新型城鎮化進程中村莊治理與農民權利發展探究

張才國 王雅潔

（合肥工業大學 馬克思主義學院，安徽 合肥 230009）

黨的十八大報告明確指出，要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”［1］新型城鎮化是“四化”中的核心內容，也是我國現代化建設的重點工程，更是拉動經濟社會平衡發展的不竭動力。在新型城鎮化進程中，村莊治理轉型取得顯著成效。

一、新型城鎮化進程中的村莊治理轉型

我國的新型城鎮化堅持以人為本的指導方針，是黨中央根據國內外基本形勢而作出的重大戰略部署。新型城鎮化建設的重點是村莊治理和村莊共同體建設，馬克思指出：“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段。也就是說，只有在共同體中才可能有個人的自由。”［2］因此，緊緊抓住村莊治理，是推動新型城鎮化進程的首要任務。

（一）村莊治理的內容

我國政治制度規定的鄉村治理主體是多位一體的，包括村黨組織系統、村民自治組織系統、村集體經濟組織和其他群團組織等。但是，實際上，在村莊治理中，主要依靠村黨組織和村委會發揮作用。改革開放以前，隨著國家權力的不斷下沉，村莊治理逐漸處于被動地位，成為國家“政權建設”的一部分，但是，隨著新型城鎮化的提出與實踐，村民要求自主管理的呼聲不斷高漲，村莊治理轉型迫在眉睫。

如今，“村莊治理已發展為一項復程，其目標不限于政治統治、維持社會秩序，更涵蓋了提供公共服務、促進社會公平、保障公民權利等多元價值。”［3］村莊治理的主要內容是根據全面建設小康社會的要求，充分利用村莊現有條件，整合各方資源，在充分尊重農民意愿的前提下，堅持一切從村莊的實際情況出發，因地制宜進行社會主義現代化新農村建設。

（二）村莊治理的轉型

2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》凝練出20個字對社會主義新農村進行了描述：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。”［4］2006年，農業稅的取消，明顯改變了農村的經濟結構，標志著我國農村“后稅費時代”的到來。這一舉措使農民徹底擺脫了賦稅負擔，為農村一系列重大變革提供了強大的動力支持。2014年，國家提出新型城鎮化的遠景目標，為推進村莊治理轉型指明了前進方向。可見，在推進村莊治理方面，黨和國家一直在努力。不過，新型城鎮化的遠景目標在具體推進村莊治理轉型過程中產生的影響是多方面的。

1.積極方面。在新型城鎮化的目標指導下，村莊治理發生了諸多可喜變化，特別是美好鄉村規劃建設，為村莊治理的轉型做出了突出貢獻。就安徽省而言，早在2012年，安徽省就從基本省情出發，實施美好鄉村建設項目，并行之有效。2017年2月，安徽省美麗鄉村建設工作領導小組辦公室公布了建成670個2017年度省級中心村的名單。

以安徽省宿州市靈璧縣大廟鄉為例，截至2017年，全鄉村落中，就有三個村莊入選安徽省美好鄉村建設名單。2017年1月，“國家住房和城鄉建設部公布了全國第四批美麗宜居村莊示范名單，靈璧縣大廟鄉馬莊村榜上有名。”［5］近年來，馬莊村在村莊建設上面做出了較大努力。

第一，村莊加強基礎設施建設。目前，村中建成長達26.8千米的水泥路，安裝了160盞太陽能路燈，開發建造176套農民公寓，現有一個3000平方米的農民文化廣場和200平方米的老年活動中心，實現了道路硬化、環境綠化、空氣凈化、村容亮化和住宅美化等多效并收的效果。

第二，村莊多策并用謀發展。政府積極鼓勵農民工返鄉創業，并為他們提供政策和資金支持。在政府的大力支持下，村莊創辦農民工返鄉自主創業園。近年來先后入駐了面粉廠、服裝廠、木材加工廠、水晶制作廠和生物質顆粒燃料廠等企業各一個。創業園年利潤高達400多萬元，為村莊300名留守農民提供了大量的工作機會。在此過程中，村民有效地參與了農業現代化發展過程，并充分享受到了現代化成果。

第三，村莊開辦經濟互助社，建成村“小銀行”，拉動外援和籌備基金。目前，共擁有48萬元幫扶資金，為廣大前景向好但資金短缺的自主開發項目提供必要的資金支持，這是促進資源合理化配置的重要舉措。

第四，村委會籌劃“美麗家園行動”。為了提倡村民低碳生活、養成勤儉節約的良好習慣，村委會組建黨員志愿服務隊、文藝宣傳隊等，通過定期舉行系列宣講活動或晚會節目，同時，深入各家各戶，進行家庭宣傳教育等，使保護環境、綠色生活的理念更加深入人心。在村莊治理中，馬莊村付出了諸多努力并取得了可喜的效果，為新型城鎮化進程中各個村莊治理的合理轉型提供了優秀的典范和可行的借鑒。

2.消極方面。不可否認的是，新型城鎮化的遠景目標在具體推進村莊治理轉型過程中同樣對其產生了消極影響。第一，政府城市本位的一體化行徑，威脅村莊的治理轉型。城市本位“是一種以城市為中心的管理理念，它采取的是城市偏向的發展模式，將資金、人才、公共物品等公共資源主要集中到城市，優先發展城市，而相對忽視農村的發展和農民的利益。”［6］運用這種城市偏向的發展模式進行村莊治理，容易導致本位偏差的錯誤，忽視村莊本體的特點，是對村莊治理的侵害。第二，村莊社會基礎被侵蝕后的治理失序。隨著農村社會的急劇變革與村民自治的快速發展，“國家政權體系未能進行適應性變革，國家政權與鄉村社會的關系趨于緊張化。這種緊張關系最直接的表現是鄉政與村治的脫節。”［7］第三，村莊自治權受到上級政府的控制。目前，村莊治理主導權多由鄉鎮一級的政府控制，導致村莊自治減少。這樣的新型治理方式，并沒有為村莊發展帶來推動力，而是使其在現實的沖擊下出現了失序和疲軟的狀態。此外，村莊治理轉型中還存在侵害農民權利等不容小覷的問題。

二、新型城鎮化進程中的農民權利發展

“在我們這個時代，讓更多的人獲得享有更多的權利，已經成為人類的共同理想。”［8］新型城鎮化建設目標強調應高度重視農民權利的發展情況，保證農民權利的實現。社會主義新農村建設中，農民的根本權益和應有權利不容忽視。政府保障農民權利的發展任重而道遠。

（一）農民權利的界定

根據權利的主體劃分，農民權利指農民作為一類社會群體所享有的，可以在法律規定范圍內自由作為并實現某種利益的一系列權利的總和。這是自由的，同時受法律保護。從內容上看，中國農民的權利是指包括政治、經濟、社會、文化等多個方面在內的系列權利的總和。第一，政治權利。農民享有參與國家社會事務管理活動的權利，包括選舉權、被選舉權以及監督權等。第二，經濟權利。農民在經濟活動中享有自由和權利，包括財產所有權、土地支配權，擇業自由權、居住自由權和遷徙自由權等。第三，社會權利。根據憲法規定，農民作為社會主體，擁有包括勞動權、生活保障權等基本社會權利。第四，文化權利。農民作為公民，享有受教育的權利和義務。改革開放以來，農村一直沿用家庭聯產承包責任制的經營方式。政府統一分田到戶，農戶耕種規模十分局限。因此，農業經濟仍具有一般小農經濟的特點。對于廣大小生產者身份的農民來說，他們最基本的權利，依然是個體私有財產所有權、土地承包經營權和社會保障權。

（二）農民權利發展的優勢

新型城鎮化遠景目標與具體進程，為農民權利的發展提供了諸多有利條件。農民權利發展擁有國家政策支持、經濟發展助力等明顯優勢。

1.國家政策支持。第一，2014年3月16日，新華社正式發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》），科學設計了農民權利的發展路徑和保障措施。《規劃》提出要加強農業現代化建設，維護國家糧食安全，保障重要農產品的有效供給，重視發展先進現代農業，促進農產品流通體系逐漸趨于完善，堅持不懈地為建設社會主義新農村而努力。這使得農民有效參與現代化進程、共享現代化成果有了明確的政策支持。第二，《規劃》特別強調，新型城鎮化建設要致力于“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”［9］因此，農民享受城鄉要素平等交換和公共資源優化配置的權利以及獲得各類社會保障和福利的權利得到明確保障。第三，農村土地制度改革、稅收制度改革、戶籍制度改革等，都進一步促進了農民收入的顯著提高和基本權利的有效實現。

2.經濟發展助力。馬克思指出：“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展。”［10］權利的實現和發展是建立在社會經濟不斷發展的基礎上的。新型城鎮化進程的不斷演進是農民權利得以實現和發展的土壤。第一，經濟發展為農民權利的實現和發展提供了物質保障。馬克思主義哲學強調，經濟基礎是上層建筑的決定因素。社會的經濟發展是農民權利實現的前提和推動力。第二，經濟發展提高了農民的權利意識。隨著現代化水平的不斷提高，農民得以參與現代化進程并分享現代化成果。經濟地位的提高，伴隨著農民權利意識的覺醒，農民渴望實現和保障自己應有的權利。第三，經濟發展促進農民收入的增加。土地是農民之根，是祖祖輩輩賴以生存的根本。但是，隨著經濟社會的飛速發展，農民對高收入同樣渴望。多數農民選擇離開土地，走出農村，走向城市發展。現代化進程的飛速發展為農民自由地選擇發展方式提供了可能。農村人口在城鎮化的推動下逐漸實現向城鎮轉移，農民自由發展的權利得以發揮，農民收入水平明顯提高。

（三）農民權利發展面臨的挑戰

新型城鎮化進程，在促進農民權利發展的同時，也帶來了諸多的挑戰。“和市民相比，農民還沒有取得國民待遇，有些方面還受到歧視。”［11］農民權利的發展過程曲折重重。

1.農民權利在土地增值收益分配中受到侵害。城鎮化進程中的一系列土地制度，改變了農村經濟狀況和農民權利結構，原本的農民集體內部利益分配相對封閉的局面，由于主體意識的覺醒，轉變為激烈競爭的現狀。土地制度改革，不僅帶來了收益，也帶來了分配不公的問題。第一，農民的平等權受到侵害。土地增值收益是指農民過度土地使用權，由投資者或開發商對土地進行開發而產生的增值。這是土地權利資本化的體現。理論上，在土地價值大幅度增長后，農民作為權利的主體，應該合理地享受增值收益分配。但是，受現有的法律法規以及政府權力邊界的模糊性限制，農民在此分配中長期居于弱勢地位。農民的平等地位受到不合理對待，最基本的平等權得不到保障。第二，農民的財產權得不到尊重。在土地增值收益分配中，政府收益比重過高，而農民收益所占比例較低，農民所得的收益份額明顯低于應得份額，農民的私有財產受到侵犯。這種有待完善的分配機制帶來的不僅是權益分配不公，還直接導致了土地利用效率的降低。

2.農民無法用權利對抗城市偏向的政府侵權行為。受到經濟利益的驅動，政府行為存在偏向城市發展的歷史趨勢。第一，政府在項目的投入和政策的支持上明顯傾向于城市，對農村發展投入較少；農村發展和農民權利的實現，長期處于不公平的劣勢地位，導致農業發展在原本滯后的狀態下更加缺少動力支持。第二，政府政策的偏袒傾向以及行徑的偏頗，嚴重挫傷了農民生產的積極性，直接影響農民收入，損傷了農民權利，更破壞了城鄉差距逐漸縮小的良好趨勢。第三，由于法律知識匱乏，自身力量微弱，農民無法用權利對抗政府的這種偏向型侵權行為，農民權利發展受到挑戰。

3.農村社會保障體系不健全，影響農民社會保障權的有效實現。第一，農村社會保障體系資源較少。我國社會保障資源長期分配不均，呈現城鎮資源豐富而農村資源不足的局面。這里的資源主要指財政投入、政策支持等方面。第二，農村社保體系覆蓋面較窄。在農村，被救濟的對象，僅限于極少數完全無能力勞動和工作的人，大多數貧困家庭的生活、醫療、子女入學等得不到有效救助。而且，救助補貼標準極低，以至于被救助對象難以維系基本生活。第三，農村社保體系缺乏監督管理。當前，我國農村的社會保障體系處于職責模糊、監管不力的混亂狀態。各級政府部門在處理社保問題時，缺位和越位的情況嚴重，導致農村社保體系長期運轉不利。

三、新型城鎮化進程中村莊治理與農民權利的互生共構

新型城鎮化是個發展前進的過程，中國新農村建設需要制度政策的創新和完善給予動力，城鄉矛盾的消解需要農民權利的保障和擴張予以支持。村莊治理和農民權利在互生共構中實現新型城鎮化的遠景目標，研究兩者之間的互生共構關系，進一步推進村莊治理由法治型向契約型轉變，推進村莊善治是根本，轉變政府職能是關鍵，健全社保體系是保障，區分村莊特色是基礎，從而為農民權利發展提供更加快捷有效的途徑。

（一）推進村莊善治，優化農民權利發展的微環境

村莊善治，顧名思義，在村莊實行合理的治理，是村莊治理的一種理想模式，也是解決“三農”難題的最佳選擇。實行村莊善治，有利于農民權利結構的重組，賦予農民更多的權利，優化農民權利發展的微環境。

1.村莊善治是村莊治理轉型的理想藍圖。以增進村莊公共事業發展、保障農民權利為主要內容的村莊善治，是推進新型城鎮化進程的重要路徑。在此模式下，村莊治理可以實現合理轉型，農民權利可以得到充分發揮和保障。村莊善治是一種發展理念，它強調治理主體的善治、治理制度的善治以及治理過程的善治，是一個村莊合理治理的體系。第一，善治理論應用在治理主體上，要求村民參與村莊治理與管理，與政府協同管理。第二，治理制度的善治，要求政府制定規章政策，要堅持從農民的根本利益出發，一切以農民權利的實現為根本目標，切實維護和保障農民權利。第三，治理過程的善治，要求政府行動必須與理念一致，將村莊善治理論應用于實踐，將理論力量轉化為實踐力量。

2.村莊善治是農民權利發展的微環境。實現村莊善治是一個龐大的循序漸進的過程，中國的村莊治理應以此為目標，走出一條適合自己的發展道路，為農民權利的發展創建一個和諧穩定的微環境。第一，政府與農民協作式管理。善治理論提倡公民參與公共事務管理，形成政府與公民協作式的管理局面，是一種建立在政府、市場與公民之間良好的、穩定的狀態。為實現村莊善治，政府應該給予農民參與公共事務管理的機會，為農民提供實現和保障自身合法權利的平臺。第二，政府賦予農民更多權利。受到身份特殊性的影響，農民權利的實現在難度上大大高于公民權利，因此，也應享受更多的保護與重視。第三，政府多元化管理。村莊善治要求政府管理手段和方式的多元化，運用各種可行的辦法來促進農民權利有序發展的目標。

（二）轉變政府職能，實現政權本位向權利本位的轉變

政府應轉變政權本位的觀念，轉變政府職能，部分讓權予村民自治，加強基層政權建設，重建村莊精英管理，改革政績考核標準，從而使村民自治和各項權利得以有效實現。

1.加強基層政權建設。第一，從法律層面明確農村基層政權的內容和界限。在村莊治理中，上級政府應首先明確基層政權的權利范圍，從立法上明確農村基層政權的權力界限和各權力主體的權限，縮小“自由權力”的范圍，突出權力來源于權利的宗旨。第二，完善基層政權組織的產生機制。在民主選舉過程中，上級政府應減少對民主選舉的干預，保障農民的選舉權和被選舉權；在任用干部時，上級政府應廣泛聽取農民的建議和意見，不斷完善基層政權的產生和考核機制，維護農民的監督權。第三，完善權力監督機制。在權力運作中，鄉鎮政府應扮演監督者和服務者的角色，監督基層政權的合理運作，防止權力濫用，切實維護農民權利。

2.重建村莊精英管理。在中國的歷史上，農民始終是農村的主人，發揮其主體作用是村莊治理轉型的根本途徑。第一，鄉鎮政府應該正確定位自己的角色，創辦“官民合作”的服務型組織，重建村莊精英管理。村莊精英管理隊伍扮演著上級政府和普通村民之間的中介角色。在廣大村民中，由政府監督，村民自己選舉出部分精英管理村莊，既是政府“簡政放權”的表現，也是村民實現自治的有效途徑。第二，規范精英隊伍的產生機制、管理機制和監督機制，從而使精英真正做到為農民服務，替農民發聲。第三，釋放部分政權，讓精英代表農民參與村莊管理，這不僅有利于提高農民參與村莊自治的積極性，充分實現村民的基本權利，更有利于政府實現政權本位向權利本位的職能轉變。

3.完善政績考核標準。長期以來，中國政府默認實行以地方GDP指數為標準的政績考核機制。這種唯GDP論的考核制度，在很大程度上影響甚至損害了農民權利。為保障農民權利的有效實現：第一，國家應從農民的根本利益出發，變更政府唯GDP論的政績考核標準，轉變各級政府唯GDP論的陳舊觀念。第二，國家應在考核政府工作的標準中加入公共服務要素，建立以公共服務事例為準則的考核制度，以政府為民服務的一項項具體事例為考核依據，從根本上扭轉政府官員的政績觀，促使政府真正做到為廣大農民做實事，謀福利。第三，國家定期創新政績考核標準，不斷完善政府考核制度，始終以農民的根本利益為出發點，推動社會主義新農村建設。

（三）健全社會保障體系，保障農民權利的有效實現

社會保障體系是農村發展的“調節器”和“穩定器”，國家應從擴大財政投入比例、拓寬社會保障的覆蓋面和規范監督管理條例等方面入手，健全農村社會保障體系，保障農民權利。

1.擴大財政投入比例。據統計，中國財政僅拿出中央財政總支出的11%左右的資金用于建設社會保障體系，且絕大部分流入城鎮居民賬戶，農村居民所享受到的份額微乎其微。因此，國家應擴大財政投入比例。第一，擴大政府財政投入農村社會保障的比例，增加農村社會保障的資金，保障農民的基本生活，消除他們的后顧之憂。第二，發揮政府的主導作用，豐富農村社會保障體系資源，加大對貧困家庭的補貼力度，為無能力投保的農民購買醫療保險、養老保險等，使他們“病有所醫、老有所養”。第三，完善資金分配和管理制度，協調城市與農村所占全國投入社會保障資金的比例。

2.拓寬社會保障的覆蓋面。很明顯，與城市相比，農村社會保障體系中的保障項目涵蓋內容較少，因此，政府應該拓寬農村社會保障的覆蓋面。第一，進一步完善新農村合作醫療保險。新農合自實行以來，為廣大農民帶來了諸多福利，國家應進一步完善醫療保險制度，提高農民的報銷額度，拓寬報銷范圍，簡化報銷程序。第二，擴大農村養老保險范圍。目前，農村養老保險覆蓋的范圍有限，許多老人享受不到養老金的福利，政府應該不斷擴大農村養老保險范圍，提高受益農民總數。第三，提高最低救助標準，提升被救助村民的生活質量。

3.規范監督管理條例。第一，針對我國農村社會保障分割嚴重、職責模糊、多方管理的現狀，政府有必要采取措施進行治理，嚴格規范農村社會保障管理體系。第二，針對社會保障管理不明確的情況，國家應該制定明確的規章，明確各個部門的責任，避免“多龍治水”的局面出現。第三，監督部門應該制定相關的監督條例用于管理社會保障基金，明確公示每一條保險金的去向，切實將社保基金用于農民的生活保障之上，保障農民權利有效實現。

（四）區分村莊特色，推進農民權利的創新發展

村莊治理不可以模式化地簡單復制，或通過行政力量，以運動式的方式強行推廣。村莊建設應結合特色農業、特色自治和特色文化，推進農民權利的創新發展。

1.開發特色農業，提高經濟發展水平。“中國幅員遼闊，城鎮化建設一定要充分考慮各地的具體情況，不能一哄而上，為城鎮化而城鎮化。城鎮化的規模、進程要與當地經濟文化、社會發展、群眾需求、人口數量、環境承受力等相適應。”［12］不同的村莊特色，適宜不同的發展道路。政府應該合理區分各個村莊的經濟特色，因地制宜地制定發展戰略，如開發村莊旅游產業、扶持特色農業等，努力提高農村經濟發展水平，提高農民收入。

2.推行特色自治，維護農民權利。我國應繼續推行村民自治，根據村莊風土民情特色，推行特色自治，始終維護農民當家做主的權利，不斷加強組織建設，日益完善規章制度，更加規范自治活動。在發展特色村莊的同時，政府應賦予農民更多的權利，從而推動農民權利的創新發展和完善。

［1］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2012：19.

［2］馬克思恩格斯選集.第 1卷［M］.北京：人民出版社，2012：199.

［3］劉同君.新型城鎮化進程中農村社會治理的法治轉型—以農民權利為視角［J］.法學，2013（09）.

［4］中共中央關于制定“十一五”規劃的建議（全文）［EB/OL］.新華網，2005-10-18.

［5］靈璧縣大廟鄉馬莊村獲評全國第四批美麗宜居示范村［EB/OL］.人民網，2017-01-09.

［6］魏述杰.我國城市化進程中的城市本位分析［D］.山東大學，2009.

［7］徐勇.從村治到鄉政：鄉村管理的第二次制度創新［J］.山東科技大學學報，2002（03）.

［8］夏勇.走向權利的時代：中國公民權利發展研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007：23.

［9］國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）［EB/OL］.新華網，2014-03-16.

［10］馬克思恩格斯選集.第 3卷［M］.北京：人民出版社，2012：364.

［11］杜潤生.中國農村制度變遷［M］.成都：四川人民出版社，2003：300.

［12］金朝霞.論我國“以人為核心”的城鎮化［J］.中共云南省委黨校學報，2014（04）.