關于“四個全面”戰略布局的制度學分析

李志昌

（中共楚雄州委黨校 中國特色社會主義理論教研室，云南 楚雄 675000）

“四個全面”戰略布局是由一個戰略目標和三大戰略舉措構成的有機整體。全面建成小康社會是戰略目標，這個戰略目標包含多方面具體目標的要求，其中一個重要方面是制度建設的目標要求；在三大戰略舉措中，全面深化改革的實質是推進各方面各領域體制機制創新和制度建設，全面依法治國的關鍵是構建和實施完備的社會主義法治體系，全面從嚴治黨的關鍵是要堅持制度治黨和依規治黨。制度建設貫穿于“四個全面”戰略布局的戰略目標和戰略舉措中，協調推進“四個全面”戰略布局，必須高度重視制度建設，全面加強和推進各方面各領域的制度建設，才能順利實現全面建成小康社會的戰略目標。

一、全面建成小康社會戰略目標中的制度建設目標

全面建成小康社會戰略目標，不僅包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、國防軍隊建設以及黨的建設目標，還包括制度建設的目標，而且制度建設目標是包含在各領域、各方面建設中的。

（一）制度建設目標：“使各方面制度更加成熟更加定型”

黨的十八大報告從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五個重要方面，提出了全面建成小康社會新的目標要求，在此基礎上，又提出了全面建成小康社會的制度建設目標要求，即到2020年構建形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。［1］十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，根據我國經濟社會發展的新形勢和新要求，提出全面建成小康社會新的目標要求之一，其中明確把“各方面制度更加成熟更加定型”作為全面建成小康社會的重要目標要求，這個制度建設目標包含一個總目標和五個重點目標。制度建設的總目標是國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成。五個重點目標是：第一，民主法治建設目標，即人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高。第二，人權產權制度建設目標，即人權得到切實保障，產權得到有效保護。第三，經濟體制建設目標，即開放型經濟新體制基本形成。第四，軍事體制建設目標，即中國特色現代軍事體系更加完善。第五，黨的制度建設目標，即黨的建設制度化水平顯著提高。［2］除了這些重點目標，在經濟社會發展各個領域和各個方面還有具體的制度建設目標。

（二）“使各方面制度更加成熟更加定型”具有重大深遠的歷史意義

把“各方面制度更加成熟更加定型”作為全面建成小康的重要目標要求，具有重大深遠的歷史意義。從國家治理現代化看，全面建成小康社會的過程，同時也是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的過程，這個過程實質上就是全面加強制度建設的過程。習近平總書記指出：“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。”［3］“今天，我們面臨的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安，提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”［4］從長遠看，使各方面制度更加成熟更加定型，不僅是全面建成小康社會的重要目標，而且為建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實的制度基礎。

（三）加強制度建設是解決重大社會問題和深層次矛盾的根本途徑

全面建成小康社會，在經濟社會發展各個領域各個方面，還存在不少重大社會問題和深層次矛盾。解決這些問題、化解這些矛盾，要采取一些具體措施辦法，但從長遠和深層次看，要從根本上解決這些問題和矛盾，最重要的途徑是進行體制機制改革和制度創新。具體措施辦法只能治標，而體制機制改革和制度創新則是治本，從根本上消除產生問題和矛盾的原因。在社會現實中，制度總是具體的，沒有抽象的制度，因此，制度建設不是一個獨立的領域，而是包含在各個領域和各個方面的工作中。全面建成小康社會，使各方面制度更加成熟更加定型，要求我們全面加強經濟、政治、文化、社會、生態各領域的制度建設以及軍事體系、黨的制度建設，才能在整體上形成系統完備、科學規范和運行有效的制度體系。總之，使各方面制度更加成熟更加定型，既是全面建成小康社會戰略目標中的一個重要目標，同時又是實現全面建成小康戰略目標的重要制度保障。

二、全面深化改革戰略舉措中的制度建設內涵

在“四個全面”戰略布局中，全面深化改革是為經濟社會發展提供強大動力的戰略舉措。人們都知道，改革是社會發展的動力。但為什么改革是社會發展的動力？首先要明確，改革改什么？在人們的社會活動中，改革的內涵是廣泛的，但從社會發展角度看，改革的主要對象是制度，包括各種體制機制、政策規定、法律法規等等。

（一）全面深化改革的實質是全面加強制度建設

制度的意義在于對人的行為、人們的社會活動產生影響和作用，如果對人的行為、對人們的社會活動不產生影響和作用，這樣的制度是沒有意義的，實際上也不是真正意義的制度。制度對人的行為、人們的社會活動的影響和作用包括兩個基本方面，即約束和激勵。約束就是限制、減少消極行為和有害行為發生，激勵就是鼓勵、激發積極行為和先進行為發生。在社會活動中，科學合理的制度能夠調動人們的主動性、積極性和創造性，激發積極行為、先進行為，同時，限制消極行為和有害行為，協調社會關系、形成和諧穩定的社會秩序，提高社會活動效率，從而促進社會發展進步。相反，不科學、不合理的制度，則會抑制人們的主動性積極性創造性，難以激發積極行為和先進行為，反而會使得消極行為、有害行為普遍發生，導致社會關系不協調、社會矛盾增多、社會環境無序混亂，降低社會活動效率，阻礙社會發展進步。全面深化改革的實質，就是全面推進制度創新、全面加強制度建設，廢除不適應發展、甚至阻礙發展的體制機制和政策規定，消除體制機制障礙，建立適應、促進發展的體制機制和政策措施，形成強大的制度動力，從而推動經濟社會發展。

（二）全面深化改革要制定出目的合理正當、手段科學有效的制度

從理論上講，改革本來的意義是積極的，人們一般也是從積極意義上來看改革的，但在社會現實中，就具體的改革看，并不是所有的改革都是正確的、都是好的、都是有意義的。對實際的改革，要從兩方面來分析判斷。第一，改革的目的是否合理正當，這是價值標準，也就是改革是否對社會、對人民群眾有利。第二，改革的手段措施是否科學有效，改革的結果好不好。我們所需要的改革是目的合理正當、手段科學有效的改革。這樣的改革，才是對社會有利、對人民群眾有利的，才能夠推動社會發展進步。改革的目的是否合理正當、手段是否科學有效，最終都要體現在制度中，體現在各種體制機制和政策規定中。制度是目的和手段的統一，所以，在全面深化改革中，制度創新和制度建設的一個核心問題，就是要制定出目的合理正當、手段科學有效的制度，否則，雖然形式上是在搞改革，但并不是真正意義上的改革。

（三）全面深化改革要增強改革的系統性、整體性和協調性

在全面深化改革中，怎樣正確有效推進制度創新、制度建設？習近平總書記指出，推進全面深化改革，要增強改革的系統性、整體性和協調性，要把中央要求、群眾期盼、實踐需要和新鮮經驗結合起來，及時建立新制度，完善已有的制度，廢除不適用的制度，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。［5］第一，要堅持“全面改革”，經濟社會各領域各層級都要進行改革，而不能只是在某些領域中、某些層級上進行改革，要克服改革局部化、碎片化現象，增強改革的系統性、整體性和配套性，形成改革的整體力量。第二，改革要堅持問題導向，就是哪里有問題，哪里就要改革；凡是阻礙經濟社會發展的體制機制和政策規定，都要進行改革。第三，要堅持“深化改革”，從體制機制上解決深層次矛盾和問題。在改革中，解決經濟社會發展中的問題，可以從兩個層面上來進行，一是具體手段措施的改革，可以解決一些具體的問題，但這只是治標。二是從制度上進行改革，這是治本。這樣的改革，才能消除產生問題的根本原因，才能解決普遍性的問題，“深化改革”就是這個意義上的改革。

（四）全面深化改革要重視宏觀制度和微觀制度的協調一致

在全面深化改革中，既要重視設計好宏觀制度，又要重視設計好微觀制度。社會發展的宏觀力量是由社會微觀力量（個人力量）整合而成的。如果不能把全社會的微觀力量充分激發出來，是不可能形成強大的宏觀力量的。宏觀制度的作用主要是形成社會發展的宏觀力量（整體力量），而微觀制度的主要作用是激發微觀力量（個人力量）。從微觀力量到形成宏觀力量，需要建立一整套宏觀制度和微觀制度相互協調、相互支持的制度體系。

從歷史和現實情況看，在制度建設中存在一個問題，就是重視宏觀制度設計，不重視微觀制度設計。在現實社會生活中，宏觀制度對人們具體行為的影響是間接的，對人們的具體行為產生直接影響的是微觀制度。宏觀制度往往是一般原則和基本要求，而微觀制度則是具體的行為規則。即使宏觀制度中的原則、要求是正確的、是好的，如果沒有微觀制度的具體作用，人們的主動性積極性創造性也難以調動起來。在實際工作中存在一種現象，就是宏觀制度是好的、激勵性的，而一些具體的制度規定則是限制性的、阻礙性的。“大政策鼓勵、小政策阻礙。”“中央鼓勵、地方限制、部門阻礙。”這是當前改革中存在的一個突出問題，主要原因就是制度建設的不協調性，宏觀制度和微觀制度之間不配套、不一致。

三、全面依法治國戰略舉措中的制度建設內涵

（一）全面依法治國的實質是全面加強和推進法律制度建設

關于全面依法治國的基本內涵，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》作了明確闡述，包含六個層次的內容。第一，全面依法治國的總目標，即“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。第二，根本政治原則，即在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。第三，法治體系建設，包含“五個體系”，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系。第四，兩個“堅持”的基本方針，即堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。第五，法治建設的完整過程，即實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。第六，法治建設的根本意義，即促進國家治理體系和治理能力現代化。［6］從以上分析可以看到，全面依法治國的實質，就是全面加強和推進法律制度建設，全面構建和嚴格實施法律制度體系。

（二）全面依法治國應注意兩個重要問題

法律制度是國家制度體系中的重要組成部分，因此，應該從制度學的角度來分析全面依法治國中的一些重要制度問題。從制度學角度看，全面依法治國的實質，就是全面推進法律制度建設。從制度學來分析全面依法治國，應注意以下兩個重要問題。

1.法治建設與制度建設的關系。這是特殊性和普遍性的關系。制度建設的范圍很廣泛，法治建設包含在制度建設中，是制度建設的一個重要組成部分。在制度建設中，只講普遍性、忽視特殊性，或者只講特殊性、忽視普遍性，都是片面的，都會造成不好的后果，不利于順利有效推進制度建設。法治建設有自身的特殊規律，但也要遵循制度建設的普遍規律。制度建設的普遍規律包括以下一些重要方面，在制度建設中堅持解放思想與實事求是的辯證統一，堅持采取工作措施、經過實踐探索、總結概括經驗、設計制定制度有序推進，堅持頂層設計與基層探索相結合，堅持學習借鑒和從國情實際出發相結合，堅持改革創新、大膽探索與穩步推進、謹慎實施相結合，堅持處理好改革發展穩定的關系，等等。這些重要原則，實際上是對制度建設基本規律的認識和反映。遵循這些規律，處理好這些重要關系，法治建設才能順利推進，才能取得好的成效。

2.不能孤立地推進法治建設。法治體系是國家治理體系的重要基礎，法治建設是國家制度建設的重要組成部分。在社會現實生活中，法治建設不是一個獨立的領域，而是包含或滲透在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設以及黨的建設各個領域中的。法治建設的根本目的不是為法治而法治，而是要實現社會公平正義，創造和諧穩定有序的社會環境，推動經濟社會各領域各方面發展進步。法治建設的成效如何，最終體現在是否能夠推動經濟社會各領域各方面的發展進步。在法治建設中，要避免“法治孤立主義”。這種現象表現在兩個方面，一是不注意法治建設與社會生活、經濟社會發展的相互關系。二是不注意法律制度與其他社會制度的相互關系。孤立地搞法治建設，不論設計出多么嚴密精致的法治體系，如果脫離經濟社會發展實際，對經濟社會發展進步沒有多大作用，甚至還會產生阻礙作用，這樣的法治建設是沒有意義甚至是有害的。因此，要把法治建設放在國家制度建設大局中來考慮，把法治體系放在國家治理體系中來設計，法治建設才能促進國家治理體系和治理能力現代化，才能有力推動經濟社會發展進步。

（三）法治建設要考慮三個層面的關系

在法治建設中，包含三個層次的關系，即法律制度與國家治理的關系、法律制度與組織活動的關系、法律制度與公民行為的關系。這三個層次的關系是相互聯系和相互轉化的。

1.法律制度與國家治理的關系。這是宏觀層面的關系，也是依法治國的基本內涵。我們講依法治國，通常是在這個層面上講的。在這個層面上，主要考慮的是頂層設計問題，就是宏觀法律制度與國家宏觀治理的關系，主要涉及法治建設的政治方向、根本原則、總體框架等問題。但是要注意，國家不是抽象的，而是具體的，國家是由各級各類組織和全體公民組成的。依法治國不是治抽象的“國”，而是要求任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，這就是“依法治國”的實質所在。因此，法治建設不能僅僅停留在或抽象地談論法律制度與國家治理的關系，要進一步考慮以下兩個層面的關系，這兩個層面的關系涉及法律制度建設的一些深層次問題。

2.法律制度與組織活動的關系。這里的“組織”是廣泛的，包括政黨、政府機構、企業事業單位、人民團體以及各種民間組織。在這個層面上，依法治國就體現為所有組織的活動都必須遵守法律制度。事物之間的關系是雙向互動的，如A事物和B事物之間的關系，包括兩個方向，即A對B的影響和作用，B對A的影響和作用。分析事物之間的關系，要從這樣兩個角度來分析。法律制度與組織活動的關系，也應該從兩個方面來分析。

第一，法律是組織活動的合法依據。任何組織活動都必須遵守法律制度，按照法律規定辦事。組織活動可分為外部活動和內部活動，組織在社會環境中的活動是外部活動，必須遵守法律制度，這一點一般是清楚的。組織內部活動是組織自身的管理活動，這種活動也需要制定相關的規章制度，這些規章制度也必須符合國家的法律制度，這個方面常常出現一些問題。在現實中存在一種現象，有些組織的外部活動是遵守國家法律制度的，但在處理內部關系上規避國家法律制度，所制定的一些內部規章制度違反國家法律制度，這種現象可以叫做“外部守法、內部違法”。這種現象是不符合全面依法治國要求的。

第二，組織活動規律是制定法律制度的客觀依據。在人們的觀念中，法律是組織活動的依據，這一點一般來說是清楚的，這就是“法律意識”。但是，深入思考一下，或者說反過來思考一下，就會發現一個問題，法律制度的依據是什么？就是說，法律制度是組織活動的依據，那么制定法律制度的依據又是什么？法律制度不是從來就有、自然存在的，而是由人們制定出來的。人們制定法律制度的依據是什么？我們現在講要實現“良法善治”，“良法”就是好的法律，“善”包含“善良”和“善于”兩個意思。“良法善治”，通俗地說，就是用好的法律實現好的治理。這就是說，并不是所有法律都是好的，有些法律是良法，而有些法律則是不好的。

法律制度本身的依據，就是要分析法律制度是否科學、合理和正當，這是一個深層次的問題。法律是組織活動合法性的依據，那么，法律自身的合法性依據又是什么？遵守法律的活動是合法的，那么，制定法律制度這種活動的合法性依據又是什么？簡要地說，法律是合法性的依據，那么，法律自身的合法性是什么？法律自身是否科學、合理和正當，就是法律的合法性問題，有兩個基本標準。一個標準是法制制度是否代表人民利益、反映人民意志，這是合目的性問題，是價值標準。另一個標準是法制制度是否符合客觀規律和客觀實際，這是合規律性問題，是科學標準。“良法”就是代表人民利益、反映人民意志、符合客觀規律和符合客觀實際的法律制度，這樣的法律制度才能實現“善治”。

3.法律制度與公民行為的關系。依法治國最具體、最廣泛的要求，就是全民守法，這是建設法治國家的社會基礎。法律制度是公民社會行為合法性的依據，遵守法律的行為是合法的，違反法律的行為是不合法的，這是從法律制度對公民行為的約束、規范作用來講的。反過來說，公民對法律制度的要求是什么？要求公民遵守法律，那么，公民對法律是否應該有要求呢？在這個問題上，人們傳統的觀念（可以說成了一種潛意識）就是公民必須服從、遵守法律，這當然是對的。但是，人們從來就沒有反過來想一想，公民只要遵守法律制度就可以了嗎？公民對法律制度的要求是什么？不論什么法律制度，只要制定出來，人們就必須服從嗎？如果有些法律違反人的行為規律、不代表人民利益和不體現人民意志，就是說這些法律是不科學、不合理和不正當的，那么，對于這樣的法律，公民也應該、必須服從和遵守嗎？如果法律本身是不科學、不合理和不正當的，那么，遵守這種法律的行為也是不科學、不合理和不正當的。這里也同樣出現“合法性”與“合理性”矛盾的問題。解決這個問題的關鍵，也要遵循制度建設的一般規律，在設計法律制度時，要遵循人的行為規律，代表人民利益、體現人民意志，制定出科學、合理和正當的法律制度。

通過以上分析，在法治建設中，要全面考慮三個層次的關系。第一，法律制度和國家治理的關系，法律制度是否能促進國家發展進步？第二，法律制度和組織活動的關系，法律制度是否能保障組織活動有效進行？第三，法律制度和公民行為的關系，法律制度是否能保障公民行為有序進行？在分析這三個層次的關系時，關鍵是要從相互影響、相互作用關系來分析，而不能僅僅從單方面來分析。

（四）制定法律制度應堅持“演化論”和“設計論”相結合

1.妥善解決“合法性”與“合理性”的矛盾。全面依法治國體現在四個環節上，即科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。這四個環節是緊密聯系的，構成法治建設的完整過程。從制度建設來看，這實際上就是制度建設的完整過程，即制定制度、執行制度、監督制度和遵守制度。它預設著一個前提，就是法律制度是合法的，遵守法律的行為才是合法的。但是，如果深入思考，就會發現一個問題，人們行為合法性的依據來自法律，但是，法律本身的合法性依據來自什么？法律是由一些人和一些機構設計制定的，他們在設計制定法律制度的時候，所考慮的依據是什么？這里涉及一個深層次的問題，如果一種法律本身是不合理的，那么，遵守這種法律的行為是合理的嗎？雖然這種行為是合法的，但卻是不合理的。在現實中，“合法性”與“合理性”并不是天然一致的，而常常出現相矛盾的情況。從制度建設方法論來看，解決這個矛盾應堅持“演化論”和“設計論”。

2.堅持“演化論”和“設計論”的統一。在制度起源問題上，英國學者哈耶克主張演化論，反對設計論。他認為制度應該是在人們長期博弈過程中逐漸形成的，而不是人為設計出來的。他認為設計出來的制度是從外部強加于一個組織的，而不是從組織內部產生的。哈耶克認為，設計制度的人員和機構，在理性上是有局限的，信息、知識、經驗、思維能力等等都是有局限的；在道德上也是有局限的，他們不是天使，他們的道德不是絕對完美的，可能有私心、利益偏向。因此，他們設計出來的制度可能是不科學和不合理的，也就是制度本身缺乏正當性、合法性。美國學者諾斯則強調設計論，他認為制度是由人們（機構或個人）通過理論分析論證設計出來，然后在社會中或在一個組織中執行實施的。他們兩人的觀點都有一定的科學性，但也有片面性。

從歷史和現實看，制度的產生形成，純粹的演化或純粹的設計都是不存在的，制度的起源實際上是演化和設計相互作用、交替進行的過程。在演化（博弈） 基礎上逐漸形成一些大家公認的慣例，當要把這些慣例轉化為正式規則（法律、制度）時，就需要進行理論分析和設計。用我們的話語來說，就是“頂層設計”和“摸論”相結合。摸索的過程，就是實踐探索和博弈演化的過程。經過一定時期，積累了一定經驗，對經驗進行理論分析，然后再設計正式的制度。在法治建設中，制定法律制度也應堅持“演化”和“設計”相統一，經過實踐探索、積累經驗、理論分析和設計規則這樣幾個階段，才能設計出科學、合理和正當的法律制度。

四、全面從嚴治黨戰略舉措中的制度建設內涵

全面從嚴治黨必須堅持兩個基本方針，即堅持思想建黨和制度治黨相結合，堅持以德治黨和依規治黨相結合。在這兩個基本方針中，思想建黨、以德治黨是基礎，制度治黨、依規治黨是關鍵。全面從嚴治黨，“全面”要靠制度，“從嚴”也要靠制度。黨內法規制度建設具有自身的特殊性，同時也要遵循制度建設的一般規律，要按照內容科學、程序嚴密、配套完備和運行有效的要求，加強黨內法規制度建設，加快構建黨內法規制度體系。

（一）“全面治黨”的內涵

“全面治黨”就是要克服管黨治黨的片面性，包含三個方面的要求。

1.管黨治黨的領域要全面。黨的建設是由各個方面的工作構成的一個有機統一整體，各個方面是緊密聯系、相互影響和相互作用的。全面治黨就是要全面加強、同時推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設，不能只重視某些方面，而忽視其他方面，同時，在每個領域、每個方面都要建立起配套完備、科學嚴密的制度體系，如思想建設制度、組織建設制度、作風建設制度和反腐倡廉建設制度，等等。

2.管黨治黨的層次要全面。我們黨的規模很大、層級很多，自上而下、從中央到地方，有不同層次的各級黨組織。黨內沒有特殊黨組織，全面治黨要求對從中央組織到基層組織的工作和活動，都要加強管理和監督。在各個層次上，都要建立健全相應的管理制度和監督制度。

3.治黨的對象要全面。黨員包括各級領導干部和廣大黨員，他們所在層級、所在部門、工作崗位和職位職務是不同的，但黨內沒有特殊黨員，從黨的高級干部到基層普通黨員都必須嚴格遵守黨章、黨規、黨紀，都必須接受嚴格的教育、嚴格的管理和監督。所以說，“全面治黨”就是橫向要全面、縱向也要全面，做到管黨治黨的領域沒有缺失、層次沒有缺失、對象沒有缺失，同時在各個領域、各個層次上，都要依靠嚴密的黨內法規制度進行嚴格教育、嚴格管理和監督。

知錯而認錯，是老實！拿不準對錯而認錯，是老練！拿得準對錯而認錯，是老道！明知錯卻不認錯，是老婆！明知沒錯卻認錯，是老公！知他人錯卻認自己錯，是老兄！知自己錯卻推他人錯，是老板！不知自己錯也不知他人錯，是老土！知自己錯也知他人錯，是老師！

（二）“從嚴治黨”的內涵

1.堅持從嚴治黨是由我們黨的本質特征和社會地位所決定的。“從嚴治黨”，就是對全體黨員教育從嚴、管理從嚴、監督從嚴，在管黨治黨上要求從嚴、措施從嚴、查處從嚴。為什么要從嚴治黨？這是由我們黨的本質特征和社會地位所決定的。我們黨的本質特征是先進性和純潔性，只有從嚴治黨，才能保持黨的先進性和純潔性。我們黨在中國社會處于領導地位和執政地位，只有從嚴治黨，才能不斷提高黨的領導水平和執政能力。如果管黨治黨不嚴，長期處于寬松軟狀態，消極行為、腐敗現象必然在黨內滋生蔓延，從量變到質變，最終黨的先進性和純潔性就會喪失，領導水平和執政能力就會降低，執政績效必然降低，就會削弱黨的社會影響力和凝聚力，就會動搖黨的執政地位。

2.黨內法規制度的三個主要特征。從嚴治黨的方法、措施、手段是多樣的，可以根據具體情況采取不同的方法、措施和手段，但歷史經驗教訓證明，從嚴治黨最根本、最關鍵的是要靠制度、靠法規，必須堅持制度治黨、依規治黨。如果黨內沒有嚴格的制度和法規，或者執行制度和法規不嚴格，從嚴治黨就是一句空話。關于制度的重要性，鄧小平指出，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，［7］這“四個性”可以歸結為“制度是決定因素。”［8］在我們各方面的工作中，還有什么東西的意義可以概括、提高到這樣的程度？可以說，鄧小平把制度的重要意義作了最精辟的闡述。從黨的建設角度看，可以說堅持從嚴治黨，黨內法規制度是決定因素。黨內法規制度的重要意義，是通過它的三個主要特征表現出來。

第一，權威性和嚴肅性。制度不是隨意制定出來的，是由法定機構通過法定程序制定出來的，這是制度的合法性。制度的合法性決定了它的權威性和嚴肅性，要求人們必須嚴格遵守，不得隨意對待。黨內法規制度是由黨的權威機構（黨中央、中央紀委、中央各部門和各省區市黨委）制定的，各級黨組織和全體黨員必須嚴格遵守，不得隨意對待。

第二，普適性和強制性。黨內法規制度適用于所有黨組織和全體黨員，規范各級黨組織的工作、活動和黨員的行為。黨內沒有特殊黨組織和特殊黨員，所有黨組織的工作和活動都必須遵循黨內法規制度，全體黨員的行為都必須遵守黨內法規制度。黨內法規制度的強制性，就是各級黨組織必須嚴格執行、全體黨員必須嚴格遵守，不得不執行和不得不遵守，不執行和不遵守黨內法規制度的行為，必然受到追究查處。

第三，規范性和可操作性。黨內法規制度不同于一般性的原則和要求，它對黨組織的活動、黨員的行為，該做什么、不該做什么，該怎樣做、不該怎樣做，都做出了明確具體的規定。黨組織怎樣開展活動、黨員怎樣規范自己的行為，可以照著黨內法規制度的規定去做，也必須照著黨內法規制度的規定去做，這樣就不會出問題和犯錯誤。

3.普適性和強制性是黨內法規制度的核心特征。黨內法規制度的主要特征之間是相互聯系、相互支持的，其中普適性和強制性是核心特征。

第一，黨內法規制度的權威性和嚴肅性，必須以普適性和強制性為支撐。如果一些黨組織、一些黨員必須遵守，而另一些黨組織、另一些黨員可以不遵守，這樣的黨內法規制度不可能具有權威性和嚴肅性。黨內法規制度同一般的措施和手段的最大區別，就是它具有強制性，而強制性是以懲戒機制為基礎的。沒有強制性的懲戒機制作為支撐，任何法規制度都是沒有意義的。權威性和嚴肅性不完全在于等級性，人們一般認為上級的要求是具有權威性和嚴肅性的，等級層次越高的要求，權威性和嚴肅性就越強。理論上說是這樣，但在實際當中不一定是這樣，上級的要求、上級的部署經常得不到貫徹落實，這是實際工作中常見的現象。為什么會出現這種情況？一個重要原因，就是在貫徹落實中，沒有強制性的懲戒機制。“從嚴治黨”這個要求，早在1984年就提出來了，一直都在反復強調，而且不斷提出了很多具體要求，這些要求本身都是正確的、都是好的，但是，為什么得不到貫徹落實？黨內的問題反而越來越多、越來越嚴重。根本原因就是黨內法規制度不健全、不完善，在一些重要領域和關鍵環節還存在法規制度空白。雖然已經有了一些法規制度，但由于強制性的懲戒機制不健全、不嚴厲，使得這些法規制度沒有得到嚴格執行。

第二，黨內法規制度的規范性和可操作性，也是以普適性和強制性為基礎的。“規范性”就是“必須照著做”，“可操作性”就是可以“照著做”。如果沒有強制性的懲戒機制，就會出現該做的不去做、不該做的卻去做、不按照規定的方式去做等現象，法規制度的規范性和可操作性實際上也落空了。

4.要把“六個從嚴”制度化法規化。從嚴治黨，就是要做到教育從嚴、管理從嚴、監督從嚴，還要做到要求從嚴、措施從嚴、查處從嚴。要真正做到這“六個從嚴”，必須把要求、措施和查處制度化法規化，也要使教育、管理和監督制度化法規化。一般的要求、一般的措施和一般的查處，如果不轉化為嚴厲的法規制度，作用是有限的，同樣，教育、管理、監督，沒有相應的嚴厲法規制度，作用也是有限的。

例如，“上有政策、下有對策”就是一個長期存在、難以克服的頑疾現象。為什么要搞對策？就是不想貫徹執行上級的政策規定、不想遵守法規制度。有的人還以“從實際出發、結合實際情況”作為依據，為自己的行為找理由，實際目的就是不執行政策規定、不遵守法規制度。這種現象的存在，一個重要原因，就是法規制度本身不嚴密，或者執行法規制度不嚴格，特別是懲戒機制不嚴厲。政策規定、法規制度雖然出臺了，有的執行、有的不執行，有的遵守、有的不遵守，對違反政策規定、違反法規制度的行為不嚴厲查處，只是批評教育一下，搞“下不為例”。這樣，時間長了，再好的政策規定和法規制度，也沒有多大作用。

因此，把要求做的、應該做的和必須做的事情，用法規制度規定下來，而不只是提出一般的要求；要建立鞭策機制，做得不好的，要批評教育，做得太差的，或者不去做的，要嚴肅查處，才能迫使人們認真地去做。不準做的事情做了，不允許做的事情做了，這就是“有禁不止”，原因同樣是法規制度不嚴厲。什么事情不準做，什么事情不允許做，不能只是提出一般性的要求，要作為法規制度規定下來，并建立懲戒機制。對違反法規制度的行為，輕的要批評教育，加以糾正；嚴重的行為要嚴肅查處，給以嚴厲的懲罰處分，才能警示人們不要做禁止的事情、不要產生不允許的行為，才能減少消極行為和有害行為。

五、三大戰略舉措中制度建設內涵的比較

在“四個全面”戰略布局中，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨這三大戰略舉措中都包含制度建設問題，這是它們的共同點，但是，為什么又要把它們分開作為三大戰略舉措呢？既然都是制度建設問題，為什么不把它們放在一起、作為一個問題來講呢？因為三大戰略舉措中的制度建設問題各有特點，要求和側重點及制度所發揮的作用也是不同的。全面深化改革為我國社會發展進步提供強大動力，全面依法治國為我國社會發展進步提供法治保障，全面從嚴治黨為我國社會發展進步提供政治保證。要構成強大的發展動力，需要形成制度性的動力機制；要提供有力的法治保障，需要形成制度性的社會協調機制；要提供堅強的政治保證，需要形成制度性的社會引導機制。這三種機制的核心都是制度，但這些制度具有不同的特點和不同的作用，所以三大戰略舉措中的制度建設具有各自不同的規律和要求。

（一）全面深化改革的重點是建立激勵型制度

全面深化改革，制度建設涉及的范圍很廣泛，經濟社會發展各個領域、各個方面都涉及。從制度建設的重點看，就是要消除體制機制障礙，為社會發展進步提供制度動力。什么叫“動力”？就是激發人們的行為動機、推動人們去做某種事情的力量。社會發展動力應從宏觀和微觀兩個層次來分析。根據恩格斯的“歷史發展合力論”，社會發展的宏觀力量就是“合力”，社會發展的微觀力量就是“分力”。“合力”是由“分力”相互作用形成的，宏觀力量是由各種微觀力量整合形成的，最終要體現在每個人的具體行為動機、具體行為表現上。人們的具體行為沒有動力，社會發展的整體動力是難以形成的。人的行為動力來自兩種因素的結合，從內部看，是人的需要、人的愿望和人的利益追求；從外部看，是政策規定和體制機制的作用，也就是制度的作用。這兩個方面相互協調、有機結合，就會產生強大的行為動力。科學合理的制度、好的制度，能夠調動人的主動性積極性創造性，使人們產生積極行為和先進行為。這些行為形成社會合力，就能夠有力推動社會發展進步。全面深化改革，就是要通過制度創新，對限制、約束人們積極行為、先進行為的各種體制機制和政策規定，大膽革除、徹底擯棄，消除人們行為的制度阻力。

在社會生活中，制度阻力的作用是很大的。從人們內在的需要、利益追求看，人們想做的事情是很多的，但為什么不去做呢？因為有各種制度的限制、制度的阻力，無法去做，或者做了反而導致對自己不利的后果，這種情況就是“主觀上想做，但實際上做不了”。所以，要調動人們的主動性積極性創造性，激發人們的積極行為、先進行為，首先要通過改革，打破舊的制度限制、破除舊的制度阻力，在此基礎上，設計制定科學合理的、好的制度。這樣的制度，才能激發人們的行為動機，把人們的需要和利益追求轉化為實際行動，使人們產生積極行為、先進行為，從而推動社會發展進步。所以，從制度建設的角度來看，全面深化改革是“破”和“立”的統一。“破”，就是廢除不科學不合理的制度，消除制度阻力；“立”，就是制定科學合理的激勵型制度，形成制度動力。在社會現實中，好的制度是動力，不好的制度是阻力，所以，全面深化改革的實質，就是要消除影響社會發展進步的制度阻力，形成推動社會發展進步的制度動力。

（二）全面依法治國的重點是建立禁止型制度

全面依法治國的根本意義，就是要協調社會利益關系、化解社會矛盾和沖突、實現社會公平正義、維護社會和諧穩定，形成有利于社會發展進步的良好環境。法治的作用主要是保障性、維護性的，法律制度的作用主要是限制人們做什么，而不是鼓勵人們做什么，即是禁止性的。法律制度要限制的、禁止的行為，是對社會有害的行為，如貪污受賄、盜竊搶劫、破壞公共安全和侵害公民權益等等行為。如果這些行為普遍發生，就會產生嚴重的社會矛盾和沖突，造成社會秩序混亂，就會阻礙社會發展進步。所以，從制度建設的角度看，法治建設的重點是制定約束性、禁止性的法規制度，并嚴格執行實施，限制和減少對社會有害的行為。比較而言，全面深化改革的重要作用是建立激勵性制度，消除發展阻力、形成發展動力，而全面依法治國的重要作用是建立禁止性法規制度，限制和減少有害行為，實現社會公平正義，為社會發展進步創造和諧有序穩定的環境。在設計制定法律制度時，一個重要的問題，就是注意把握好允許與不允許、可為與不可為的界線。不允許不可為的，要用法律制度來禁止；而允許的可為的，則不能隨意禁止，就是說要把握好法律制度的邊界。

（三）全面從嚴治黨的關鍵是加強黨內法規制度建設

全面從嚴治黨的關鍵是制度治黨、依規治黨，這里的制度建設重點是加強黨內法規制度建設。黨內法規制度是規范黨組織工作、活動和黨員行為的各種黨內規章制度的總和。黨內法規制度是針對黨組織活動、黨員行為的，具有自身的特點，因此，黨內法規制度建設具有自身的特點和規律。這是由我們黨的領導地位和執政地位決定的。

從嚴治黨中的制度建設，應把握處理好三個問題。第一，堅持全面從嚴治黨的兩個基本方針，即堅持思想建黨和制度治黨相結合，堅持以德治黨和依規治黨相結合。強調制度治黨、依規治黨，不能忽視思想建黨、以德治黨的重要性。習近平總書記指出：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力。”［9］第二，堅持制度治黨、依規治黨，必須加強黨內法規制度建設，包括黨內法規制度的設計制定、執行實施、監督保障。加強黨內法規制度建設，首先要遵循法規制度建設的一般規律，同時要探索遵循自身的特殊規律，特別要注意把握三個層次的規律，即共產黨執政規律和從嚴治黨規律，黨組織工作、活動規律，黨員行為規律。第三，全面從嚴治黨的重要意義，就是為全面建成小康社會提供政治保證。這個“政治保證”是由我們黨的政治地位所決定、所產生的。我們黨在中國社會處于領導地位和執政地位，這就是我們黨的政治地位。“政治保證”作用能否發揮、是否強大，取決于黨的先進性和純潔性，取決于黨的領導水平和執政能力。如果黨不能保持先進性和純潔性，如果黨的領導水平和執政能力不能進一步提高，政治保證作用就不可能發揮好。因此，黨內法規制度建設的核心問題，就是要緊緊圍繞保持黨的先進性和純潔性、不斷提高黨的領導水平和執政能力這兩個根本要求，進行黨內法規制度的設計制定、執行實施和監督保障。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［N］.光明日報，2012-11-18.

［2］中共中央.關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議［N］.人民日報，2015-11-04.

［3］［4］［5］習近平談治國理政［M］.北京:外文出版社，2014:104、104、379.

［6］中共中央.關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.光明日報，2014-10-29.

［7］［8］鄧小平文選.第 2 卷［M］.北京:人民出版社，1993:333、308.

［9］習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話［N］.人民日報，2014-10-09.