共服務承接候選社會組織信息庫；出臺《南京市政府購買公共服務管理辦法》，完善相關法律法規體系。對政府購買公共服務的基本原則，購買主體資格，購買方式，購買流程和部門職責作出規定；完善購買公共服務項目選擇程序與標準，根據項目屬性、購買成本及監督成本提出不同公共服務購買方式(合同外包、公私合作、政府補助、憑單制)的選擇指南。完善政府購買公共服務配套法規、管理標準、程序與規程；編制《南京市政府購買公共服務合同示范文本》。結合政府購買公共服務的不同方式，編制適合購買不同類型公共服務的標準合同示范文本，以明確購買服務項目的內容、服務標準、經費來源與使用管理、公共服務定價流程與付費方式、購買公共服務的績效評估、違約處理方式等；建立社會組織孵化機制，均衡各方利益以實現政府購買公共服務目標。社會組織的服務能力、服務質量決定服務績效和公眾的滿意度。要加強對社會組織的培育，對其從事公共服務應有合理的成本及利益補償。培育公共服務的合格承接主體，營造公平的市場競爭環境。出臺優惠政策引導社會組織健康發展，完善法人治理結構；公用事業下屬企業與社會組織公平參與公共服務競爭。由于公共服務有較強的公益性和效益外部性，政府應通過價格杠桿、財稅或補貼保證社會組織的收益。針對社會風險、政策風險導致公共服務收益不確定性建立風險補償機制，科學設計成本補償機制，實現公共服務提供社會化、用戶使用自愿化和均等化。均衡相關服務承接人、社會公眾各方的利益，有利于完善政府購買公共服務的風險補償機制和法規體系；完善公共服務價格形成機制，建立第三方監督制度。對競爭性服務和委托服務選擇不同的定價機制，服務價格要考慮服務成本、物價指數、稅費、服務質量及行業利潤水平等因素，建立動態調價機制及成本風險合理補償制度。加強財政監督和第三方評估。

第二，推廣公益創投覆蓋面，完善公益創投引導性政策。完善公益創投平臺建設政策。既支持單一主體獨立創建公益創投平臺，也鼓勵政府、企業、社會等多元主體合作共建公益創投平臺。積極吸納公益組織進駐公益創投中心，為進駐的公益組織提供資金支持、能力建設、辦公用房、物業服務、財會代理、法律咨詢、人才培訓、注冊咨詢、活動策劃、籌資指導等服務。公益創投平臺可以按行政層級分級設立，也可以跨領域、跨區域設立。探索制定公益創投運行規范和制度標準，形成“主體多元、模式多樣、競爭有序、服務完善”的公益創投平臺建設機制。支持各種形式的公益創投大賽的舉辦，將公益創投大賽與創投平臺建設結合起來；完善規范政府購買公共服務政策。根據《中華人民共和國政府采購法》，明確社會組織公共服務供給者的地位，將公益創投納入政府采購范圍。創新公共服務項目形式，將公益創投作為政府購買公共服務的重點項目予以扶持，對公益創投提供專項資金、專門場地、必要設施來保障公益創投的正常運營。完善相應的財政收支方案，確保公益創投項目的有效供給；完善政府購買公益創投項目的具體采購方式和程序；完善支持公益創投財稅優惠政策。對向公益創投基金投資的企業給予稅收優惠，鼓勵民間資本投資公益創投。對非營利性公益社會組織按照稅法相關規定實行資格認定，并保障其享受減免稅待遇。完善資金扶持政策，鼓勵市、區財政設立公益創投專項基金，對符合扶持條件的公益創投中心予以補助，將公益創投專項基金納入政府財政預算，建立財政投入持續增長保障機制；完善公益創投績效監督評估機制。完善公益創投項目績效評估的原則、要求、方法、細則，推動公益創投信息公開化、透明化、制度化建設。公益創投績效的監督評估要建立多主體、多層面、多角度的立體監督評價模式。要完善政府監督，成立專門的社會組織監督評估機構，隸屬于民間組織管理部門；要完善社會評議監督，通過民主評議會、聽證會等形式來具體實施；接受大眾媒體監督，投資主體的監督。最重要的是建立第三方監督評估機制，通過客觀中立的評估機構來幫助公眾對公益組織提供的信息進行分析與評價。第三方由社區普通民眾、基金會成員、公益人士、專家團隊等組成，廣泛地代表公眾意愿而對社會組織進行監督。

第三，建立和完善社會公益捐助體制。以政社分開為突破口，深化社會公益捐助組織的管理體制改革，從行政直接干預轉變為通過經濟、法律手段的間接干預來監控社會組織及其活動；將促進社會公益捐助事業發展作為政府一項職責。多為社會公益捐助事業發展解決實際問題，統籌安排社會公益捐助事業發展所需的人力資源、資金投入，規范各類社會機構參與社會公益捐助事業的義務和責任，規范公民對社會公益捐助事業參與的權利和義務；拓展民間募捐政府監管服務。尊重社會公益捐助事業“民間主辦、政府扶持”的特殊規律，改變習慣于由政府來包攬一切的做法，轉到制度安排、規范管理上，積極培育和支持一些公信力好、知名度高、管理規范的公益慈善團體；多主體接收社會捐助。政府部門要逐漸退出募捐主體市場，為民間社會公益捐助事業發展讓出相應活動空間。探索建立一個類似香港公益金的統一的公益籌款機構，各個具體提供服務的捐贈機構都是其團體會員。各個社會公益服務機構也可自行募捐，但要向政府申請得到批準后才能進行；募款組織與執行機構分開。公益機構分為籌款機構和執行機構是一個發展方向，籌款機構和執行機構分開可以提高專業化水平，更好地提供服務，避免公益腐敗。籌款機構專門負責通過大型募捐活動進行籌款，但其本身基本上不提供服務，而是將籌款分配給會員組織，其職能就是批準項目、評估項目、監督項目。執行機構一般是分布在區或者社區里，按照籌款機構的意圖或者捐款人的意想去采取具體行動。

第四，鼓勵公益信托。

設立慈善信托已是發達國家慈善方式的成熟做法。2001年我國公布的《信托法》對公益信托做了規定，但未明確管理機構和具體操作方式，公益信托并未真正開展起來。新出臺的《慈善法》則大力引入市場手段，將“慈善信托”作為重點專章列入，明確規定慈善信托由民政部門進行備案。這一改革填補了以往立法空白，激發一大批信托機構的熱情，南京必須盡快制定非公募基金設立公益信托的制度配套建設，尋求公益和金融的最佳結合點，撬動社會潛在資源，激發企業公民的公益熱情，激活社會財富投身慈善，并讓慈善資產“自我造血”。其一，從法律層面上確定非公募基金可以設立公益信托。一方面可以幫助非公募基金會有效開發和利用巨額的公益本金；另一方面有利于撬動更多社會資源，激發企業、民眾潛在的巨大慈善公益熱情。其二，筑牢公益信托制度基石，出臺專項實施細則。可依據《信托法》第六章，探索制定專操作的公益信托細則。南京可在研究基礎上，盡快出臺一份提綱挈領、引領行業發展的南京市公益信托實施意見，為行業發展打好基礎。其三，盡快研究并制定公益信托的稅收政策及優惠措施。參照《基金會管理條例》規定的捐贈人向基金會捐贈可以享受稅前抵扣，基金會捐贈收入免交所得稅等政策，探索南京市公益信托稅收減免優惠政策。其四，制定推動公益信托的系列政策文件。可以人大、政協的名義，制定《關于在南京開展慈善信托試點的提案》，加快推進多層級法規政策相結合的制度體系建設，加快推進《南京慈善事業健促進條例》立法進度，制定出臺《南京市慈善信托管理暫行辦法》，推動南京市委、市政府力爭盡快出臺《關于促進南京市慈善事業健康發展的實施意見》。其五，著力解決南京公益信托中的突出問題。重點解決慈善信托實踐中面臨的迫切問題，論證設立專業慈善信托公司的可行性和建立統一的信托財產登記制度。建議出臺南京市地方信托財產登記相關法規，建立系統的信托財產登記制度，設立統一的登記機構，明確登記效力和程序，并且和現有的股權、房地產登記有效銜接，以此釋放不動產、股權等非資金的潛在慈善資源，有效激勵高端財富人群從事慈善事業。

[1]南京3000萬元資助公益創投[N].中國江蘇網-新華日報，2014-11-09

[2] 南京市財政局。

[3]南京市“十佳社會組織”出爐，江蘇文明網，http://wm.jschina.com.cn/9653/201701/t3413048.shtml，2017.01.26

[4]關于<印發南京市四類社會組織直接登記暫行辦法>的通知,http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201501/t20150109_3140127.shtml，2015.05.19

[5]南京慈善社會調查結果出爐：94%的人愿進行慈善捐助_社會_新民網 ， http://news.xinmin.cn/shehui/2015/05/04/27553927.html，2015.05.04

[6] 南京市民政局。

[7]南京社工專業畢業生對口就業率不到10%，人人網，http://blog.renren.com/share/230097988/15026000108，2015.03.17

[8]市政府批轉市民政局等部門《關于統一社區專職工作者工資補貼待遇的指導意見》(試行)的通知http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201111/t20111103_1922793.shtml，2015.05.19

(責任編輯：育東)

C912.2

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1672-1071(2014)05-0098-08

2017-08-31

李菁怡(1981- )，女，遼寧錦州人，中共南京市委黨校社會學教研部副主任，副教授，主要研究方向：社會治理創新、社會建設。