昆明市征地拆遷面臨的問題及完善策略

李向葵

（中共昆明市委黨校 科研處，云南 昆明 650500）

2003年5月，云南省委、省政府規劃建設現代新昆明，昆明城市建設迎來了一次大跨越的發展機遇。十多年來，昆明市經濟社會持續、快速和跨越發展，年均GDP增幅達10%以上，特別是城市建設發生了翻天覆地的變化，一大批城市重大基礎設施、民生工程、公共服務項目相繼建設完成。新昆明建設的快速推進，土地資源的需求與日劇增，大量土地被征收的同時，失地農民數量不斷攀升，與土地相關的各種利益格局發生著深刻的變化，與土地征收相關的各類問題不斷增加，因土地征收引發的群體性上訪事件不斷增多，引發了如2010年央視報道的“宏仁村事件”、2013年發生的“廣濟村10.22事件”、2014年爆發的“富有村10.14事件”等群體性事件，影響了社會穩定和經濟的持續健康發展。找準征地拆遷工作中存在的困難和問題，尋求破解征地拆遷難的對策和措施，是我們要思考的問題。

一、昆明市征地拆遷的主要做法

征地拆遷包括土地征收和房屋拆遷兩部分，是最大的民生工程。依據我國法律，土地分為國有土地和集體土地，征收土地包括征收國有土地和集體土地；房屋分為國有土地上的房屋和集體土地上的房屋，房屋拆遷包括國有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。昆明市現行的征收拆遷政策和措施，既保證了城市建設用地需要，又妥善安置了被征地群眾，為保障現代新昆明建設的順利實施發揮了極其重要的作用，并取得了豐碩的成果。

（一）完善征地拆遷政策措施

昆明市認真貫徹落實國家和省有關規范征地拆遷工作的決策和部署，先后從規范土地征收行為、完善安置補償機制、建立征地統一年產值和征地區片綜合地價標準、探索建立失地農民社會保障制度等方面，進行了積極有益的嘗試，并建立了《昆明市被征地人員基本養老保險辦法》《昆明市農村住宅建設管理辦法》《昆明市土地征收管理暫行辦法》等系列管理制度和辦法，為昆明市的征地拆遷安置補償工作提供了政策依據，規范了征地拆遷管理。

（二）制定征地拆遷安置補償標準

1.征地補償標準。征地補償是指國家為了公共利益的需要，依法對農民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的用途給予補償。第一，征地補償費。按征地區片綜合地價或征地統一年產值標準進行測算，包括土地補償和安置補助兩項。征地時土地上有附著物的，其青苗和地上附著物補償費，依據《云南省土地管理條例》，依法制訂青苗和地上附著物補償標準，按照實施細則進行補償。青苗和地上附著物補償有爭議的，可由雙方認可的有資質的評估機構進行評估，由當地政府進行協調和裁決，確定補償標準。第二，被征地群眾社會保障費。被征地群眾納入社會保障的具體辦法和標準，由政府人力資源和社會保障部門依法制訂。第三，被征地群眾的安置補償。主要有貨幣補償、住房安置、就業安置和社保安置，其中多以貨幣補償為主。

2.房屋及附屬設施拆遷補償。第一，國有土地房屋及構（建）筑物補償方式。多采用評估方式測算補償。第二，集體土地上房屋拆遷補償。農村宅基地住房以貨幣補償為主，安置方式主要是依據政府指導價，給予被拆遷農民貨幣補償。第三，農用地附屬設施的拆遷補償。主要采取貨幣補償的方式，主城區按照《昆明市主城區集體土地房屋拆遷補償安置管理辦法》的相關規定來執行，其他縣（區）結合當地的實際情況，制定相應的配套政策，作為農用地附屬設施拆遷補償的依據。第四，城中村拆遷補償。依據《昆明市主城區集體土地房屋拆遷補償安置管理辦法》對農村宅基地上房屋拆遷補償進行安置。被拆遷居民可以根據自己的意愿進行選擇，分為統建優惠購房和自建房兩種。住房安置按照面積不超過300平方米的規定，對被拆遷居民進行住房安置。

（三）規范土地征收工作程序

土地征收方案報批前，昆明市各縣（區）國土資源部門將擬征收土地的用途、位置、補償標準、安置途徑、聽證權利等，告知被征地農村集體經濟組織，對擬征地的權屬、地類、面積及地上附屬物權屬、種類、數量等現狀進行調查，并與被征地村集體經濟組織和地上附著物產權人共同確認。［1］征收方案經依法批準后，由被征收土地所在縣（區）政府組織實施，并將相關的征地批文等相關信息在被征地鄉鎮、村予以公告。被征地所有權人、使用權人在公告規定的期限內辦理土地征收補償登記。被征地縣（區）國土資源部門根據被批準的土地征收方案擬定土地征收補償、安置方案，并予以公告，公告期滿后無異議，實施具體的征地工作。

（四）明確征地拆遷的實施主體

昆明市國土資源局、市土地礦產儲備中心、縣（區）政府及縣級各部門均在實施征地。批次用地主要由市土地礦產儲備中心負責籌措征地拆遷資金、并委托縣（區）政府開展征地拆遷工作。市級以上重點項目設立各類指揮部開展征地拆遷工作，其重點工程建設涉及公路項目的，由市政府直接向各縣（區）政府下達征地拆遷工作任務，市交運局牽頭成立市級指揮部，開展土地報批、協調征地拆遷中的相關工作。涉及市政道路的項目，由住建局牽頭成立市級指揮部，開展土地報批、協調征地拆遷中的相關工作。涉及鐵路項目的，成立征地拆遷安置指揮部，負責土地報批、協調征地拆遷相關工作。涉及各縣（區）的項目，由各縣（區）成立征地拆遷臨時機構，負責征地拆遷及安置補償相關工作。

二、昆明市征地拆遷面臨的問題

根據《憲法》和《土地管理法》的規定，我國城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市市郊土地除由法律規定屬國有的以外，屬農民集體所有。［2］國有土地和集體土地分屬兩個不同的所有者和利益主體，兩種土地性質的變換，直接導致利益的更替。第一，由于國有土地范圍有限，城市建設拓展用地主要依靠征用集體土地和拆除群眾居住的房屋；城市的內部改造、基礎設施的建設等，需要征用部分城市國有土地，拆除城市居民的房屋。第二，隨著社會經濟環境的變化，被征地群眾的產權意識、維權意識不斷增強，對保護自身合法權益的訴求不斷提高，加之征收拆遷相關的配套政策沒有及時修訂補充和適時更新完善，致使征地拆遷工作的政策、制度和措施不配套、不健全、不到位，機構設置上不夠科學，監督督查缺乏力度，補償分配方式上不夠合理。征地拆遷問題已經上升為一個綜合性的社會問題，成為城市化進程中必須破解的難題，一定程度上阻礙了昆明市經濟社會的跨越發展。

（一）體制機制不健全

縣（區）政府是征地拆遷的責任主體，但在實際執行中，昆明市各縣（區）政府一般會在下設的某個部門或鄉鎮設立臨時項目指揮部，負責征地拆遷事宜。征地拆遷作為一個系統性的綜合事務，既沒有統籌涉及的相關部門參與協調保障工作，也沒有全面統籌征地拆遷后續相關事宜，主體責任不明晰。也就是說，縣（區）政府存在綜合協調力度不夠，常常出現政出多門，執法者越位、缺位的現象，缺少相對完備的征地考核機制，造成征地拆遷工作服務保障不到位。

（二）工作作風不實，依法行政觀念不牢

隨著新昆明建設用地需求的快速增長，征地面積不斷加大，征地補償費用在市級征地機構撥付到縣級征地拆遷機構，縣級征地拆遷機構撥付到鄉（鎮）政府，鄉（鎮） 政府撥付給村委會或村小組的過程中，個別鄉（鎮）干部及農村基層干部的法制觀念淡漠，侵占國家和農民的利益。在征地補償費用發放支付到農民個人的過程中，在村委會或村小組撥付環節最易出現截留、挪用、貪污的現象，使干群關系更加惡化，從而導致村民自治的信任基礎受到破壞。

（三）正面輿論引導不夠，被征地群眾的攀比心理嚴重

1.社會輿論引導有偏差。個別地區的“違法征地”和“不文明拆遷”，經媒體輿論的過度聚焦和非理性報道，致使不少群眾錯誤地認為，所有的征地拆遷都是違法的，所有的征地拆遷人員都不是依法行政，所有的村干部都是村霸貪官。惟有滿足被拆遷人的要求，才是合法合理的。

2.被征地群眾過度攀比，力爭更多利益。被征地群眾與周邊縣（區）的補償標準攀比，期待征收土地的政策標準越來越高的觀望心態，造成補償價格期望值高漲；新舊補償政策的差距和銜接的過渡時期，也是造成被征地拆遷群眾攀比，導致心理不平衡的主要誘因。如果有人背后煽動，勢必引發群體性上訪和流血沖突事件，給群眾的生命財產造成重大損失，社會影響極壞。

3.被征地群眾違法突擊建房和搶栽搶種。一旦違法搭建和搶栽搶種成既定事實，拆除違章建筑、控制搶栽搶種又必然引發新的對抗和上訪。

（四）相關部門協調配合不足，執行力度不強

1.征地拆遷前期動員宣傳工作不及時。政府作為征地責任主體，向被征地拆遷群眾的宣傳動員、征求意見、用地預審報批等服務工作，是其主要工作職責。但在實際工作中，存在前期的宣傳動員、征求意見工作力度不夠，群眾對征地拆遷的相關信息不了解，對征地拆遷工作中存在的疑惑，無法得到及時有效地解答。

2.征地拆遷部門協調配合不強。全面統籌、周密系統的部署，是開展征地拆遷工作的前提。少數縣（區）政府作為責任主體部門，對征地拆遷工作重視不夠，沒有發揮總指揮、總協調作用。各縣（區）征地拆遷職能部門不一致、不規范，難以協調統一、齊心協力地開展征地拆遷工作，工作介入不及時，甚至依靠單一的部門或者臨時的項目指揮機構開展工作，無法完全解決征地拆遷過程中遇到的問題。

3.征地拆遷程序落實不夠。大部分項目的征地拆遷工作，嚴格按照國家及省市的法律法規執行，但仍有部分項目存在未批先征、未批先建、少批多占等現象，嚴重損害了被征地群眾的合法權益。同時，由于未完成報批，相關的規稅費也未及時繳存，企業拖欠規稅費也就有了滋生的土壤，造成國有財產流失。有些縣（區）存在征地事前公告公示制度落實不力，征地拆遷補償資金不能及時到位，青苗和地上附著物補償標準空白等問題。

（五）安置分配公開度和規范度不高

1.集體土地住房安置配套政策不完善，分配程序不透明不規范。昆明市在征地拆遷過程中，五華、盤龍、西山、官渡、呈貢、安寧、嵩明已經取消了預留安置用地，統一為貨幣補償，其他縣（區）仍然采用預留安置用地方式進行安置。但是，對于宅基地的安置，因為沒有法律依據，所以，在實際征地拆遷過程中，新劃定的宅基地無法落地，住房安置不到位，各項后續工作推進時間較長，影響了征地拆遷工作的順利開展。分配程序不透明不規范，法規政策的宣傳解讀乏力，弱勢群體的合法權益受到侵害，是造成被征地拆遷群眾上訪量大的一個主要誘因。

2.被征地農村與城中村房屋安置差異較大。同是被征地群眾集體土地上的房屋，農村與城市的補償、安置差異較大，導致項目建設所需用地的征收受到嚴重阻礙，加之城中村改造安置周期過長，回遷安置承諾難以按時兌現，致使被征地群眾對房屋拆遷產生抵觸情緒。

（六）社會保障力度有待強化

1.征地補償費用于社會保障支出不多，一次性大額度貨幣補償帶來的隱憂已經凸顯。昆明市大多采用一次性貨幣補償方式，征地補償費中，實際用于支付被征地群眾的社會保障不多。例如，失地農民養老保險個人承擔比例過高。購買養老保險，政府補貼20%，其余80%由集體和個人承擔，全市參保比例10%-15%。以呈貢區為例，按照最低檔330元/月·人的繳費基數，個人購買養老保險所需的支出占個人所得征地補償費用的30—55%，待到符合領取條件之后，每月僅能獲得不到500元的養老金（以330元/月的繳費檔次計算），長遠生計沒有保障。征地補償費用不合理的分配方式和一次性貨幣補償模式，導致部分被征地群眾“瞬間暴富”，其隱憂已經顯現，少數失地農民覺得天降橫財，肆意揮霍，造成二次返貧，引發諸多社會矛盾。

2.征地拆遷中社保配套政策不完善。第一，市級政府統籌社保基金使用不明確。自2008年之后，昆明市征地每畝收取3萬元的社保基金，由市級統籌補貼被征地拆遷群眾的社會保障，但具體的統籌使用辦法沒有出臺。第二，被征地群眾享有的社會保障應該要包括養老保障、醫療保障、失業保障、最低生活保障、提供受教育和培訓機會、提供法律援助等，但是，昆明市各縣（區）推行的被征地群眾保障方式，大多只是養老保險和醫療保險，其他保障項目基本處于空白狀態。“農轉城”居民和城鎮居民社保政策也有差異，被征地群眾“農轉城”之后，沒有真正納入城鎮社會保障體系，保障力度低于城鎮居民，依舊是“二等城鎮居民”，身份狀態比較尷尬。第三，安置及社會保障相關配套政策還不完善，對失地農民的安置手段相對單一，安置方式難以全面做到被征地群眾生活水平不降低和長遠生計有保障，導致土地征收和拆遷工作矛盾日益突出。部分失地農民，受傳統觀念及知識文化水平的影響，不能很快適應新的生產生活方式，就業困難、就業后再失業等問題不斷出現。

（七）征地拆遷后形成的歷史遺留問題難解決

1.拖欠征地補償費，補償資金不能及時到位。大多是因為項目實施條件不成熟或涉及村莊拆遷無法實施的原因造成的，《征地協議》簽訂后，征地補償資金無法到位，出現拖欠征地補償資金的情況，容易激化矛盾。

2.安置承諾得不到兌現。由此造成村民集體大規模上訪、靜坐、堵路等過激行為，從而使公示公告的權威性受到質疑，政府的公信力降低。

3.預留安置用地項目“落地”難。主城區征地項目較多，每次征地過程中留下10%-15%的土地不斷被再次征收（用），預留用地最終變成了零星的碎片化用地，難以集中連片開發；縣區建成區、城鎮建設規劃區之外的其他區域，留地由村集體經濟組織處置，一般難以滿足規劃要求，而且大多沒有足夠的實力繳納各種費用，很容易造成“留地不用”或“留地亂用”的情況。

三、昆明市科學有序推進征地拆遷工作的策略

（一）強化縣（區）人民政府的主體責任

從法律和權限上講，征地拆遷本身就是國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產的一項重要工作。［3］其征收、協調、仲裁等權限均在縣（區）人民政府，縣（區） 人民政府作為征地拆遷工作的責任主體，第一，要強化擔當意識。尤其是領導應該勇于擔當、善于擔責、敢于擔險，把征地拆遷與安置補償工作始終抓在手上，放在心上，落實到行動上。第二，要強化服務意識。在促進被征地群眾補償安置和社會保障的重心工作上下工夫，把反對“四風”作為落實主體責任的切入點，整治“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現象和“不作為、慢作為、亂作為”等問題，設身處地為群眾著想，千方百計解決群眾的實際困難和問題，打消群眾的顧慮，換來群眾對征地拆遷工作的理解和支持，最大限度地惠利于民，真正讓政府從征地增值收益的獲利者轉變為社會總體福利提高的促進者。

（二）建立征地拆遷工作監督檢查機制

1.建立征地拆遷工作相關管理機制。第一，建立征地拆遷工作動態管理機制。全面及時準確掌握全市項目征地拆遷進展情況，是開展征地拆遷工作的前提，建立昆明市農村土地征地拆遷、城市房屋拆遷月報制，各縣（區）政府設立專門機構和人員，每月25日前將《全市農村土地征地拆遷、城市房屋拆遷項目任務進度月報表》上報市政府征地拆遷補償安置管理部門。第二，建立征地拆遷情況月聯席會制度。針對全市征地拆遷實施過程中出現的新情況新問題，昆明市政府每月定時召開全市征地拆遷情況聯席會，掌握各縣（區）月征地拆遷工作進展情況，及時指導并適時通報情況。第三，建立全市征地拆遷工作監督檢查機制。建立征地拆遷項目補償安置工作檢查制度，通過看程序是否合法、看補償安置標準和分戶認定程序是否合規、看資金補償是否到位，查征地面積、地類及位置是否和公告一致，各類房屋建筑面積、戶數是否和實際情況一致等方式，保障政策的嚴肅性。一旦發現問題，及時處理并報市級征地拆遷補償安置管理部門解決；涉及違法違規違紀行為的，根據管理權限，嚴肅處理；完善征地批后監督反饋制度。按照國土資源部的規定，在建設用地批準后6個月內，［4］將征地批后實施完成情況，包括實施征地范圍和規模、履行征地批后程序、征地補償費用到位、被征地群眾安置、土地供應等，通過綜合監管平臺報送市級國土資源局和省級國土資源廳，加強用地批后監管。

2.規范村務管理，加大監管力度。第一，規范《村規民約》。各縣（區）政府法制部門牽頭，按照村民自治要求，通過購買社會服務方式，對《村規民約》進行及時修訂，規范有效地指導村集體內部自治，確保《村規民約》與上位法不沖突，不損害群眾利益。第二，培訓村級財務人員。加大對村集體財務人員的培訓力度，規范財務管理，做到賬目清晰明了、及時公開，避免因賬目混亂而產生腐敗行為。

（三）抓實工作作風，強化綜合協調

由于征地拆遷工作是一項系統性工作，需要一個牽頭機構具體協調涉及國土、住建、人社、林業、交通運輸、規劃等各部門和部隊、中央及省屬企業等之間的關系，監督、檢查并指導征地拆遷工作。完善組織領導至關重要，成立昆明市征地拆遷和補償安置管理委員會，主任由分管副市長擔任，成員包括市政府目督辦、市國土局、規劃局、法制辦、住建局、財政局、農業局、林業局、人社局、監察局、審計局、信訪局、公安局、城改辦等有關部門負責人。成員單位按照各自職責，在市政府的領導下統一參與負責征地拆遷和補償安置管理相關工作，市征遷委員會下設辦公室。市級各成員單位成立征地拆遷補償安置處室，各縣（區）政府按照市級組織機構相應成立征地拆遷補償安置協調辦公室。

（四）做好征地拆遷的宣傳工作

1.堅持正面引導。輿論引導至關重要，能讓每個征地拆遷戶既理解政府的決策，更對今后的生活有良好的心理預期。發揮政策的激勵作用，對在約定期限內搬遷的拆遷戶，給予一定數額的資金獎勵，調動群眾參與拆遷工作的積極性。加強與媒體的溝通，引導媒體正面宣傳為主，真實報道征地拆遷工作。主動占據輿論制高點，重點曝光“釘子戶”對項目和群眾利益帶來的損害，形成強大的輿論沖擊力，爭取群眾對拆遷工作的最大支持。

2.明確宣傳內容。加大對征地拆遷政策的宣傳，讓被征地拆遷戶全面了解中央、省、市、縣（區）土地管理、城市規劃等法律法規，公開補償標準，從而消除群眾疑慮，讓利益雙方在陽光下達成合理合法的補償協議。組織被征地拆遷戶代表參觀其他地區拆遷后的生活新居和新的生活狀態，以贏得群眾的信任和好感。

3.創新宣傳形式。通過廣播臺、政務網、微信微博平臺、公開信、宣傳欄等形式進行宣傳，以全方位、立體化、高密度的宣傳形式達到宣傳目的。召開村“兩委會”、村民組長會、群眾代表會、群眾會，組織專題文藝晚會等方式，營造良好拆遷氛圍。強化面對面、一對一的宣傳，干部深入群眾家中、田間、地頭，用最真誠感情和樸素的語言解答群眾疑惑，普及法律政策。采取包片、包戶、包人的形式，發揮有威信的老黨員、老干部的作用，有針對性地做好思想交流、政策宣傳和答疑解惑的工作。

（五）規范征地拆遷工作程序

1.杜絕未批先征。建設占用農村集體土地，必須嚴格履行農用地轉用、土地征收和供地審批手續，未經依法審批，不得以預征、征地前期工作等名義違法征收或實際控制農村集體土地，更不得直接占用農村集體土地用于非農業建設。

2.嚴控臨時用地適用范圍并規范使用程序。明確臨時用地的適用范圍，嚴格臨時用地的上報審批，合理布局臨時用地的選址，定好臨時用地補償標準，履行臨時用地的復墾工作，規范臨時用地的使用時間。

3.建立化解征地拆遷補償安置風險評估機制。在項目立項之前，按照社會穩定風險評估的要求，由用地單位就項目可能帶來的社會穩定風險進行全面、系統、深入的評估，由發展和改革委牽頭，組織國土、住建、規劃等部門進行審核，重點審核項目建設可能遇到的五大風險，即農民失地風險、拆遷安置風險、施工安全風險、資金鏈斷裂風險和其他誘發性風險。

4.建立用地報批規費及征地補償費用預繳（存）機制。為解決因規費未繳清導致的未批先征行為和土地征收過程中出現的截留、挪用、拖欠征地補償款問題，建立用地報批規費及征地補償費用預繳（存）機制（包括報批規費、征地補償費及預留安置用地報批所需規稅費等費用）。做好征地前期告知、確認、調查程序，公開信息，執行征地公告及登記程序。

（六）公開公平公正實施征地拆遷補償

1.嚴格執行公布實施的征地拆遷補償標準。加強征地補償安置工作，有效解決征地工作中存在的補償標準偏低、同地不同價和隨意性較大等問題，做好新征地補償標準和新舊征地補償標準的銜接工作，建立征地補償標準與當地經濟發展水平的漸漲調整機制。細化集體土地上青苗及地上附著物補償標準。補償標準在測算過程中，要遵循真實性、合法性、科學性、易操作等原則，考慮預期市場收益，與經濟發展水平相適應、與原有補償標準相銜接。依據《昆明市主城區城鎮房屋改造拆遷補償安置管理辦法》，完善建（構） 筑物補償標準。集體土地上的建筑類包括房屋、構筑物、溫室、橋類等。其中房屋類僅指集體用地上民房、看護用房及臨時建筑；構筑物包括農田水利設施、橋、窯、井、電力通信線路等。

2.完善征地補償分配機制。第一，明確征地補償款的分配主體。征地補償費的分配由“村三委”（即村黨支部、村民委員會、村務監督委員會）集體決定，可在整村范圍內分配，也可以以小組為單位分配，分配過程接受“村三委”的監督。

第二，明確征地補償費用的分配方式及使用范圍。村集體經濟組織可以留存不超過30%的土地補償費和不超過50%的安置補助費，優先用于購買被征地群眾的養老保險。其中，土地補償費的10%，可以用于村集體經濟組織內部的公益支出或基礎設施建設。若村集體經濟組織內部有能力開展多種經營的，必須經村民大會三分之二以上人員同意，方可留存超過30%的土地補償費用于開展經營，其他資金須向群眾公示相關的資金使用憑證。如果村集體經濟組織因征地被整建制撤銷的，則繳納養老保險之后，其余資金由原集體經濟組織成員均分，任何單位和個人不能截留、挪用。

第三，明確征地補償資金的分配程序和分配公告制度。按照《村民委員會組織法》中研究村集體重大事項的相關程序進行，各級政府不得越權代辦，主要以購買社會保障、發展集體經濟、集體內部管理維護費開支和集體經濟組織成員為分配程序。

第四，公開征地補償資金的流向。由市級征地拆遷委員會辦公室統一兌付到縣級征地拆遷機構，再兌付到鄉鎮（街道），相關資金的撥付要說明各項費用的明細，并層層公開，不得私自克扣、截留和挪用。各級組織在向被征地農戶發放補償資金時，實行公告制度。

（七）健全完善社會保障制度

1.做好被征地拆遷人員的安置工作。第一，承諾預留的生產生活用地。由征地責任單位依法完成農用地轉用報批手續后方可交付村組，在補償費中安排用地報批資金，繳納完所有規稅費。農民生產生活用地在符合城鄉規劃要求的前提下，用于發展第二、第三產業，以入股、聯營等形式創辦企業。第二，住房實物安置。以政府統建的安置房為主，購買商品房、自建安置房以及入住廉租房為輔的多樣化住房安置方式，做到“先安置、后拆遷”。第三，加強對失地農民的就業培訓。多渠道多途徑促進就業，鼓勵失地農民自主創業。對失地農民從事個體經營、自謀職業的，參照鼓勵城鎮失業人員再就業的政策，在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業稅、所得稅、管理費等；對自主創業而資金困難的失地農民，提供小額貸款給予幫助扶持。第四，征收（購）國有土地上房屋拆遷安置。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》執行，借鑒其他城市的成功經驗，探索異地安置的辦法。

2.落實社會保障制度。第一，政府讓利于民，降低社保個人繳費比例。把原來的政府、個人分別承擔20%、80%提升為政府承擔60%，集體和個人承擔40%，加大3萬元/畝的社保基金的收繳力度，適當向征地補償標準偏低、經濟欠發達的區域傾斜。將10%-15%留地安置變為貨幣安置，縣（區）政府把這部分資金和從土地出讓收益中提取適當的比例，用來補貼被征地群眾購買養老保險，村集體經濟組織可以從留存50%的安置補助費和30%的土地補償費中繳納不超過保險金總額40%的費用。若市縣兩級政府和村集體繳納的部分，仍不能全額購買被征地群眾養老保險，則由個人承擔，但個人承擔部分不高于保險金額的10%。

第二，優先購買養老保險。在進一步完善住房安置后續政策的同時，宣傳、引導、鼓勵失地農民優先購買養老保險。參照成都市的經驗，被征地群眾按年齡實施分段購買養老保險。截止征地公告日期，年滿16周歲的被征地群眾，由政府購買1年養老保險；年滿18周歲的，由政府購買2年養老保險。以此類推，被征地群眾年齡每增加2歲，則由政府為其多購買1年養老保險，未滿15年的剩余年限，由參保人個人自行承擔。44周歲以上被征地人員，則由政府一次性購買15年養老保險，在兼顧公平的基礎上，解決被征地群眾養老的后顧之憂。

第三，完善醫療、失業、低保等社會保障。已經具備納入城鎮社會保障體系的失地農民，盡快轉入城鎮社會保障體系，提高保障標準。通過國家、集體、個人共同承擔、補繳社會保險金等方式，逐步解決失地農民醫療、失業、低保等社會保障。

第四，統籌推進城鄉社會保障體系建設。全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度。研討出臺被征地人員基本養老保險制度并入城鄉居民社會養老保險制度的銜接辦法，把被征地群眾養老保險納入國家統一的基本養老保險制度中。

第五，加強資金保障。相關單位研究制定市級3萬元/畝的社保基金的統籌使用方案，保障被征地群眾的養老保險購買，完善被征地群眾的失業保險和最低生活保障標準，統一農轉城人員和城鎮居民的社會保障，統籌相關資金。

（八）依法行政，妥善解決歷史遺留問題

第一，加強征地拆遷中的司法介入。對征地拆遷工作中遇到的重點難點問題，尤其是有關“釘子戶”及征地拆遷所涉的群體性事件的問題，政府相關部門要暢通被征收、被拆遷人糾紛解決的司法途徑，做到有法必依；公安機關、檢察機關對征地拆遷中發現的違法犯罪和腐敗行為及時進行查處，保證征地拆遷工作的順利開展。第二，妥善解決歷史遺留問題。按照“尊重歷史、面對現實、依法合理、解決問題”的原則，遵循“個案處理、成熟一個解決一個”的客觀規律，堅持不懈、善始善終地處理解決好歷史遺留問題；對其中的重點、難點問題，列出清單，分工到人，落實責任，限期解決。

［1］張術環.農村征地補償安置中存在的問題及對策［J］.經濟縱橫，2007（08）.

［2］中華人民共和國土地管理法［M］.北京：中國法制出版社，2014：8.

［3］中華人民共和國物權法［M］.北京：中國法制出版社，2012：3.

［4］國土資源部關于進—步做好征地管理工作的通知［J］.國土資源通訊，2010（13）.