全面從嚴治黨視域下南京黨建創新研究*

課題組

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

全面從嚴治黨視域下南京黨建創新研究*

課題組

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

南京市在深入學習領會習近平總書記系列重要講話，特別是關于黨的建設的重要論述的基礎上，對照全面從嚴治黨的新要求，制定并實施了黨建工作的新部署，創新黨建責任體系、基層黨建新形式、黨內政治生活新準則、思想政治教育新方法、黨風建設新模式、干部選用新機制以及反腐敗斗爭新載體，不斷提高管黨治黨水平，營造了良好的政治生態，積累了成熟經驗，也為進一步推進黨建工作帶來了有益啟示。

黨建創新；體系；負責制；新載體

全面從嚴治黨是以習近平總書記為核心的黨中央提出的重大戰略思想，對黨建工作提出了更高的要求，充分體現了中國共產黨面對新情況，解決新問題，實現新發展的使命感、責任感和勵精圖治、敢于擔當的精神狀態。南京市全面從嚴治黨的創新探索，既注重總體戰略的謀劃，又注重基層實踐的創新，更好地發揮了黨組織總攬全局，協調各方的領導核心作用。

一、全面從嚴治黨的創新探索

南京市第十三次黨代會閉幕不久，市委就頒布了《中共南京市委關于實施黨建工作創新工程的意見》(寧委發〔2012〕21號)，將黨建工作創新聚焦在“強化黨建責任、夯實基層基礎、抓好黨員教育、推進作風建設”上。2015年4月，南京市委又出臺了《南京市深化黨的建設制度改革工作方案》(寧委辦發〔2015〕29號)，提出45項重要改革舉措，逐一明確了任務分工、責任單位、成果形式和進度安排。各級黨組織不斷探索解決實際問題的路徑，取得了明顯的成效，也積累了一些成功的經驗。

(一)以“精準問責”為核心，創新黨建責任體系

建立主體責任和監督責任雙報告制度，創立黨建工作目標責任書制度，有針對性地規范各行政區、機關部門、企事業單位黨組織的黨建任務和責任；創立書記負責制，強化“關鍵少數”的責任意識和引領作用；改革領導干部民主生活會制度、民主評議制度，推行黨員旁聽基層黨委會等做法，層層落實黨建工作責任。

1.創立黨建責任書制，實現對全面從嚴治黨各項工作的精準問責。南京市在黨建責任體系建設中的創新之處，首先體現在采用黨建工作責任清單制的方式明確各級黨組織黨建工作的具體責任，并層層簽訂黨建目標責任書確保責任的有效落實；同時又根據各級黨組織的實際情況，有針對性地制定不同內容的黨建責任書，以便在黨建工作問責體系中實現精準問責。

黨建責任書在具體內容上，既貫穿全面從嚴治黨統一性的要求，又著力體現不同領域黨建任務差別化的要求，在黨的各級組織體系內明確劃分了黨建責任。目前，南京黨建工作目標責任書主要有三種類型：一是針對各行政區的黨建責任書。這類責任書的責任清單突出落實《中國共產黨地方黨委工作條例》、“八強化八過硬”的基層黨建目標等內容，比如在村、社區黨組織換屆中的作用等。同時為落實中央和省市委基層黨建工作會議精神，南京把針對各行政區的黨建責任書的適用范圍進一步向下延伸，制定出臺《關于推動全市城鄉基層黨建工作全面進步全面過硬的意見》，建立鎮街、村(社區)黨組織抓黨建工作責任清單，明確各級各類黨組織的黨建任務、細化職責、落實責任。二是針對機關部門的責任書。這類責任書的責任清單突出落實《中國共產黨黨組工作條例》、《機關基層黨組織工作條例》等內容，但不同行業系統的機關部門黨建責任要求會有所區別；三是針對企事業單位的責任書。這類責任書的責任清單突出落實《中國共產黨黨組工作條例》、《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》等內容。根據不同企事業單位的具體情況，其責任清單也都有各自的特點。

2.創建書記負責制，實現對全面從嚴治黨主體責任的精準問責。黨建責任體系在有效性上的創新，體現在重點抓關鍵少數的精準問責。通過精準問責創新黨建工作的責任體系，建立更為有效的黨建工作體系，是確保黨建工作和中心工作同步推進的重要舉措。

第一，創立“書記抓、抓書記”黨建責任體系，強化關鍵少數的主責意識和引領的作用。南京市的市委主要領導分別與各區、市級機關各部門黨委(黨組)主要負責人簽訂黨建工作目標責任書，從市到村(社區)形成一級抓一級、層層抓落實的四級聯動黨建工作格局。同時述職評議對象從區、街鎮、村社的書記，拓展到市級機關部門、市屬企事業單位、雙重管理非公企業的黨委(黨組)書記，著力強化各領域黨組織書記抓黨建工作的責任意識。各級黨組織書記帶頭種好“黨建責任田”，主責主業意識顯著增強。采取書記領辦黨建項目的措施，明確區委書記直接牽頭領辦2-3個項目，機關部門和企事業單位黨委(黨組)書記直接牽頭領辦1-2個項目。通過“書記項目”的實施，切實把書記“第一責任人”的責任落到實處，推動黨建工作重點難點問題的解決。

第二、創新黨建責任體系建設的方式方法，為書記抓黨建提供有效抓手。一是書記抓黨建的責任具體化。黨建工作目標責任書中的每一個舉措，能具體的則具體、能量化的則量化。比如，對鎮街基層黨務工作力量配備、機關黨務干部配備、機關黨建活動經費、非公企業黨組織組建率等，均作出剛性要求。這樣，既有利于各區各單位對照落實，又有利于對照督查和考核，從而把從嚴治黨的責任落到實處。二是書記抓黨建的方式程序化制度化。南京市黨建工作切實遵循“年初有計劃、每季有督查、半年有通報、年終有考核”的程序要求。組織開展黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核，將評議范圍擴大到市級機關、企事業單位黨組(黨委)，考核結果同評優評先和獎懲掛鉤。同時，注重發揮先進典型的示范引領作用，嚴格標準和程序，開展基層黨建創新案例評選活動，推動全市黨建工作整體提升。

(二)以“聯動合作”為平臺，創新基層黨建新模式

采取中心輻射、重點嵌入的方法，建立以區域化黨組織和行業主管部門黨組織為中心的網絡，強化黨建目標向基層黨組織輻射，目前全市非公企業黨組織近5000個，覆蓋企業4.5萬家，組建率超過90%，其中2500多家規模以上企業黨組織組建率達100%。

1.以行政區黨組織為中心，以“聯動合作”的方式推進基層黨建。以市區兩級組織部門和園區黨工委為中心點，將自身的組織優勢嵌入兩新組織，以點點對應的方式推進基層黨組織建設。在一般行政區內，市區兩級組織部門對其所屬地區及行業發展中的骨干龍頭非公企業實行雙重管理，幫助企業黨組織理清工作思路、完善工作制度、搭建工作載體，進而推廣其有效經驗與做法，以點帶面，成效明顯。目前全市重點遴選了125家民營、改制、外資等不同類型的非公企業，其中由市委組織部雙重管理的有20家。同時，按照10%的比例倒排出較弱的基層黨組織進行集中整頓，僅2015年南京就對倒排的118個軟弱渙散的村、社區黨組織，通過領導掛鉤聯系、選派第一書記、掛圖銷號等方式逐一進行整頓。在經濟園區內，園區黨工委通過建立健全園區黨建工作領導機制、配強工作力量，創建黨員服務中心等工作平臺，完善黨群共建機制和“黨費支持、企業分擔、園區兜底”的黨建經費保障辦法等一系列措施，全面加強兩新組織的黨建工作。

2.以行業主管部門黨組織為中心，以“聯動合作”的形式推進基層黨建。以業務主管部門和工會的黨組織部門為中心點，利用自身的職能優勢影響新組織，以點點對應的方式推進基層黨組織建設。在工商、稅務、衛生防疫、質檢安監、物價等非公企業主管部門建立非公企業黨建工作指導站，依托這些部門的職能力量為非公企業，包括外資企業的黨建工作打開局面。比如，工商部門有主管小微企業、個體工商戶、專業市場的職能優勢，南京便以全市15個工商分局、83個基層工商所為組織基礎，組織實施了“百千萬”工程，突出抓好規模以下非公企業和個體工商戶黨建工作，并將其列入基層工商部門的績效考核和工商干部的年度考核內容，用“兩副擔子一肩挑”的方式實現了黨建工作和中心工作一起抓。自該工程實施以來，已建立100個非公企業黨建工作指導站，選聘1100多名基層工商所的黨員干部擔任黨建工作指導員，新建立黨組織165家，參加組織活動的黨員新增1469人。工會則專門制定在非公企業中開展黨工團共建意見，要求在不符合建黨條件的非公企業中，首先建立工會等群團組織，明確黨員身份的工會主席就是黨建工作指導員，通過開展黨的工作和培養發展黨員，為建立黨組織創造條件。與此同時，在全市100個街鎮，面向25萬戶個體工商戶開展黨工共建活動，同步組建街鎮個體工商戶工會聯合會和聯合黨組織，實現黨的組織與工作在個體工商戶中的全覆蓋。

3.以合作的方式建立組織中心，以“聯動合作”為路徑推進基層黨建。以黨組織之間的合作，整合基層黨組織分散的組織優勢，推動基層黨建工作的協調發展。一是通過成立產業社區黨組織，及時將區域內不具備黨組織組建條件的非公企業和社會組織納入管理，實現黨的組織和工作有效覆蓋。先后成立了新街口CBD王府大街、大行宮和中國(南京)軟件谷等一批產業社區黨委，覆蓋商務樓宇60多棟，非公企業和社會組織6100多家。二是通過實施“專職委員+兼職委員”的“大黨委”制度、建立產業社區公共服務平臺等舉措，有效整合園區、街道社區、駐區機關部門、企業和金融機構等各方面的資源力量，既為企業提供各類黨務、政務、商務服務，又為企業員工的學習、工作、生活提供貼心周到的服務。三是積極推行組織聯建、活動聯抓、陣地聯用、發展聯創“四聯”工作法，加強企業黨組織的聯建共建，促進企業之間的相互協作，推動產業的配套、集聚發展。

(三)以“標準化”為抓手，嚴肅黨內政治生活

創建黨建工作標準化管理體系，研發了機關黨建工作標準化管理系統軟件，創新黨建工作活動品牌，打造黨內政治生活新載體，創立“統一活動日”制度，全面保證黨內政治生活有效開展。

1.創建黨建工作標準化管理平臺，保證黨內政治生活的有效開展。南京市研發了機關黨建工作標準化管理系統軟件，充分將現代網絡技術溶入到機關黨建標準化管理的日常工作之中，構建了涵蓋組織建設、黨建資料庫、黨員信息庫、黨內表彰、黨建考核、網上公文、黨建帶團建等7大子系統29個功能模塊的機關黨建工作標準化網上管理考核系統，為黨組織提供公共信息平臺，實現了黨建工作的有效組織、集中管理、自動記錄、信息反饋、實時考核、集成評價以及信息按需共享，為各級黨務工作者提供了一套簡單、實用、方便、靈活的現代化管理工具，及時有效地對機關黨組織開展工作的情況實施全程監控。同時，配合系統的使用每兩年組織開展市級機關黨建工作標準化管理檢查考核，考核結果作為黨建工作評優評先的主要依據。專門制定出臺《機關基層服務型黨組織建設指標體系》，以中央提出的服務型黨組織建設“六有”目標為一級指標，設置50個二級考核指標，明確相應工作內容與要求，分別賦予相應的分值權重，引導基層黨組織聚焦任務、抓好落實，實現黨建工作整體提升。

2.創新黨建工作活動品牌，打造黨內政治生活的新載體。目前南京已經培育起一批在全市、全省乃至全國有影響的黨建工作品牌，主要包括“先鋒工程”、“干部素質提升工程”、“群眾滿意工程”、“健康工程”等“四大工程”。一是創建“先鋒工程”黨建品牌。積極探索建立黨員干部思想教育機制、聯系群眾機制、關懷激勵機制，深入開展主題實踐活動、“爭先創優”活動、集中教育和評議活動，黨員的先鋒模范作用得到充分發揮。二是創建“干部素質提升工程”黨建品牌。堅持開展學習型黨組織創建和“干部創新獎”評比活動，積極依托各種宣傳陣地和教育基地，加強宣傳教育，提高黨員干部的思想政治素質。三是創建“群眾滿意工程”的黨建品牌。2001年在全國首開“萬人評議機關”先河，經過多年探索，已建立起較為科學、完善的機關作風建設綜合評價體系、監督體系和工作聯動機制，形成了特色鮮明的“南京模式”。四是創建“健康工程”黨建品牌。積極整合群團工作力量，堅持組織干部健康休養，聯合相關部門開展體質測定、健康普查、健康咨詢。同時，還根據干部職工的不同需求，組織體育健身骨干和體育健身技能的培訓，廣泛開展球類、棋類、登山比賽等群眾性體育健身活動，組織各類文體活動50多項，參加人員26000多人次，先后獲得了江蘇省和全國群眾體育先進單位等榮譽。

3.創立“統一活動日”制度，規范黨內政治生活的活動形式。根據全省組織部長會議“加強經常性思想教育，推行‘基層黨組織統一活動日’制度”的要求，南京市出臺了《關于建立基層黨組織“統一活動日”制度的實施意見》，確定每個月的第一個星期三為全市基層黨組織的“統一活動日”，推動黨組織“三會一課”、組織生活會、黨員學習教育、黨性分析、黨組織黨員聯系服務群眾等各項制度要求落到實處。目前，市級機關76個部門(單位)856個基層黨組織已正式啟動“統一活動日”活動。同時，認真落實紀委、組織部派員參加指導民主生活會有關規定，建立督促、檢查和指導民主生活會的責任制，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。

(四)以“三嚴三實”為引領，創建黨風建設新機制

作風建設成敗與否，關系到黨的形象，關系到人心向背，關系到黨的生死存亡。黨員領導干部的作風猶如一面明鏡，反映著領導干部的政治素質、組織能力、思想狀態、工作態度、生活方式等各方面的整體面貌，事關黨與群眾的關系，是判斷黨群關系的“晴雨表”。因此，十八大以來，中共中央以“八項規定”為切入點，部署并開展了群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育，有針對性的集中解決“四風”問題。以踏石留印、抓鐵有痕的韌勁抓作風建設。

在“邁上新臺階、建設新南京”的新階段，南京不斷增強深化作風建設的思想自覺和行動自覺，創新作風建設導向和實踐，使黨員干部逐步擺脫“亞健康”狀態。大力踐行“三嚴三實”要求，堅持不懈反對“四風”。按照“六對照、六整治、六見效”的要求，堅持問題導向，查擺問題，逐項逐條列出不嚴不實問題清單和具體表現。對一經發現的問題，不等不拖，馬上行動。結合本地本單位的中心工作有針對性的開展專題教育，針對基層干部不作為亂作為等損害群眾利益的問題開展專項整治，進一步夯實各項基層基礎工作。以服務為載體，規范化推進制度機制建設。加快政府職能轉變，深化行政審批制度改革，全面取消非行政許可事項，大力優化審批流程，行政效能和服務水平不斷提高。制定實施《關于進一步加強和改進機關作風建設的意見》及其《重點任務分解方案》、《關于加強和改進機關作風評議工作的意見》以及《關于加強機關作風建設監督工作的意見》等一系列文件，堅持市領導掛鉤聯系基層、城鄉困難群眾和社會代表人士“2+7”制度，不斷完善“四解四促”、“三個服務”、“融入基層、服務群眾”、“萬名黨員幫萬家”等聯系服務群眾的平臺載體，建立健全作風建設工作機制，提升干部作風群眾滿意度。以評議為抓手，構建剛性化的監督考核體系。制定出臺《2015年南京市作風建設綜合評議操作辦法》和《關于進一步深化處室作風評議活動的指導意見》，開展“四位一體”機關作風建設綜合評議活動，加強作風建設綜合評議與機關績效評估之間的銜接配合，精心組織“網絡面對面”活動，完善績效評估指標體系和考核辦法，創新處室作風評議工作，有力促進了作風建設的規范化和長效化。堅持開展內部監督、重點監督和專項監督，成立專業化的監督隊伍，推動監督工作向基層、向窗口延伸，構建起多元化、動態性的監督體系。持續落實中央八項規定，五年間共查處違反規定案件172件，“三公”經費逐年下降，2013-2015年度市本級“三公”經費支出分別較上年降低10%、14%、18%。鞏固擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，嚴肅查處“四風”問題，健全市、區、街鎮三級作風監督網絡，共組織作風督查1446次，檢查重點單位2013個，形成作風建設長效機制。

(五)以健全制度為保障，創新干部選拔任用新路徑

治國必先治黨，治黨務必從嚴。習近平指出：“實現黨的十八大確定的各項目標任務，關鍵在黨、關鍵在人”，“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏”。

新的《干部任用條例》實施以后，南京市委就對好干部選拔任用“五個關口”提出明確要求，針對重點領域和關鍵環節，制定從嚴規范干部選拔任用“1+5+1”系列制度文件，突出德才兼備、人崗相適，取得了較好成效。“1+5+1”系列制度文件構建起南京干部選拔任用管理工作的完整鏈條，涵蓋干部選拔、管理和任用的重要領域和各個環節，以“好干部”標準、“三嚴三實”、“四有”和“四種人”作為選人用人標桿，樹立“三強兩好”的選拔任用導向。嚴把干部選拔任用中動議、民主推薦、考察、討論決定、任職管理五個關鍵環節，形成配套實施辦法，增加任前考察深度，強化黨委(黨組)的領導和把關責任，強化干部任職管理，形成了相對精準的操作細則，組織實施針對年輕干部的“四個一線”培養鍛煉計劃。強化干部選拔任用事前審核，重點審核職數、用人標準和程序；強化干部監督的可操作性，嚴查個人有關事項報告，全面實行“凡提必查”；嚴審干部檔案，堅持“凡提必審”；強化“12380”舉報查核，做到“凡舉必查”。結合全市黨委換屆建立起干部選拔全程紀實系統和“帶病提拔”倒查機制，出臺離任經濟責任事項交接管理辦法，加強對一把手的監督管理，規范領導干部直系親屬經商辦企業，強化干部監督的可操作性，有效遏制了干部選拔任用中的腐敗現象。探索鼓勵擔當、寬容失誤的容錯機制，充分調動干部干事創業的積極性。

(六)以構建懲防體系為重點，創新反腐敗斗爭新載體

建立以黨風廉政建設責任書為總體要求，以“五項清單”為配套細則的“5+1”責任體系，鞏固廉政教育常態化運行機制，遏制腐敗增量，清除腐敗存量。全市紀檢監察機關共立案3338件，給予2809人黨紀政紀處分，移送司法機關處理763人，中央巡視組交辦件按期辦結或階段性報結率達95.4%，扎實開展“勤廉指數”測評。

1.“治標”與“治本”互動結合，確立漸進的反腐倡廉目標體系。南京反腐倡廉面臨著兩大現實難題：一是如何清除歷史上的腐敗存量，二是怎樣控制現實中的腐敗增量。對此，南京遵循漸進主義原則，第一步，先“治標”，遏制腐敗蔓延的勢頭，控制腐敗增量。十八大以來，南京市紀委加大查辦力度，嚴肅查處發生在領導機關和領導干部中貪污賄賂、買官賣官、權錢交易、腐化墮落、失職瀆職案件，嚴肅查辦發生在重點領域、關鍵環節和群眾身邊的腐敗案件，嚴肅查處在巡視工作中發現的案件。通過持續強化不敢腐的氛圍，使有問題的干部及早收手、收斂。第二步，在治標的基礎上“治本”，通過強化廉政教育、深化市場經濟體制改革、轉變政府職能、嚴格制度約束，強化對權力的監督，重構政治生態，建設清廉政治。在“治本”層面，南京市特別注重對權力的監督制約。主要創新舉措包括：以“三重一大”決策事項為重點，加強紀委對同級黨委的監督。對領導干部報告個人有關事項情況開展有針對性地抽查核實，嚴肅查處瞞報、不實報告等行為。加強審計監督，注重結果運用。推進廉政風險防控機制建設，建立防止利益沖突制度。鼓勵和保護實名舉報，積極開展信訪舉報內容、監督結果“雙公開”。發揮“陽光村居”在基層民主事務、“三資”處置中的執紀監督作用，扎實開展“勤廉指數”測評。

2.深化體制機制改革，增強反腐倡廉的動力體系。深化改革是推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的根本動力。一是實現全覆蓋的改革。近年來，南京市全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域的改革，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，與防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實施。陸續出臺了《深化行政審批制度改革實施方案》、《南京市政府職能轉變和機構改革實施意見》等一系列關于改革的制度文件，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞。二是做到重點突破。南京市通過改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，實施了“兩個全覆蓋”，即市紀委派駐機構全覆蓋和巡視全覆蓋，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。深入落實“兩個為主”要求，即強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。完善巡視聯絡協調機制，督促各級黨組織自覺接受巡視監督，強化對問題整改的督促督辦。

3.創新反腐倡廉的載體策略，打造科學的合力系統。一是以“小切口”解決“大問題”。近年來，南京市以狠抓作風建設為著力點，重點查處三類行為，即堅決查處違規公款吃喝、公款旅游、公款送禮等問題；嚴肅查處領導干部借婚喪嫁娶、工作調動、升學喬遷之機斂財的行為，對頂風違紀、隱形變異的“四風”問題，從重處理；嚴肅查糾“為官不為”問題。將建市、區、街鎮三級作風監督網絡，緊盯年節假期，緊盯群眾反映強烈的干部作風方面突出問題，一個問題一個問題解決。二是強調反腐敗要抓早抓小。對黨員干部身上的問題早發現、早提醒、早糾正、早查處，對苗頭性傾向性問題及時約談、函詢、誡勉，防止小錯釀成大錯，避免小案拖成大案。三是堅持用法治思維和法治方式反對腐敗，提高依紀依法懲治腐敗能力。堅持實體公正與程序公正并重，加強調查取證，形成各種證據相互印證、完整穩定的證據鏈。縮短辦案周期，提升辦案效率，集中力量查清主要違紀違法事實，對涉嫌犯罪的及時作出紀律處分并按程序移送司法機關。創新和優化案件審理模式，完善案件質量考評機制，堅持凡案必審，推進基層單位案件聯合審理、申訴案件異地審理和擴大適用簡易程序審理，實行案件審理示證、助辯、聽證“三公開”，推行紀律講堂、審理建議、回訪教育實際功效“三提升”。對重大典型案件實行“一案五報告”制度，推動懲戒成果向預防機制轉化。四是提升“智慧辦案”水平，建立線索全方位收集、一體化管理機制，按照“統一管理、規范辦理、客觀評估、快捷分流、嚴格保密”的原則，嚴把案件線索收集、移送、督辦、反饋關口，提升線索排查、分析、評估能力。

二、黨建創新實踐中存在的問題與不足

南京全面從嚴治黨的創新實踐取得了積極的成果，但仍存在一些問題與不足。只有理清這些問題并找到其存在的根源，才能使全面從嚴治黨再上新臺階。

(一)制度體系頂層設計不夠，缺乏系統性和閉合系統。有些制度在設計上宏觀規定多、實施細則少，可操作性差，導致一些領導干部在程序性規定上搞變通，有意規避制度規定；有些制度規定缺乏時代感，現實針對性不足；還有一些制度規定出臺不夠謹慎，時機也不成熟，難以落地實施。例如對干部的管理監督制度，重點強調事后監督，將重心放在出現問題后的糾錯、處理與懲處上，而對領導干部可能出現的問題缺乏事前預防、預警研判和警示提醒，也沒有突出對一把手、重點領域、關鍵節點的監督，監督舉報機制與舉報人保護制度亦未建立起來等。

(二)傳統的黨建方式不適應社會發展的新變化。機關事業單位黨員隊伍過于龐大，黨員日常管理與職工管理多有混淆；體制外的基層黨組織生存能力和發展能力低，在社會領域中的地位趨于邊緣化；黨組織的傳統建設方式和工作方式難以有效覆蓋流動黨員群體，不少流動黨員成為“口袋黨員”、“隱形黨員”，長期游離于組織管理之外，組織生活開展不起來等。

(三)形式主義、“為官不為”等作風問題依然存在，“四風”問題時有反彈。黨內政治生活中，形式主義和文山會海現象仍然在許多單位不同程度地存在；有些黨員干部大局意識、看齊意識與擔當意識不足，怕擔責任“不敢為”、動力不足“不想為”、能力不足“不會為”的現象不同程度地存在；違反中央八項規定的現象時有發生；有些干部宗旨意識淡薄，主動服務群眾的意愿不強，以服務促發展的辦法不多、不實、不到位。

(四)反腐倡廉工作制度不健全、執行不到位的問題比較突出，反腐斗爭形勢依然嚴峻。市域內廉政教育資源管理分散，綜合利用不夠，缺少紅色品牌，教育方式時代感不強；一些監督制度與機制流于形式，一些領域的監督出現“真空”或“滯后”現象；少數班子成員“一崗雙責”意識欠缺，基層權力尋租空間較大；對一把手的監督形同虛設，民主集中制執行不到位，“三重一大”民主決策不夠，“能人腐敗”、“帶病提拔”、“帶病上崗”問題仍然較為突出。

三、提升黨建科學化水平的對策和建議

事業興衰，關鍵在黨，關鍵在有一支政治強、作風硬、清正廉潔，能干事的黨員干部隊伍。為達此目標，我們特作如下對策建議。

(一)強化頂層設計，構建系統完備、科學規范、有效管用的全面從嚴治黨制度機制，形成用制度立規、按制度辦事、靠制度管人的長效機制。依據《黨章》和相關黨內法規，按照下位法服從上位法的原則，梳理南京市各類黨內規定，分別情況“立、改、廢”，消除制度執行過程中的“彈性空間”和“盲區死角”，維護制度的權威性嚴肅性。明確黨建主體責任和監督執紀責任的具體內容，普遍建立黨建工作領導小組，由黨組(黨委)書記任組長，完善黨建工作責任追究機制，對黨組(黨委)抓黨建情況開展常態化督查，年底組織述職評議，確保管黨治黨責任落實。改進優化黨務干部選拔和任用制度，采取推行機關黨組織專職副書記交流，機關黨組織與組織人事部門合署辦公、交叉任職等方式，加大黨務干部交流力度，提高黨務干部隊伍的整體素質和能力。

(二)牢固樹立法治意識，探索權力運行制約監督的新規律，健全權力運行制約監督體系。科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，實行分事行權、分崗設權、分級授權，完善內部控制機制。加強領導干部法治意識、法治思維錘煉，切實落實依法治市戰略，建立黨員領導干部干預司法、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，對干預司法機關辦案的給予黨紀政紀處分，造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，追究其刑事責任，優先選拔法治素質好、依法辦事能力強的干部。強化黨委對人大工作的領導，建議由同級黨委專職副書記出任人大主任，確立人大常委會黨組定期向同級黨委報告工作和請示重大事項制度，增強人大對“一府兩院”的監督，確保黨委通過人大法定程序發揮總攬全局、協調各方的作用。建立權力配置合理、監督有效、公民參政渠道暢通的公共管理體系以及分崗設權、分級授權和依法行事的內部控制機制，營造政治生活公開化、程序化、透明化的新常態。

(三)創新黨風建設形式，打造以雨花英烈精神為核心的南京紅色文化和黨性教育品牌。堅持改進作風和錘煉黨性同步加強，充分利用南京紅色資源豐富的優勢，以“北有延安，南有井岡山，西有紅巖，東有雨花臺”的恢弘視野，整合市域內紅色資源，建設黨性教育基地，打造紅色品牌。加強理想信念教育，堅決遏制“四風”反彈。建立容錯糾錯機制，按照“三強兩好”標準表彰敢于擔當、奮發有為的干部。建立作風問題舉報核查專辦制度，推行權力清單和責任清單制度，營造獎勤罰懶的工作氛圍。完善綜合評價體系及反饋機制，引入要素、事項評議和第三方評估，重視評議結果的運用。

(四)尊重與發揮黨員的主體作用，創新基層黨組織建設的方式方法，發揮黨組織體系的整體性優勢。進一步激發廣大黨員的積極性、主動性、創造性。市、區、街鎮黨組織要在資源配置等方面加大對基層黨組織的支持力度，建立黨務人才向基層流動和優先提拔一線干部的激勵機制，擴大基層黨員當選各級黨代會代表的比例。健全“兩新”組織黨建工作領導體制和工作機制，推進基層黨建活動深入群眾，在全市范圍內實現黨的組織、黨的工作和黨員作用“三個全覆蓋”。

(五)加強反腐倡廉建設，營造良好政治生態，打造風清氣正的新局面。堅持多維創新、重在治本的工作思路，完善懲防體系建設，強化程序性法規建設，加大制度執行力度，堅持嚴明紀律和嚴懲腐敗同向發力。把廉政教育納入思想政治工作總體部署，創新教育理念和教育形式，實現灌輸教育和警示教育、有形教育和無形教育有機結合，在全社會培育廉政文化。暢通監督舉報渠道，健全來信、來訪、電話、網絡四位一體舉報平臺，擴大領導干部報告個人有關事項制度的覆蓋范圍和抽查比例，在一定范圍內公開申報和抽查結果。以“零容忍”的態度懲治腐敗，加強對征地拆遷、工程招投標、城市建設、干部選拔任用等重要領域和重點工作環節的監督。嚴肅黨內生活，切實貫徹民主集中制原則，加強對一把手的監督，營造風清氣正的黨內政治生態。

(責任編輯：衛令海)

D26

A

1672-1071(2017)05-0032-07

2017-07-23

課題組負責人劉喜發，課題組成員：劉玉東、石晶、王兵。