城管與小販沖突解決路徑的博弈分析

于峰 方軍

（安徽財經大學 安徽 蚌埠 233000）

一、引言

隨著我國城市化進程的快速推進，大量的暴力執法和暴力抗法事件的發生引起了社會和學術界的的深度關注。城市管理部門和小販是城市管理的兩大主體。顧名思義，城管即城市的管理者。對于以“城管”為核心代表的街頭官僚，國內外的學者都對其進行了較為深入的研究。1977年美國行政學者 Michael Lipsky首次將“街頭官僚”定義為“處于低層次執行單位、同時也是最前線的政府工作人員，他們的工作就是直接與群眾進行溝通和交流，并且政府在其執法過程中賦予了相當大的自由裁量權。”城管部門通過街頭執法來保證交通順暢、市容整潔等等。城市小販主要由失業者、農民工、城郊失地農民及就業難大學生等人群構成，由于缺乏諸如土地等固定生產資料且缺乏進入正軌經營場所的工作能力，加之流動經營的低成本，無證流動經營成為這類人群的首選。近年來，城管與小販之間的矛盾愈演愈烈。2008年，引發轟動全國的北京小販崔英杰砍死城管隊長李志強案是各種矛盾集中爆發的典型表現，從而導致對城管制度合法性和合理性等的激烈討論。

學者列斐伏爾(Henri Lefebvre)（2008）認為，許多城市的建設以“分割、隔離、排斥”為基礎，即歧視性地將一些群體從權力中心、財富中心、信息中心趕出去。這些群體應該擁有“進入都市的權利”，將群體、階級、個體從都市中排出，就是把它們從文明中排出，甚至是從社會中排出”。衡霞（2007）從經濟學中的成本收益理論、供需理論等角度出發深刻分析了城管執法困境的原因；劉新宇（2007）認為現行的城管執法制度存在“重實體，輕程序”傾向，綜合執法部門法律地位模糊，部門間配合不力，“自費執法”引發或加劇了執法不公以及執法者素質不高等問題。付亞萍、何蓉蓉（2009）分別從城管本身、城管執法的環境和小販三個不同角度解析城管執法的困境，并且提出了具有可行性的解決方法。段新剛、江永政（2011）指出街頭官僚往往會利用他們的自由裁量權來為他們自己的利益而不是公民的利益服務。要解決街頭官僚的負面影響，就要規范執法程序，完善監督體系。

已有文獻從各個角度分析了城市管理存在的問題，但是利用博弈理論的知識，探討分析城管和小販間均衡策略的穩定性條件的文章尚不多見，本文從城管與小販間利益的博弈情況，探求解決兩者間沖突矛盾的方法，以達到利益均衡，促進社會的安定和諧。

二、城管與小販間的博弈分析

本研究假設城管和小販都是“理性經濟人”，其各自的最終目的是追求自身利益最大化。穩定正常的社會經濟秩序，維護城市的形象是城管的基本職責。但同時在市場上趨向“經濟人”，也會按照“成本——收益”原則追求利益最大化。小販是以“經濟人”的“完全理性”為前提建立，以實現自我利益最大化為目標，希望通過與城管一系列談判過程，逐漸實現自己的利益，并保證利益的最大。城管與小販之間是動態博弈下的非合作博弈。雙方在不同時間做出行動，一前一后，其中一方往往會根據另一方的行動采取相應的利于自己的行動。城管在博弈中主要的收益包括市容整潔程度的提升、井然有序的社會秩序等等，但必須要付出一定的執法成本才可以獲得收益，小販在博弈中的收益則是指通過經營獲得的經濟收入。

表1 城管與小販間的博弈矩陣模型

表一是城管與小販的博弈矩陣圖。當小販正常經營的時候，因為無特定的經營區域，所以會隨意擺攤，占道經營，產生經營垃圾并不能及時自覺清理。那么城管就會履行自己的職責，勸阻小販，要求立刻收攤，否則就會沒收小販的營業工具，小販就會有所擔心，所以一般都會立即收攤。此時城市經濟秩序得到維護，小販收益有所損失。即策略一。在城管的執法下，小販可能會選擇減少經營時間，或者不再經營。如果小販選擇減少經營時間，小販的收益肯定會較正常經營時的收益減少很多，并且城管也還是會來追攆的。此時城市秩序良好，小販收益下降。即策略二。博弈一段時間過后，小販越來越少的情況下，城管也會隨之減少執法，此時城管執法難度降低，小販收益并未提高。即策略四。城管減少執法一段時間以后，小販便會為了生計更大膽一些，正常經營起來，此時，城市秩序會受到影響，小販收益增加，即策略三。城管面對這種情況，必須會正常執法，又回到了策略一的狀態。如果小販選擇不再經營，那樣城管也不會再執法了，此時，城市秩序不受到影響，但是小販收益為零。即策略六。當城管不再執法時，小販會迫于生計，再次占道經營，此時，小販收益最大，但城市經濟秩序最差。即策略五。同樣，城管面對這種情況會再一次正常執法，回到策略一的狀態。也就是小販不管城管如何，都會選擇經營，而城管也是會選擇執法。城管與小販之間上演大街上“貓捉老鼠”的游戲，無休止。

之所以會造成城管與小販之間產生激烈的沖突從本質上來說是對方的行為會導致自己的利益嚴重受損：小販如果不擺攤將失去目前賴以生存的經濟來源，而城管如果選擇不作為則會面臨失職的追究，為了維護自己的利益雙方都采取了毫不退讓的方式，為的是實現不可能達成的目標。

三、國外治理經驗

小販在國外同樣存在，最初國外政府對小販也是無計可施，經過長期研究，終于摸索出可以讓城管和小販利益達到平衡的管理方式、管理理念。這些經驗值得我國政府借鑒和吸收，再結合本國國情和具體的環境，探索出適合我國城市的管理模式。

1. 美國紐約的特色街頭集市

美國政府認為城市的街道不僅可以作為交通運輸使用，還可以用來擺攤，成為集市，但并不是集市和交通同時發揮作用，而是規定每年的四月至十月的每個周末是固定的擺攤時間，會劃定出幾個街道，小販被集中管理起來擺攤。這幾條街道沒有交通車輛，只有買賣者。集市有固定的組織來管理，小販需要向其申請并登記后才有資格擺攤。如果有小販無資格擺攤，會有警察對其進行處罰，并不會發生沖突。這慢慢成為美國的一個特色和旅游景點，提高了低收入者的生活水平。

2. 英國的攤販經營街道分類制度

英國對小販管理非常嚴格，沒有政府的允許絕對不能擺攤。按照經營的地點，英國政府劃分了三種經營街道。第一種街道是非常正規的小攤市場，小販都具有經營許可證，而且小攤的數量是控制在最大限度的，小販可以長時間的擺攤沒有時間限制。第二種街道是被允許經營的。小販需要提前申請，并且需要交納一定的費用才能獲得經營權，并且擺攤的地點和時間都有一定的限制。第三種則是嚴格被禁止擺攤的街道。

四、城管與小販的沖突解決路徑

（一）制定相關法律法規

一方面，我國的城市執法相關法律一直以來基本處于空白階段，這在一定程度上導致城管在執法過程中無法可循，部分城管就會過度使用自由裁量權，做出不符合城管權力范圍內的違法行為。因此，人大應該通過法律文件的方式明確城管的執法地位。比如可以制定專門的《城市管理法》，明確界定城管的職權和對執法方式進行規定，這樣才有利于提高城市管理的效率和保障行政秩序的穩定。另一方面，我國也沒有法律是用來專門保障小販權益的。所以，我們可以借鑒國外經驗，專門制定《攤販管理法》，指導小販合法經營，維護自身的權益。

（二）轉變城管執法觀念

一方面，城管必須辯證地看待小販。萬事萬物都存在兩面性，雖然小販的行為可能影響到城市管理，但是相對而言，小販卻是城市發展的隱形的助推器。因為很多低收入者或無收入來源者，可以通過擺攤獲得生活來源，緩解社會的就業壓力，這對穩定城市秩序發揮了一定的作用。另一方面城管要把角色轉變成服務者上來。城管可以選擇和小販面對面的溝通，傾聽他們的實際需求，信息對稱的情況下服務于小販，引導其合法經營，規范自我，通過自己的勞動獲得收入，實現合作博弈。

（三）提高博弈雙方的素質

在提高城管的素質方面，建設高素質的執法隊伍。第一，提升城管的錄用標準，并嚴格執行。要展開公平競爭，擇優錄取，避免素質較低的人員拉低城管隊伍的整體形象。第二，加強對城管隊伍的培訓，培訓內容包括溝通方法、危機處理、依法辦事等，以此提升城管的執法水平。第三，打造合理、完善的考核和退出機制。理論分析和實地考察相結合，在借鑒其他政府部門的人員考核和退出機制的基礎上，探索出一套合理、完善的城管隊伍考核和退出機制，建設一支高水平、高素質的城管隊伍。另一方面提高小販的素質。首先，在權利意識和法制意識方面，政府應當加強對流動小販的普法宣傳引導小販通過合法渠道維護權益，形成知法、懂法、守法的社會氛圍。其次，對于暴力抗法的小販，要處罰與教育兩種方式雙管齊下，僅僅進行處罰并不能從思想上改變小販抗法的意識，進一步引導他們進行有序、正軌的經營。

（四）完善城管管理體制

首先，借鑒英國的管理模式，對不同的區域進行分區管理。例如，在固定的集市及其周圍街道也允許擺攤經營，不用另外交費用也沒有時間的限制；在各個居住小區，城市車流量較小的道路也可以允許特定時間擺攤，不過要求其繳納一定的費用，如果不遵守規定可對其處罰；在人流密集的場所如火車站、汽車站、交通要道等地禁止擺攤。其次，不管在哪里擺攤，城管部門都要劃定統一的攤位大小，排列整齊，小攤如果私自越界可對其處罰。當然為了保證攤位地勢的公平，可采用攤位的定期流水變換。另外還需要求小販隨時保證自家攤位區域內的整潔衛生。最后，引導小販成立自我管理協會，自我管理。借鑒社區自治組織的模式，形成自我管理協會，包括城管、小販和市民。強調以“自律”代替“他律”，加強小販的自我治理。協會作為城管與小販的雙向溝通的橋梁，一方面為小販提供合理表達利益訴求的平臺和機會，另一方面也是城管部門傳達法律法規的渠道，能有效地減少城管與小販之間的正面沖突。由此可見，選擇合作博弈的方式，不僅能夠使博弈雙方的利益都得到最大限度的滿足，也能起到保障社會秩序的效果。

（五）積極尋求公眾監督

法國著名歷史學家托克維爾在其著作《論美國的民主》一書中談到:“公民集體的力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利。”一方面利用社會民眾這一利益主體來幫助小販問題的解決，社會民眾是介于政府和小販間的第三方，可以有效地彌補城管執法力量這一有限性的不足，提高城市管理的效率。另一方面，發揮社會民眾對城管執法權濫用的監督作用，城管執法信息要公開，包括攤位選址、準入資格獲得條件、獎罰規則等。社會民眾通過城管公開的信息，可以了解到政府的作為是否實現了利益的最大化，消除對城管不必要的誤解，給予其更多支持與理解。

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