推進互聯網+政務服務發展的全球視野與對策

朱銳勛

（中共云南省委黨校 信息中心，云南 昆明 650111）

在全球性信息化發展浪潮下，聯合國各成員國正在密切關注公共服務的多渠道供給。隨著各成員國信息通信技術應用能力的不斷增強，政府能夠為社會公眾提供更加靈活、便捷的信息訪問和服務。與此同時，社會公眾對政府公共服務能力和公共服務質量也提出更多的要求和期盼，構建開放、透明、參與、協作、效率和一體化的電子公共服務，客觀上推動了各國政府公共服務供給模式和服務方式的變革與創新。進入21世紀以來，為積極應對互聯網對世界各國經濟社會發展帶來的機遇和挑戰，聯合國一直致力于推動各成員國政府信息化與電子政務建設。聯合國經濟和社會事務部對全球電子政務發展狀況進行了長期的跟蹤調查研究，并針對不同時期信息系統/信息技術應用和公共行政改革的新趨勢提出了富有指導性、前瞻性的意見和建議。

一、聯合國對全球電子公共服務發展的評價

（一）世界各國電子政務發展狀況

回顧聯合國對2001年以來各國電子政務發展狀況發布的9份調查報告的主題，不難看出公共服務在電子政務發展中的地位愈發凸顯。

2001年，電子政務標桿與實踐——公共服務是政府的代言人。2003年，處在十字路口的電子政務——電子政務促進公民電子參與。2004年，機遇來臨之際——電子政務項目在線服務功能，地方政府公共服務供給。2005年，從電子政務到電子包容——新興的社會包容性政府治理范式，電子服務的政府供給。2008年，從電子政務到整體政府互聯治理——政府內部業務集成與共享服務，公共服務中的電子信息、電子咨詢和電子決策；服務提供方法學（內部提供、戰略伙伴關系和外包）。2010年，利用電子政務應對金融和經濟危機——電子化服務供給與千年發展目標（MDGs）。2012年，電子政務為人民——集成化電子公共服務、多渠道服務供給提供主導型服務，提升服務可得性。2014年，電子政務成就我們希望的未來——開放政府數據，向公眾提供有價值的服務、多渠道服務，促進電子參與。2016年，電子政務促進可持續發展——整體政府服務，一站式服務，電子政務支持綜合決策，智慧城市。

我們發現，在過去17年里，互聯網（包括移動互聯網）迅速發展，極大地促進了政府信息化與電子政務的發展。聯合國通過對193個成員國的調查表明，全球平均電子政務使用普及率達到50%，信息系統/信息技術在政府部門的應用日益受到全社會的關注。［1］電子政務建設的核心作用是為改善公共服務質量、提升公共行政效率、提高政府治理能力服務。縱觀世界各國有關電子政務建設和研究成果，為社會提供更加豐富、高效的公共服務，歷來都是政府電子政務發展的價值追求，也是公共行政改革的驅動力量。但是，各國對公共服務在電子政務發展中的地位和重要程度的認識，有一個不斷深化的過程。對如何利用信息系統/信息技術、如何依托互聯網和政府的電子政務系統平臺開展公共服務，也在不斷探索和實踐。特別是來自電子商務領域的成功經驗，為電子政務公共服務帶來了很多啟發。

（二）歷年電子政務發展報告主題分析與總體評價

在聯合國經濟和社會事務部發布的第一份全球電子政務發展報告——《電子政務標桿與實踐（2001）》中首先提出了一個觀點，認為公共服務是政府的代言人。電子政務發展階段早期，信息公開、信息自由和政府上網是最重要的任務、最基礎性的工作（這實質也屬于為公眾提供公共信息服務的范疇）。從新公共管理和新公共服務理論層面分析，在電子政務系統中，強調公共服務信息公開和服務內容目錄建設的重要性。一方面，符合信息系統工程的用戶需求分析原則。另一方面，也充分體現了“以公眾為中心”的公共服務理念。在聯合國電子政務發展指數的指標體系中，在線公共服務指數是三個關鍵指標之一。［2］

針對全球各國政府興起的電子政務建設熱潮，從2003年開始，聯合國經濟和社會事務部連續三年發布了3份發展調查報告：《處在十字路口的電子政務（2003）》《基于來臨之際（2004）》《從電子政務到電子包容——新興的社會包容性政府治理范式（2005）》。前瞻性地提出“電子參與”“在線服務”“電子服務”等電子政務發展重要指引，促使政府部門充分認識電子政務發展外部性的重要作用，從而使以往電子政務的部門業務驅動轉向社會公眾需求服務驅動的設計開發理念上來。同時，進一步強調了地方政府在電子政務建設和應用服務中的主導地位。

2008年，隨著整體政府、網絡化治理理論的興起，面對越來越多分散林立的政府部門電子政務服務系統，為有效破解“信息孤島”“重復錄入”“重復建設”等一系列問題，報告《從電子政務到整體政府互聯治理（2008）》提出“業務集成”“共享服務”的深化電子政務改革的思路。聯合國經濟和社會事業部的電子政務發展報告，影響力不斷擴大，成為政府管理創新的風向標，其發展報告也從2008年起固定為每兩年發布一次。

在接下來的3份報告：《利用電子政務應對金融和經濟危機（2010）》《電子政務為人民（2012）》《電子政務成就我們希望的未來（2014）》，電子公共服務始終貫穿了電子政務服務的發展思路。包括提出“電子化服務供給”“集成化電子服務”“多渠道服務”“移動服務”等具體策略，體現出電子政務發展正沿著電子政務經典階段發展理論的指引——建設電子政府的目標愿景。2012年6月，聯合國在巴西里約熱內盧召開的可持續發展大會上提出，建設“高效、透明、負責和民主”的現代政府，是實現可持續發展的關鍵。電子政務發展將在提高公共服務質量、增強公共服務的電子參與方面發揮巨大潛能。經過15年的積累，互聯網絡、信息技術、新興媒體正全方位改變著傳統的政府社會管理形態，推動開放政府、透明政府、責任政府和服務政府的快速變革，政府的公共服務職能不斷被強化和凸顯。

針對信息化發展不平衡以及信息技術產生新的“數字鴻溝”問題，聯合國經濟和社會事務部2012年的發展報告提出，廣泛吸收公民社會、私營部門等第三方合作組織參與電子公共服務提供；推動寬帶網絡、移動網絡等社會信息基礎設施建設；以及利用所有可能的交付渠道，以滿足不同群體（包括貧困人群、文盲和其他需要幫助的人） 的需求。［3］擴大對邊遠地區、農村地區、殘疾人士、老年人等弱勢群體的信息服務，力求不斷縮小并消除“數字鴻溝”，實現信息普惠。面對社交網絡、新興媒體在世界各國的迅速崛起帶來的機遇和對政府治理的挑戰，聯合國經濟和社會事務部2014年的發展報告認為，新興媒體和社交網絡平臺的出現，使電子公共服務、電子參與具備了跨越式發展的條件。尤其是在中國，手機網民急劇增長，為電子政務轉型發展帶來了機遇。

2014年的發展報告集中分析了各國政府電子公共服務訪問和獲取渠道的進展情況，提出要充分利用政府門戶網站、移動客戶端（政務APP）、社交網絡、公共電話亭、政務大廳柜臺、電話服務、短信服務（SNS）等各種傳統的、新興的渠道提供公共服務。從公眾需求的角度看，政府應進一步梳理用戶需求側與政府供給側的雙邊關系，站在電子公共服務的研究視角，解決公共服務在線供給和多渠道提供，讓公眾具備更多可選擇的訪問渠道和獲取途徑，這對促進公眾參與、改進行政績效幫助明顯。社交媒體的應用和電子公共服務的自主性、包容性、參與性特征，非常適合新公共服務理論倡導的參與性公共服務精神。很多國家在這方面已經有了具體的行動計劃。例如，智利政府通過社交媒體法制化，促使政府部門積極參與社交媒體，與公眾進行交互溝通，解決電子公共服務“供需”脫節的問題。智利政府Facebook使用率位于全球第三，智利官方推特（Twitter）公眾號“Gobiernodechile”是聯合國經濟合作發展組織的第二大流行賬號，粉絲數量占全國人口數的3%。［4］

在2016年報告中，基于整體政府（Wholeof Government，WoG） 的政策和服務整合，提供線上的電子公共服務成為政府服務供給的重要發展模式，亦即中國國務院提出的互聯網+政務服務提供模式。互聯網+政務服務強調各級政府尤其是基層政府要深化整合各職能部門的公共服務，借助信息系統/信息技術為公眾提供在線服務、一站式服務和移動服務。報告認為，當一個國家或地區的信息網絡基礎設施日趨完備之后，電子政務建設的重點應轉向為公眾提供更便捷、更廣泛的在線服務上，運用技術創新推進在線操作和在線辦理的便利化。在這方面，英國無疑走在全球的前列。同時，在持續推動信息公開和數據開放方面，報告也對北京、上海和重慶等地在建設政府數據開放網站，實現旅游、教育、交通、土地等政務數據開放方面給予了肯定，對我國環境保護部在環境治理中通過政府網站促進公眾電子參與方面給予了高度評價。

通過對歷年聯合國電子政務發展報告的回溯與分析，我們認為從電子政務（E-government）到電子公共服務（E-publicservice） 的具體化，有利于在政府部門內部進一步樹立“公民本位”的公共服務價值觀和電子公共服務行動理念。公共行政改革中，信息技術工具運用的本質，在于推動服務型政府、開放政府建設。可以預見，推行互聯網+政務服務，建設開放政府，開展多渠道的電子公共服務提供（包括數字化服務、電子服務或在線服務），將成為今后一段時期全球電子政務發展的重點方向。

二、聯合國報告有關中國電子政務發展指數分析及啟示

根據聯合國的電子政務發展報告，中國的電子政務發展取得了舉世矚目的成績。但是，由于我國幅員遼闊，地區間經濟社會發展差距明顯，中國歷次電子政務發展指數，雖然均高于全球電子政務發展指數平均值（中國電子政務發展指數與全球平均指數） 及排名為：2001年，1.04（1.62），93；2003年，0.416（0.402），74；2004年，0.4356（0.4127），67；2005年，0.5078（0.4267），57；2008年，0.5017（0.4514），65；2010年，0.47（0.4406），72；2012年，0.5359（0.488），78；2014年，0.545（0.4712），70；2016年，0.6071（0.4922），63，但整體上仍處于中間偏上的水平（一直徘徊在全球第57—78位之間），與當代中國的經濟社會發展綜合實力很不相稱。

（一）中國與發達國家和地區電子政務發展水平比較

中國電子政務建設以1999年的“政府上網”工程全面啟動為標志，在較短時期內取得長足的進步。特別是2002年8月，國家信息化領導小組《關于我國電子政務建設的指導意見》的制定實施，從國家戰略層面有力地推動中國電子政務的發展，［5］中國的排名迅速提高到全球第57位。但從總體上看，中國的電子政務發展水平與英美等發達國家電子政務發展水平差距非常明顯，與中國的經濟發展速度和互聯網絡普及速度不相匹配。盡管中國的信息網絡基礎設施實現了短時期的趕超，但就電子公共服務（或者在線公共服務）的發展情況看，中國電子政務在線服務水平與英美等發達國家相比也存在較大的差距。

（二）制約中國電子政務快速發展的主要原因

在經歷了“政府上網”快速起步期后，中國各級政府的信息公開和信息服務整體水平大幅度提高。2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布施行，促進了政府信息公開，提升了信息服務水平。近年來，由于諸多原因，政府在線服務和網上事務辦理上發展相對滯后。制約其發展的主要原因是：

1.重視程度不夠，信息戰略政策的執行力不足。地方政府主要領導對信息化在經濟社會發展中的先導性、基礎性作用的認識不到位，對信息系統/信息技術應用推動社會生產生活方式產生的重大影響估計不足，導致本地區、本部門對信息化和信息產業發展的支持不夠。

2.現行職能分工協調機制弱。各國政府電子政務建設的成功經驗之一，就是在中央政府的領導下，構建一個強有力的電子政務建設統籌機構和協調機制（比如國外普遍推行的政府首席信息官制（ChiefInformationOfficer，CIO），負責制定政府電子政務整體架構和推行電子公共服務。中國在這方面雖然經歷了近20年的實踐，但至今仍然沒有能夠完全理順各級政府部門電子政務建設的責權關系。

3.行政管理體制改革與電子政府愿景時差明顯。相對于政府信息公開和在線溝通功能而言，在線事務處理的實現難度較大，涉及了對政府組織結構、行政職權和業務流程的調整和改革。推行電子公共服務成效不明顯的原因，在很大程度上是受制于現行行政體制和行政審批環境的制約。

4.地區間發展差異巨大。在中國，東西部地區之間、城鄉之間的經濟差距，導致地廣人稀的西部地區、欠發達地區和貧困山區信息網絡基礎建設、互聯網普及和公眾的信息素質普遍落后，這也是影響中國電子政務發展指數整體性偏低的因素之一。

（三）加快推進中國電子政務與互聯網+政務服務發展的策略

1.確立電子公共服務作為電子政務深化發展的方向。電子公共服務并不是簡單的電子政務服務具體化，它更加聚焦政府在公共服務供給中行政改革推動信息系統/信息技術應用。電子公共服務倡導政府要始終堅持公民本位、以公眾為中心的服務價值追求，試圖解決信息時代公眾日益增長的多元化服務需求與政府持續膨脹的公共財政供給之間的矛盾，從而使得政府能夠借助信息系統/信息技術工具提供優質、高效的公共服務，讓更多更廣泛的社會群體受益。縱觀全球各國的政府信息化與電子政務發展歷程，不論是處于電子政務創建期的國家、還是改進期的國家、抑或完善期的國家，尋求構建更加協調的電子公共服務供給與獲取之間的新型關系、擴大更加廣泛的公共參與、提高公共部門行政效率和服務質量，建設透明政府、開放政府和服務政府是各國政府共同的愿景。［6］

2.把互聯網+應用作為公共服務改革的基本抓手。在經歷了2008全球金融危機和經濟震蕩之后，歐美發達國家政府的公共政策面臨變革的挑戰，在公共財政支出不斷削減、公共服務改革持續深化的背景下，面對數字化發展、新媒體涌現帶來的機遇，各國政府都在研究如何更好地利用信息系統/信息技術工具持續推動公共行政改革；究竟怎樣才能抓住互聯網+發展機遇為經濟持續增長和公共服務效率提高帶來“數字紅利”，如何利用好信息系統/信息技術完善政府現行的公共服務供給體系，是電子公共服務研究的關鍵。［7］對于公共管理者而言，回答上述問題的最佳答案，可能是借助互聯網（移動互聯網） 交互模式，實現公共服務的多渠道供給。因為現實狀況是，在信息時代，經濟社會各項事業的快速發展，愈發倚重信息系統/信息技術的應用，而且社會公眾對電子公共服務的需求與日俱增。推行互聯網+政務服務，政府網站升級、在線公共服務、移動服務、電子公共服務、電子參與等一系列的對策和主張，將為實現“公民本位”的服務理念帶來新思路。然而，電子公共服務并非簡單的公共服務渠道的電子化和數字化。政府部門依托電子政務系統平臺，實現行政效率提高、個人定制服務和服務質量改進，需要政府、社會和市場多方共同的努力，優化政務服務流程，擴大公共參與范圍，方能履行好公共部門的職能和責任。

3.不斷完善政府信息化和電子政務應用體系。政府如何利用信息系統/信息技術工具、新媒體工具為本國本地區所有人提供方便、高效、優質和公正的在線公共服務與線下公共服務，是各國電子公共服務發展研究的關鍵問題。選擇什么樣的發展策略和行動計劃，需要綜合考慮三個方面的因素。一是公眾對電子公共服務的期望值。二是公眾在搜索和獲取電子公共服務時遇到的問題和障礙。三是電子公共服務發展的信息網絡環境。

4.統籌解決地區間政府信息化發展非均衡差異。在推行互聯網+政務服務應用過程中，應針對不同地區的經濟發展水平和信息化程度制定不同的推進策略。第一，對于信息化程度較低的地區，互聯網+政務服務建設的重點，是建立更加可行的電子公共服務提供與公眾獲取之間的新型關系。主要策略：加快社會信息網絡基礎設施建設，創設新的電子公共服務解決方案和最佳實踐。第二，對于信息化程度一般的地區，互聯網+政務服務建設的重點，是提高政府職能部門的行政效率和提升服務質量。主要策略：提供更多的在線服務，降低政府公共財政的支出成本，通過大力推進政府信息資源增值開發，提升地區經濟競爭力和增強地方政府的行政能力。第三，對于信息化程度較高的地區，互聯網+政務服務建設的重點，是擴大公眾參與的靈活度和范圍，推動數據開放，實踐網絡化治理和數字服務。可選的策略包括：深化政府與公眾、企業和其他社會組織的協作，實現更多的個性化定制服務，推行普遍的共享服務文化理念，制定高質量的數字化服務指標體系等。

［1］聯合國經濟與社會事務部.國家行政學院電子政務研究中心編譯.2014年全球電子政務調查報告［R］.北京：國家行政學院電子政務研究中心，2014：20-28.

［2］聯合國經濟與社會事務部.國家行政學院電子政務研究中心譯.2016年聯合國電子政務調查報告［R］.北京：國家行政學院電子政務研究中心，2016：12-17.

［3］國務院辦公廳.關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見［Z］.國發〔2016〕55號，2016.

［4］［6］［7］Accenture， Achievingdigitalexcellencein publicserviceAccentureresearchandinsights［R］.2013：2-7.

［5］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見［Z］.中辦發〔2002〕17號，2002.