印度住房政策與房地產(chǎn)市場發(fā)展的經(jīng)驗及啟示

羅來東

（中國人民銀行成都分行，四川成都610041）

印度住房政策與房地產(chǎn)市場發(fā)展的經(jīng)驗及啟示

羅來東

（中國人民銀行成都分行，四川成都610041）

同為發(fā)展中國家與人口大國的中國和印度，都面臨著城市人口迅速增加、房價迅速上漲、房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題。本文全面梳理了獨立以來印度房地產(chǎn)市場和住房政策的變遷，總結(jié)印度房地產(chǎn)市場和住房政策的主要經(jīng)驗和做法，并以此提出了推動我國房地產(chǎn)市場穩(wěn)健、合理發(fā)展的建議。

房地產(chǎn)政策；房地產(chǎn)市場；經(jīng)驗與啟示

一、印度住房政策的發(fā)展變遷

由于印度的土地歸私人所有，政府為解決住房問題，出臺了系列政策措施，通過多種途徑鼓勵和支持居民自建住房，引導各階層居民根據(jù)收入狀況把現(xiàn)金和儲蓄用于建房。在這個總體原則的前提下，結(jié)合不同時期面對不同特點的人口、社會、經(jīng)濟發(fā)展等問題，可以將印度的住房政策分為以下四個階段。

1、尼赫魯時代（1947—1964年）

20世紀50年代，印度農(nóng)村人口和貧困人群大量聚集到各城市，導致城市住房供應緊張，城市基礎服務供應也嚴重滯后。在這個階段，印度中央政府出面，為各邦政府提供貸款，用于收購土地和建造住房，以滿足日益增長的城市住房需求。住房規(guī)劃的總體目標是通過協(xié)調(diào)整合國家資源開展農(nóng)村住房建造、城市房屋整治和城市貧民窟清理等工程，逐步滿足低收入群體的住房需求。為此，印度專門成立了工程和住房部門，設立了國家建設局和城市農(nóng)村住房規(guī)劃局，甚至部分邦州為城鄉(xiāng)住房建設規(guī)劃立法。

2、甘地時代和綠色革命時期（1965—1990年）

隨著土地價格的上升，住房開發(fā)成本愈發(fā)高漲，政府直接參與住房建設計劃的有效實施遇到了越來越多的困難和障礙。為此，印度政府不得不更多的關注城市建設的均衡增長。特別是對三個超級人口大城市，印度政府通過國家綜合統(tǒng)籌和邦州政府區(qū)域管理的手段來解決居民居住問題。一是制定頒布和實施《城市土地管理法》，杜絕城市土地過度集中于少部分手中，合理配置城市土地資源，確保中低收入階層的有充足的住房建設土地。二是在新興城市實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，以緩解城市化發(fā)展帶來的越來越大的住房需求和社會壓力。三是成立住房與城市發(fā)展公司，資助福利性住房建設和城市開發(fā)計劃。四是在部分城市進一步實施城市貧民窟環(huán)境改善計劃，大力加強諸如供水、排污、排水、道路鋪裝等城市基礎設施建設，逐步改善城市貧民窟的生活條件。

3、后自由化時代（1991—2000年）

20世紀90年代，印度經(jīng)濟社會發(fā)展進入后自由化的時代，政府進一步明確了城市化在國民經(jīng)濟中的重要作用，制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在存量和增量兩個方面出臺住房政策，推進房地產(chǎn)發(fā)展。一是針對前期未能得到有效解決的問題，印度政府出臺政策著手實施城市扶貧計劃，希望從根本上解決居民自建住房資金不足等問題。二是強調(diào)讓個人或企業(yè)等私營部門承擔住房建設的主要責任，公共服務部門不再一力承擔住房建設任務，其職責轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC住房質(zhì)量、為貧困人口提供廉價的保障性住房以及土地開發(fā)利用等職責。三是成立國家住房銀行和建筑材料科技發(fā)展促進組織，從市場化的角度拓展住房融資的渠道，并推動了建筑材料的創(chuàng)新和生產(chǎn)。

4、經(jīng)濟全球化時代（2000年以后）

在經(jīng)濟全球化和世界房地產(chǎn)市場爆發(fā)式增長的沖擊與影響下，印度的城市化進程明顯加快，住房需要旺盛，土地供應短缺嚴重，土地和住房價格持續(xù)攀升，大量城市居民無法獲得基本的居住服務，貧困人口聚集現(xiàn)象十分突出，貧民窟問題進一步成為影響印度城市化和經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。為此，在2005年正式啟動了“尼赫魯全國城市復興計劃”，主要措施：對城市貧困人口提供住房補助，改善和治理貧民窟環(huán)境，并選定65個住房問題較為突出的城市進行基礎設施及服務整治，重點是建立完善城市基礎設施及服務的供給機制，更多的發(fā)揮多種社會資源的作用，實現(xiàn)城市住房建設的可持續(xù)發(fā)展。

二、印度房地產(chǎn)市場發(fā)展現(xiàn)狀

1、供需結(jié)構(gòu)失衡，需求缺口巨大

在印度，2012年住房需求缺口估計約5100萬套，如果算上半永久性住房需要被替代的話，那就需要1.13億套。此外，缺乏基本生活服務設施（如電、水和衛(wèi)生設施）也是一個很大的問題。獨立70年來，印度仍有53%的家庭在其住處不能獲得飲用水，53%的家庭沒有廁所，33%的家庭缺乏電力。

印度計劃委員會估計2012年城市住房需求缺口約為1878萬套，但如果把“非耐用“住房包括在內(nèi)，實際數(shù)據(jù)達2187萬，造成城市27%的住房短缺原因是由于房屋結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格，69%是由于擁擠的居住條件。房地產(chǎn)市場價格的持續(xù)攀升，導致無法承擔高房價的城市居民不得不適應惡劣的居住環(huán)境。從絕對數(shù)量來看，住房短缺問題在農(nóng)村地區(qū)更嚴重。農(nóng)村家庭數(shù)量在過去40年增加了一倍，但農(nóng)村地區(qū)住房短缺并沒有增長，這主要是由于農(nóng)村土地可獲得性增加，建房變得更加容易，盡管施工質(zhì)量有所欠缺。農(nóng)村59%的住房短缺是由于房屋結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格，37%是由于擁擠的居住條件，這與城市剛好相反。

2、居住空間狹窄，擁擠現(xiàn)象普遍

家庭規(guī)模大、收入少使得人們不得不接受擁擠的生活環(huán)境，難以負擔的高房價也使情況進一步惡化。通常情況下，一間房屋生活著2-3人（一套房屋的平均規(guī)模是兩個房間，平均家庭規(guī)模人數(shù)約4.9人）便足以證明擁擠的生活環(huán)境。在農(nóng)村，3-4人共同居住一個房間很普遍，對于人均月支出低的家庭尤其如此，類似于城市貧民窟。2002年，居民居住條件有所改善，對于月人均支出在526-615盧比之間的農(nóng)村居民，住房擁擠程度已經(jīng)下降到2.4人/間，而在城市地區(qū)要達到同等居住水平人均月支出則需要達到或超過776-915盧比。

3、住房負擔沉重，貧富差距明顯

為滿足不同收入階層住房需求，印度政府也試圖通過提供保障性住房等措施解決住房問題。經(jīng)濟弱勢部門和低收入階層購買保障性住房的資金可通過家庭貸款獲得，貸款每月還款額不超過家庭月收入的30%，住房的使用面積在30-60平米之間。中等收入家庭的住房貸款月還款額一般不超過家庭總月收入的40%，住房使用面積大約在120平米左右。后來新標準規(guī)定貧困線以下的階層，住房負擔成本是5%，經(jīng)濟弱勢部門負擔成本降至20%，低收入和中等收入階層仍然保持在30%-40%之間。

對于貧困線以下的群體，家庭收入與房價差距是最大的，貧困線以下人口占到了印度總?cè)丝诩s22%，處于貧困線以下的城市人口和農(nóng)村人口分別在14%和26%左右。印度有學者將住房承受能力定義為住房開支占收入的比例，并假定貧困線以下的群體每月最多只能將5%的收入用于住房開支，這個數(shù)字在2009年大概是134盧比。

三、印度房地產(chǎn)市場與住房政策的經(jīng)驗及啟示

1、重視住房在經(jīng)濟發(fā)展和民生服務中的巨大作用，制定完善的住房政策

房地產(chǎn)市場具有投資規(guī)模大、覆蓋子行業(yè)多、經(jīng)濟帶動作用明顯等特點，逐步成為大部分發(fā)展中國家經(jīng)濟快速增長的發(fā)動機。對中國而言，無論是刺激內(nèi)需還是供給側(cè)改革，房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展都是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和持續(xù)發(fā)展的調(diào)節(jié)器與穩(wěn)定器。推動房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展，一是要重視大型城市的帶動輻射作用，兼顧區(qū)域平衡和社會公平，充分考慮房地產(chǎn)投資和發(fā)展在區(qū)域間的協(xié)調(diào)，關注居民獲取住房的承受力，避免出現(xiàn)因房地產(chǎn)市場發(fā)展導致貧富差距拉大等情況。二是在兼顧區(qū)域平衡發(fā)展方面，政府應該綜合多方面因素制定出臺差異化政策，積極引導資金從特大型城市向大型、中型和小型城市流動，從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)流動，進而引導人口在各類城市中均衡擺布。三是在解決民生問題上，政府部門應鼓勵多渠道房地產(chǎn)融資服務發(fā)展，進一步健全和完善保障房住房體系的建設及其配套設施建設，加大政府在保障性住房中的引導和支持作用，為中產(chǎn)階層、弱勢群體等不同群體提供差異化的信貸傾斜和扶持。

2、加強房地產(chǎn)基礎設施建設，提高房地產(chǎn)建筑質(zhì)量

雖然印度政府多次調(diào)整和出臺住房政策，但從實際效果來看，印度的住房政策總體上是不盡如人意的。導致印度住房政策效果和房地產(chǎn)發(fā)展進程緩慢的原因有很多，其中很重要的就是印度一直沒有有效解決基礎設施的滯后問題，同時印度的住房建筑質(zhì)量也是問題頗多。相較印度而言，我國的城市基礎設施建設發(fā)展速度更快，質(zhì)量和水平也更高，但城市交通擁堵、污染嚴重以及近年來頻發(fā)的內(nèi)澇等問題比較突出，基礎設施建設存在諸多問題，還應該大力加快城市基礎設施建設。

3、制定合理的住房政策，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格

房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲是當前許多國家房地產(chǎn)發(fā)展過程中面臨的普遍問題。對印度而言，獨特的土地制度和巨大的貧富差距使得房價的不斷上漲，將進一步加劇了社會中低階層的生活成本和壓力，對印度人民生活水平和提升和社會穩(wěn)定產(chǎn)生的嚴重的影響。2016年以來，我國主要一線城市房價上漲的勢頭有所抬頭，地王、樓王頻現(xiàn)，未來房地產(chǎn)價格進一步上漲的預期明顯。我國應充分借鑒印度住房政策失敗的經(jīng)驗和教訓，加大房地產(chǎn)市場的政策引導和管控，通過節(jié)約利用土地資源、合理區(qū)域平衡和科學規(guī)劃城市布局、創(chuàng)新房地產(chǎn)融資方式和降低土地成本等措施防止房地產(chǎn)市場價格的過快上漲，通過推進棚戶區(qū)改造、保障性住房建設等工作解決社會各階層的住房需求，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，發(fā)揮房地產(chǎn)市場的社會穩(wěn)定器作用。

4、充分發(fā)揮多元社會力量合作，共同實現(xiàn)居住保障

國際經(jīng)驗表明，各類社會組織在參與解決城市低收入住房問題方面可以發(fā)揮巨大的作用，應該得到各國政府的鼓勵和正確積極的引導。印度先后建立了諸如區(qū)域資源中心組織、國家貧民窟定居者同盟、青年志愿者聯(lián)合會等非政府組織和社區(qū)組織。這些組織積極開展與政府的各方面合作，在幫助中低收入者改善住房條件等方面發(fā)揮的積極的作用。我國在探索解決低收入居民住房問題時，也可以借鑒印度的經(jīng)驗和做法，積極鼓勵社會力量的介入，在政府引導和監(jiān)督的前提下，充分發(fā)揮多元化社會力量的補充優(yōu)勢，共同實現(xiàn)居住保障。

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（責任編輯：范曦卓）