基層協商民主機制建設研究綜述

自 國 文茂偉

（中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶 九龍坡 400041）

黨的十八大報告指出，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，積極開展基層協商民主。基層協商民主作為國家治理形式的重要組成部分，已經成為基層社會治理的必要形式。建立健全基層協商民主機制，是推進民主政治發展和實現國家治理現代化的迫切要求。本文通過梳理十八大以來國內學術界的相關研究文獻，聚焦理論研究和實踐研究的現狀，展望未來的研究和發展趨勢。

一、基層協商民主基本內涵的界定

學術界對基層協商民主基礎理論的研究，主要包括概念的界定、問題的聚焦以及發展路徑的探索等方面。

隨著西方協商民主理論的發展和實踐經驗的豐富，我國學術界不斷引介國外的先進研究成果，并就我國協商民主理論的發展和實踐推廣進行了長期的努力和探索。陳家剛、俞可平、韓福國和林尚立等知名學者，對基層協商民主理論進行了廣泛而深入的研究。與此同時，越來越多的專家和學者，在基層協商民主機制建設的研究中，取得了重大的進展和突破，不斷推進學術界對我國基層協商民主理論研究的深度和廣度。

盡管不同學科領域的專家和學者，對基層協商民主內涵的具體界定各不相同，但差異并不大。陳麗根據我國基層協商民主理論發展進程、表現形式和內容等要素，對基層協商民主的內涵進行了比較全面的界定。認為基層協商民主是指“在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動。”［1］同時，通過綜合分析不同學者對基層協商民主概念的界定，陳麗認為：“在內涵上，基層協商民主就是我國基層組織和基層單位的各類主體，通過有組織地協商，依法參與基層公共決策和基層社會治理的民主實踐；在外延上，基層協商民主的領域和范圍包括城市社區協商民主、農村協商民主和企事業單位協商民主。”［2］盡管理論界對基層協商民主概念的具體界定存在一定的差異，但基本上都涵蓋了協商主體、協商內容、協商形式和協商范圍四個方面的內容。

筆者認為，界定和解析基層協商民主這一概念，除了要明確協商主體、協商內容、協商方式和協商范圍以外，還應該抓住基層協商民主雙向互動的特點，突出中國特色協商民主的基本內涵。

二、基層協商民主機制建設研究現狀

隨著學術界對基層協商民主機制建設研究關注度的提高，各學科領域的專家和學者，針對基層協商民主機制建設理論研究和實證研究中存在的突出問題，開展了廣泛而深入的探討和博弈；通過剖析其中的原因，提出了建立健全基層協商民主機制的一系列對策建議。

（一）關于基層協商民主機制建設的基礎理論

協商民主作為政治協商制度的重要發展以及社會主義民主的重要形式，其理論已經取得了重大發展。各領域學者對協商民主理論的研究，也基本達成了重要的共識。但理論界對協商民主的理論來源和實踐基礎，以及選舉民主和協商民主之間的關系等內容，仍存在較大的爭議。

2006年，自俞可平主持編譯出版國內首套《協商民主理論譯叢》以來，國內學界對協商民主的關注更加聚焦，在系統借鑒西方協商民主理論和實踐經驗的同時，對具有中國特色的協商民主理論的研究和實踐探索，也更加多元化。2015年，陳家剛、俞可平、葉明等學者出版了《協商民主研究叢書》。其中，韓福國主編的《基層協商民主》，主要探討了學術界關于基層協商民主理論研究和實證研究的最新成果和發展趨勢。作為我國基層協商民主機制建設的最新理論研究成果，《協商民主研究叢書》的內容大致包括了“協商民主的一般理論、協商民主的制度、協商民主的方法以及協商民主的實踐、中西協商民主的比較等等。”［3］

韓福國等學者在《基層協商民主》中重點探討了我國基層協商民主展現的層面結構、理論特點、行動主體、適用領域、主要議題以及參與形式等內容。第一，我國基層協商民主展現的層面結構包括：國家層面的政治協商、社會領域的協商民主、經濟領域的協商合作、行政決策中的民主協商和基層社會治理中的協商民主五個層面。第二，我國基層協商民主實踐具有協商高于民主、參與多于協商、從國家到基層及結果重于程序的理論特點。第三，我國基層協商民主的參與主體包括各類社會組織、基層人大、政協、基層黨組織、社會自治組織以及外來人口等。第四，我國基層協商民主的領域主要在城市治理、鄉村治理、公共決策、公共預算和基層選舉等。第五，我國基層協商民主基本圍繞環境治理的協商民主、網絡空間的協商民主、性別參與的協商民主、政治文化與協商民主、協商民主的形式以及協商民主的方法程序等議題。第六，我國基層協商民主的公共參與形式，包括民主懇談（協商民意測驗）、聽證會、協商會、評議會、民情溝通日、參與式預算、社區網絡論壇和市民論壇等。［4］

通過學者對國外協商民主理論研究和實證研究經驗的不斷借鑒，以及對中國特色協商民主理論的長期探索，我國基層協商民主理論體系已經基本形成，研究內容更加結合中國協商民主的實踐需要。

（二）關于基層協商民主機制建設實踐中存在的問題

隨著學術界對基層協商民主機制建設的理論和實證研究的不斷深入和發展，各領域的專家和學者圍繞制度建設、參與程序、行動主體、參與渠道和成果轉化等方面，探討了我國基層協商民主機制建設面臨的突出問題。

1.協商民主制度建設薄弱，頂層設計不足。制度建設是基層協商民主機制建設不斷進步和完善的前提和基礎，合理的頂層設計是基層協商民主機制持續創新發展的不竭動力。在基層協商民主機制建設實踐中，制度不健全和缺乏頂層設計的問題尤為突出。

第一，法律制度不健全，制度水平有限。陳亞東認為，“制約協商民主落實到基層區縣和鄉鎮、村社的關鍵因素，是我國依然缺乏專門的法律。”［5］第二，制度安排不盡合理，規范性制度建設薄弱。余華通過分析浙江省各地基層協商民主的實踐情況，認為基層協商民主“主要的制度框架已經確立，但在具體運行機制方面還存在著一定的欠缺，如制度規定過于籠統，過于寬泛，協商彈性大，缺乏具體明確的操作規則等。”［6］李小園則認為，現有的有關基層協商民主的制度安排多為粗線條的原則性規定，操作層面的規范性制度建構相對薄弱；制度文本與制度執行效果之間存在較大差距，協商制度的發展仍深受主體因素的影響；基層協商民主的制度安排與基層群眾的利益關切、權益維護之間存在不對應關系。［7］第三，各地區發展差異大，頂層設計嚴重不足。余華在調研浙江省各地基層協商民主實踐的過程中發現，在一些經濟發達地區，地方領導人的民主意識、開拓意識強，基層協商民主發展得較好、卓有成效；而在一些經濟相對落后的地區，黨委政府對于協商民主的發展投入不足，在一定程度上存在缺位問題。［8］

2.協商民主程序不夠規范，成果轉化乏力。協商民主程序規范化，是促進基層協商民主機制建設向制度化、常態化和平穩化方向發展的可靠保證。研究發現，基層協商民主在具體的運行過程中，尚未形成規范化的程序機制。第一，協商內容的確定隨意性大，缺乏計劃性和科學性。陳亞東通過調研發現，重慶市XX區協商民主實踐中，缺乏對協商內容的明確規定，部門協商缺乏計劃，臨時性、突擊性協商多，難于保證協商質量。［9］第二，協商過程缺乏程序性，責任關系不明確。陳亞東在對重慶市XX區協商民主實踐的調研中發現，協商議題的提出、協商會議的召開、協商意見的整理及報送等涉及黨政的一頭一尾環節，存在協商議題提出的責任不確定、計劃性差等突出問題。［10］第三，協商成果執行困難，后續轉化乏力。楊根喬通過進行問卷調查發現，由于缺乏責任機制和監督機制等原因，基層協商民主成果的落實缺乏資源保障，協商成果的應用和情況反饋效果不佳。［11］

3.參與主體理性認知不足，行動能力缺乏。研究基層協商民主機制問題的大多數專家和學者，都把協商民主“主體問題”放在了首位，認為協商民主主體仍然是基層協商民主機制建設中的主要問題。第一，參與主體理性認知不足，存在盲目參與。胡永保和楊宏認為，“在中國農村基層協商治理中，不同主體對協商制度的理性認知和熟悉程度存在很大差異性，直接影響著協商治理的實施。”［12］第二，基層干部的群眾意識不強，導致協商進程受阻。楊根橋從基層黨政機關干部和基層群眾兩個不同的協商主體角度進行剖析，認為一些基層黨政機關干部和村（居）委會干部民主意識不強，缺乏與群眾平等的互動溝通，甚至直接抵觸協商民主，阻礙了基層協商民主機制建設。［13］第三，基層群眾協商意識淡薄，參與協商的能力不足。王紅玉認為，在基層協商民主實踐中，基層群眾日益增長的政治參與熱情與自身民主素質和意識較低之間存在著矛盾，協商主體自身行動能力不足的問題突出，嚴重影響了協商質量的提高和協商成果的轉化。［14］

4.協商平臺建設不盡完善，參與渠道單一。第一，基礎設施建設不完善，缺乏固定的協商平臺。楊根橋認為，有些地方協商民主實踐面臨著共性問題，即“基層協商民主平臺搭建不夠合理，協商機構和組織的覆蓋面比較狹窄。”［15］第二，多重矛盾交織，基層協商平臺建設阻力較大。王紅玉認為，基層協商民主實踐主要面臨三重矛盾，即日益擴大的政治參與需求與民主協商制度保障不足之間的矛盾、日益擴大的民主要求與傳統的社會治理體制之間的矛盾以及日益增長的政治參與熱情與人民群眾自身民主素質較低之間的矛盾。這些矛盾嚴重阻礙了基層協商民主平臺建設的進程。［16］第三，協商平臺搭建不合理，參與渠道單一。楊根喬在對安徽省的調研中發現，基層協商民主實踐中面臨權力格局沖突、體制障礙、制度錯位等共性問題，諸如存在協商盲區，協商平臺喪失了發揮作用的載體，協商渠道單一、狹窄，缺乏多元協商平臺等。［17］

此外，基層協商民主機制建設還面臨協商民主主體參與方式不明確、動力來源不明確、后續執行困難、關系不順暢等問題。分析其中的原因，有體制、機制的障礙，也有傳統文化和思想觀念的制約。楊根橋認為，基層協商民主機制建設主要受到了民主傳統缺失的影響、法治保障匱乏的制約、一些協商主體履職水平不高的限制、一些基層協商民主制度和長效機制的缺失的影響以及一些參與主體的利益驅動的阻礙。［18］而胡永保和楊宏則認為，一是中國農村基層群眾自治制度還不完善。二是中國城鄉經濟社會發展不平衡。三是中國農村社會缺乏民主協商的政治基礎和文化思想。四是中國公民社會發展尚未成熟。［19］

（三）關于推進基層協商民主機制建設的策略

作為基層社會治理的重要模式之一，推進基層協商民主機制建設，符合實現國家治理能力和治理方式現代化的總體目標要求。隨著基層協商民主機制建設理論研究和具體實踐的不斷推進，學術界各領域的專家和學者針對制度建設、程序規范、主體理性、渠道優化和成果轉化等方面存在的問題，提出了系列研究結論和觀點。

1.加快完善基層協商民主制度和法規建設，加強頂層設計和總體規劃。制度建設是前提和基礎，頂層設計是規范運行的可靠保障。第一，要深化政治體制改革，加強法律保障。厲有國通過分析基層協商民主實踐價值，認為“必須盡快在理論上思想上形成共識，從法律上明確基層協商民主的地位，建立健全基層協商民主發展的制度規范與工作機制；結合經濟社會發展實際，構建人民群眾參與協商的新形式；深化政治體制改革，構建人大代表與民意代表和諧協商的新機制。”［20］第二，要建立協商共治機制，推進制度設計動態更新。李勇圖和羅仙慧認為，“完善黨群協商溝通機制，堅持群眾路線長效機制，同時要優化利益協調與矛盾處理機制，關鍵是要健全協商合作共治機制。”［21］第三，要加強頂層設計，完善制度保障。楊根橋認為，充分發揮基層協商民主機制在基層治理中的有效作用，關鍵是要加強黨的領導，做好省級層面的頂層設計。［22］同時，李小園則認為，“推進基層協商民主的制度化，短期內不可能形成可以推廣到各地的具體制度規范，需要各地將制度設計的重心從原則性規定轉向操作過程的規范，從微觀層面、技術層面對協商民主的運行程序進行具體規范，對協商主題的確立、參與者的選擇、會議的議程、主持人的職責、發言時間的安排等等作出明確具體的規定。”［23］

2.完善基層協商民主運行機制，確保基層協商民主機制科學、合理、有序和規范運行。規范的基層協商程序，是推進基層協商民主向制度化、規范化和常態化方向發展的前提和關鍵。第一，要明確界定協商內容，提升協商質量。陳亞東認為，完善基層協商民主運行機制，就是要明確協商的內容，建立便于執行、利于監管的協商程序，進一步規范協商議題提出機制，完善協商計劃制定機制、協商參與者選擇機制、協商意見分類機制以及協商意見送審制度。［24］第二，要明確權責劃分，建立健全問責機制和監督機制。陳亞東認為，推進基層協商民主向科學化和規范化方向發展，就是要建立健全責任追究制度、黨政督察考核制度、追蹤落實制度和上級視察制度等，形成有效的約束和督導機制。［25］第三，要加快資源整合，促進協商成果有效轉化。楊根橋認為，加快基層協商民主成果的應用和落實，就是要建立政府購買服務機制，同時，要健全反饋通報機制，不斷完善監督問責機制，關鍵還要建立社會資源整合機制。［26］

3.維護協商主體的平等地位，增強主體理性和參與意識，提高主體行動能力。協商主體作為基層協商民主機制的建設者、踐行者和維護者，其主體意識、參與意識和自身行動能力，直接影響著基層協商民主機制建設的進程以及協商成果的轉化。第一，要增強參與主體行動的能力，提高理性認知水平。胡永保和楊宏把基層協商民主與基層社會治理結合起來進行探討，認為培育鄉村治理主體民主理念和民主素養，既要加強村民的民主知識和公民能力的教育和培養，又要加強鄉村政治精英尤其是鄉村干部的民主理念和民主素質的培養，使他們養成平等觀念、民主意識、合作精神、尊重他者、包容異見等民主協商過程中所應遵循的理念和要求。［27］第二，要增強基層干部的群眾意識，建立平等、多元的協商關系。陳家剛認為，“社會主義協商民主是以權利為基礎、以平等為前提的人民民主的重要形式，在現實實踐中，民主、共識、平等和參與，以及關注公共利益是完全能夠實現的政治目標。”［28］王紅玉也認為，要提高基層領導干部對協商民主的認識，拓寬協商空間，擴大協商民主參與者范圍，夯實協商民主群眾基礎，推動協商民主的制度化、規范化和法制化。［29］第三，要培育民主政治文化，提升協商民主意識。寧有才和王彩云認為，民主政治文化是以平等、參與、公益、法治、責任等價值理念為核心的政治文化，培育民主政治文化，就是要提升協商民主意識，使協商民主成為基層政府及其官員的一種職業素養和行政責任，并使協商民主成為社會公眾的一種生活方式。［30］建設、踐行和維護基層協商民主機制，需要基層黨政干部轉變行政理念和思想。同時，也需要群眾不斷提高自身的積極性和行動能力。

4.拓寬多元主體參與平臺，構建多元協商網絡，創新協商參與方式。實現基層社會的多元協商共治，不僅需要多元的參與主體，同時，也需要多元的參與平臺和參與渠道，更需要不斷創新協商參與方式。第一，要加快基礎設施建設，構建多元協商平臺。胡永保和楊宏從基層社會治理的視角著手，認為要大力推進以網絡信息技術和大眾傳媒為核心的農村基層協商治理的基礎設施建設，推進農村互聯網、廣播、電視、電話等大眾傳媒工具的使用和普及，加快信息公開、信息傳遞和反饋等服務設施建設，提高我國農村基層協商治理的時效性。［31］第二，要構建多元協商網絡，加強互動協調，化解多元矛盾和利益沖突。李勇圖和羅仙慧認為，優化基層協商民主機制建設，構建多元協商，就是要完善黨群協商溝通機制、優化利益協調與矛盾處理機制、健全協同合作治理機制。［32］第三，創新參與方式，降低協商成本。王樂樂認為，加快推進基層協商民主機制建設，需要進一步豐富協商民主形式，拓寬群眾意愿表達渠道，不斷完善基層協商民主建設的參與途徑。［33］王紅玉則認為，要不斷完善已有的聽證會、懇談日、民意調查、專題討論等參與平臺，并引入現代信息技術，將互聯網技術運用到政治參與中。［34］加快推進基層協商民主機制建設，不僅需要加強基礎設施建設，也需要借助新的技術手段和傳播媒介，以提高協商成果轉化能力和效率，降低協商成本。

基層協商民主機制建設，是一個長期的、循序漸進的過程。為了逐步解決基層協商民主機制建設過程中面臨的突出問題，各領域的專家和學者，開展了長期的理論研究和實踐探索，提出的學術觀點和研究結論聚焦于制度建設、法律保障、主體界定、程序規范、方式創新等多個層面。與此同時，也有不少學者提出要完善協商內容、培育協商民主政治文化土壤、充分發揮統一戰線的作用等一系列的觀點。諸如：陳亞東認為，推進基層協商民主機制建設“需要各級黨委根據中央的原則，對本級本地的政治協商內容作具體的規定，進一步細化和分解。”［35］寧有才和王彩云則從基層協商民主發展的動力來源視角出發，認為“必須培育民主政治文化，提升協商民主意識，形成促進基層協商民主可持續發展的原動力。”［36］于小英則認為，要充分發揮統一戰線在基層協商民主中的引導和牽頭協調作用，“將基層協商民主的實踐創新與社會治理創新相結合，在社會治理中貫徹黨的群眾路線，突出群眾的主體作用，建立聯系群眾的長效機制。”［37］隨著學術界對基層協商民主機制建設的理論研究和實證研究的不斷深入，我國基層協商民主實踐將更加突出中國特色協商民主的特點，始終圍繞實現國家治理能力和治理方式現代化的總體目標要求。

三、基層協商民主機制建設研究述評及展望

隨著學術界對國外協商民主理論研究成果和實踐經驗的借鑒不斷增多，以及對中國特色基層協商民主機制建設的深入探索，我國基層協商民主理論研究和實踐探索取得了諸多成就，但仍存在一些研究的不足之處，還需要各領域的專家和學者付諸長期的努力。

（一）研究取得的成果

1.注重借鑒國外協商民主理論，基礎理論研究日益豐富。通過對國外協商民主理論的借鑒和轉化，學者對具有中國特色的協商民主概念及其內涵的界定也日益清晰，并且已經在學術界基本達成共識。

2.協商民主理論框架基本形成，更具可操作性和實用性。經過長期的努力，學術界圍繞協商民主制度安排、行動主體界定、程序規范、參與方式創新等內容，形成了基本的理論研究和實踐框架，理論研究和實踐探索的聯系更加緊密。

3.研究視域和方法更加多元化，研究內容更加切合實際。自黨的十八大報告將完善社會主義協商民主制度確定為中國民主建設的核心議題以來，學術界圍繞城市治理、鄉村治理、公共決策、公共預算、基層選舉等領域，采取了多種研究方法，展開了深入的研究。

（二）研究中存在的缺陷

1.重復性研究較多，且多為總體性描述。從研究內容看，重復性研究居多，且多為概括性描述，缺乏針對某一內容的深入系統研究。

2.研究視角相對狹窄，創新性研究較少。從研究視域看，主要局限于城市治理、鄉村治理、公共決策、公共預算、基層選舉等視域，研究視角相對狹窄。

3.與實踐聯系不夠緊密，成果轉化乏力。基層協商民主機制建設研究存在理論研究與實踐需要相脫節的現象，導致研究成果轉化乏力，難以成為指導實踐。

（三）未來研究的著力點

隨著基層協商民主機制建設理論研究和實踐探索的持續深入，應更加突出中國特色協商民主理論特色。同時，應該緊密結合中國特色協商民主實踐的現實需要。基于此，我國基層協商機制建設的未來研究，應著眼于協商民主理論的“中國化”，構建具有中國特色的協商民主理論體系，不斷拓寬研究視域，創新研究方法和理論分析框架，加強具有地域特色的個案研究，加快研究成果轉化。

總之，作為國家治理現代化的具體實踐模式之一，中國特色協商民主將始終圍繞民主政治發展的主旋律，堅持協商共治的理念。同時，理論研究和實踐探索也將繼續吸收國外的有益經驗，注重理論聯系實際，充分把握基層社會治理的現實和長遠需要。此外，將更加突出社會主義協商民主的內在要求和本質特色，不斷拓寬研究視域、創新實踐模式，并持續豐富理論內涵。

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