全面提升患者用藥保障水平

《若干意見》通過加強質(zhì)量安全監(jiān)管、保障藥品供應(yīng)、整治違法行為、降低藥品價格、促進(jìn)合理用藥、破除以藥補醫(yī)等改革措施，為藥品回歸治病救人的根本屬性提供了全面保障。

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改革完善藥品生產(chǎn)流通使用政策的若干意見》。對藥品領(lǐng)域改革進(jìn)行全面部署，具有重大政策意義。《若干意見》以藥品為中心，以滿足群眾用藥需求為導(dǎo)向，對我國藥品改革政策和“三醫(yī)聯(lián)動”改革相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理、完善和進(jìn)一步改革創(chuàng)新，在改革政策的基礎(chǔ)上強調(diào)了組織機構(gòu)建設(shè)和藥師人力建設(shè)等內(nèi)容，形成了系統(tǒng)性的藥品改革政策框架，是我國藥物政策體系建設(shè)的重大進(jìn)展。

統(tǒng)籌藥物政策整體框架

藥品的生命周期需要經(jīng)歷研發(fā)、制造、流通、采購、使用、支付等眾多環(huán)節(jié)，存在大量競爭性利益。廣義層面，有健康界與工業(yè)界關(guān)于藥品經(jīng)濟(jì)屬性的分歧。群體角度，存在醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)院和專業(yè)技術(shù)團(tuán)體、患者三方的利益分配。政府內(nèi)部，衛(wèi)生、工商、財政、保障等不同部門存在不同政策目標(biāo)導(dǎo)向。企業(yè)之間，創(chuàng)新性企業(yè)、仿制藥企業(yè)、批發(fā)零售企業(yè)等，相互存在復(fù)雜的交易或競爭行為。平衡協(xié)調(diào)各方利益，尤其不同政府部門的工作目標(biāo)，是藥品領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。歐洲國家通常把藥物政策嵌套納入衛(wèi)生和健康保障政策，實現(xiàn)了藥物政策整體框架的協(xié)調(diào)。在欠發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家，藥品相關(guān)政府部門之間則常常出現(xiàn)工作目標(biāo)不一致、政策不協(xié)調(diào)問題。為此世界衛(wèi)生組織推薦各國制定國家藥物政策框架，作為政府的國家級藥品領(lǐng)域政策綱領(lǐng)或頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)政府各部門的活動，以服務(wù)于健康目標(biāo)為出發(fā)點，促使各部門形成合力，提高藥品資源的利用效率。得到100多個成員國的響應(yīng)，包括西太平洋地區(qū)大多數(shù)國家。

在我國，曾經(jīng)數(shù)度討論國家藥物政策頂層設(shè)計，但始終未能形成正式文件。藥品的管理分散在不同政府部門，各方工作目標(biāo)之間存在明顯差異，政策出臺困難、不銜接、不協(xié)調(diào)問題在改革前期一度比較突出。新一輪醫(yī)改啟動后，不同部門圍繞藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、使用、報銷等環(huán)節(jié)先后出臺了一系列文件，但并未改變分頭管理格局。《若干意見》通過統(tǒng)籌藥品生產(chǎn)、流通和使用3個環(huán)節(jié)的改革政策，基本形成了完整的藥品領(lǐng)域改革框架，是我國藥物政策發(fā)展進(jìn)程中的一大突破。尤其《若干意見》把更好地滿足人民群眾看病就醫(yī)需求作為改革的出發(fā)點，為進(jìn)一步統(tǒng)籌建立國家藥物政策整體框架打下了基礎(chǔ)。

健全藥品領(lǐng)域市場格局

正常的市場包括幾個必備要素，一是交易雙方主體對等、信息對稱，二是競爭機制、淘汰機制、風(fēng)險機制三大市場機制健全。主體對等原則要求買賣雙方勢均力敵，圍繞價格進(jìn)行博弈。信息對稱能夠保證交易公平。單個市場機制則促使賣方改進(jìn)生產(chǎn)、控制成本，實現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步，淘汰落后產(chǎn)能。目前，我國藥品價格和供應(yīng)層面屢屢出現(xiàn)問題，最終要歸因到市場不健全的層面，尤其交易主體不對等上。

長期以來，我國公立醫(yī)院相對藥品生產(chǎn)流通企業(yè)是需方，但同時身兼零售終端和醫(yī)藥服務(wù)提供者雙重角色。公立醫(yī)院通過技術(shù)服務(wù)等正常渠道的補償極為不足，流通企業(yè)順勢而為逐步承擔(dān)了實現(xiàn)以藥補醫(yī)的中間人角色。帶金銷售模式的形成，主要還是來自需方的意愿所導(dǎo)致。為了實現(xiàn)低成本的帶金銷售，就需要過票洗錢。為了提高過票洗錢的效率，又需要一批專門負(fù)責(zé)此事的人和代理公司，以及一批以開發(fā)票收開票費為生存來源的小企業(yè)。流通企業(yè)數(shù)量眾多，在于過票洗錢的規(guī)模巨大，不同的企業(yè)在洗錢環(huán)節(jié)中承擔(dān)著不同的功能，真正具有物流配送能力的反而是少數(shù)。最終整個供應(yīng)鏈條中，生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)零售企業(yè)、公立醫(yī)院這些龐大的群體都是推高藥價的動力。最為終端的支付方中，醫(yī)保參與力度不足，患者缺乏專業(yè)知識且處于弱勢地位，未能形成博弈和制衡機制，結(jié)果就是形成鏈條長、價格高的流通格局。

進(jìn)入“十三五”時期，“三醫(yī)聯(lián)動”改革從思路原則逐步發(fā)展具備了現(xiàn)實操作方法，使得改革藥品需方成為可能，也使得從根本上改革藥品生產(chǎn)流通體系成為可能。《若干意見》從供給側(cè)和需求側(cè)兩端同步改革完善具體政策，使得醫(yī)療機構(gòu)成為藥品的使用方而非銷售方、藥品成為醫(yī)療機構(gòu)的成本，促使醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)保機構(gòu)三方競爭博弈，首次在我國藥品市場上確立了對等的交易主體，為形成健全的藥品市場格局，破解一系列生產(chǎn)流通問題奠定了最為關(guān)鍵的一步。同時，《若干意見》從生產(chǎn)、流通、使用3個環(huán)節(jié)同步實施改革措施，將快速規(guī)范藥品領(lǐng)域各主體行為，更快凈化了藥品市場，滿足人民群眾用藥需求。

回歸藥品治病救人屬性

藥品是防治疾病的物質(zhì)，是衛(wèi)生保健的重要資源，也是國家政策的重要工具。從更寬廣的角度，藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與提高保障水平并不沖突，核心是建立醫(yī)藥創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)，把臨床療效改進(jìn)和成本降低作為創(chuàng)新的根本標(biāo)準(zhǔn)，就可以有效協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和健康目標(biāo)。絕大多數(shù)國家都堅持制藥業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展并在價格方面施加干預(yù)以體現(xiàn)政府職能。

長期以來，我國在藥品基本屬性判斷上始終持模糊搖擺態(tài)度。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的首要目標(biāo)是治病救人還是創(chuàng)造產(chǎn)值，在不同政府部門或地方政府的文件中存在不同表述。改革開放過程中，相當(dāng)部分地區(qū)把藥廠作為拉動經(jīng)濟(jì)的重要手段，導(dǎo)致大量低水平企業(yè)重復(fù)上馬，低質(zhì)量藥品惡性競爭。《若干意見》通過嚴(yán)格上市審評審批，突出新藥臨床價值、加快臨床急需藥品審批、以保障特殊用藥需求為目的分類審批等措施，圍繞治病救人統(tǒng)一了藥品的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和健康目標(biāo)。通過加強質(zhì)量安全監(jiān)管、保障藥品供應(yīng)、整治違法行為、降低藥品價格、促進(jìn)合理用藥、破除以藥補醫(yī)等改革措施，調(diào)整利益驅(qū)動機制，為藥品回歸治病救人的根本屬性提供了全面保障。重視藥品健康目標(biāo)并不意味著放棄其經(jīng)濟(jì)屬性，《若干意見》同樣對生產(chǎn)流通企業(yè)做大做強進(jìn)行了系列部署，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，不斷提高生產(chǎn)效率和創(chuàng)新能力，使得企業(yè)發(fā)展成為進(jìn)一步滿足患者用藥需求的強大動力。