農村土地流轉中農民權益保障問題研究

閆柳狄

（河南科技學院 經濟與管理學院，河南 新鄉 453003）

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農村土地流轉中農民權益保障問題研究

閆柳狄

（河南科技學院 經濟與管理學院，河南 新鄉 453003）

近年來，農村土地流轉進程明顯加快，農民作為農村土地流轉的主體，若其權益得不到有效保障，農村土地流轉便不能順利展開。因此，維護土地流轉中的農民權益至關重要。在我國目前的農村土地流轉過程中，農民權益時常得不到保障，本文在分析農村土地流轉中農民權益受損的主要表現及原因的基礎上，提出了相關的對策建議。

土地流轉；農民權益；保障

一、農村土地流轉中農民權益受損的主要表現

1、農村土地流轉不規范

我國土地的所有權歸集體所有，農民只享有承包經營權，農民可以支配哪些土地，往往由村干部掌控決定，這就忽視了農民的承包經營和使用權，使其具有相當的不穩定性。比如，農民的承包經營期限有多長，農民有哪些土地使用權，土地又可以做哪些用途，這些都沒有一個明確的界定，使得土地流轉后容易造成權益糾紛。同時，在流轉過程中存在著許多操作不規范的情況，有關土地流轉的程序、流轉手段以及流轉過程中和之后的糾紛處理等具體的實施細則并沒有明確指定。大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同。即便簽約了書面合同，土地流轉合同也不夠規范，即合同條款、標的不明確；合同缺乏簽證和規范建檔。如果發生糾紛，缺乏維護農民權益的依據。

2、農民未獲得土地流轉中應得的收益

一是土地流轉征地補償標準不合理，對農民的征地補償標準過低，使許多農民失地之后無法得到相應的補償。二是我國大部分的土地流轉還處在自發階段，未形成規模化的土地流轉，土地流轉具有一定的盲目性和自發性，流轉價格信息不透明，并且土地流轉價格普遍偏低，而土地的交易成本卻過高，市場無法對價格起到調節作用，農民的收益不會隨著經濟的發展而增長，這就使農民的收益的增加比較困難。三是一些政府部門或村干部為了追求政績或個人利益，從土地流轉中謀利，損害農民收益。

3、土地流轉后，農民生活保障缺失

土地對農民來說，具有經濟、保障和就業等功能。就目前而言，土地的保障功能，對于農民來講具有極為特殊的作用。農民作為我國的弱勢群體，居于社會的最低層，他們文化水平普遍偏低，在土地流轉之后，很難找到穩定的工作，盡管外出務工的收入在農民人均純收入中的比例逐年上升，但出外務工只能緩解一時的經濟困境，解決不了長期收入來源問題。同時，他們在子女教育、醫療等方面也存在著一定的困難。

二、農民權益受損的主要原因

1、土地產權制度和流轉制度本身存在缺陷

雖然我國法律規定了農村集體土地的所有權主體，但土地的產權到底屬于誰，不同的法律對所有權主體的規定卻不一致，并且集體的界定也很模糊。在《民法通則》中，把集體劃分為了鄉（鎮）、村兩級；而在《土地管理法》中，則將集體劃分為了鄉（鎮）、村和村民小組三級。不同的法律，對于所有者主體的劃分依據不同，這就使得土地所有權不能得到真正的明確。此外，法律也沒有明確規定集體到底指哪一級組織，并且在實際中，有些組織已經名存實亡，這就使得集體與農民的權益變得十分模糊。同時，由于土地流轉中缺乏完善的管理制度，給了某些干部暗箱操作的機會，也使農民的合法權益無法得到保障。

2、政府職能定位不當

我國農村土地流轉尚處于起步階段，需要政府部門進行適當的干預與指導。但在現實的土地流轉過程中，政府在管理、監督和指導方面存在著許多不足。一方面，政府在土地流轉中存在著“越位”現象，由于政府也是土地流轉中的參與主體，受自身利益最大化的驅使，容易干預土地流轉，以土地流轉的名義滿足個人利益，侵害農民權益。另一方面，政府沒有很好的擔任監管與指導的職能。政府應為土地流轉提供一個良好的外部環境，制定各項細則，規范土地流轉，搭建土地流轉交易平臺，培育有效的中介服務組織，為農民提供土地流轉的指導，并監管土地流轉的健康順利開展。

3、農村土地流轉市場機制不健全

土地流轉是一種交易行為，方便快捷的信息是交易得以順利進行的必要條件。但是由于土地流轉中介服務組織很少，一些已經建立的土地流轉服務中心，也未能真正按照市場經濟要求運作，發揮流轉服務職能，這就使得土地流轉信息得不到有效溝通，形成信息的不對稱。同時，土地流轉沒有有效完善的流轉市場，在交易低迷的情況下，土地流轉價格就難以通過市場機制形成。大部分土地流轉價格都是參照已有的土地流轉價格，沒有讓市場發揮其價格調節作用，土地流轉的價格不符合市場規律。

4、社會保障體系不完善

土地對于農民來說就是一種綜合載體，包含生存、就業、養老等城市人口所擁有的基本保障項目，但我國現在的農村社會保障機制尚未形成，社會保障還沒有完全被納入到城鎮保障中去。在缺乏完善的社會保障制度的情況下，離開土地之后，農民就失去了所擁有的基本保障。除此之外，在土地流轉中，不管是征地補償還是收益分配，都沒有明確的保障機制來切實維護農民的財產性權益，擁有決定權的往往是村委會，農民難以維護自己的利益。而當土地流轉發生糾紛時，我國目前也很少有機構或者組織來代表或反映農民利益，農民的合法權益找不到相應的渠道來維護。

三、完善農村土地流轉中農民權益保障的對策建議

1、建立產權明晰化的農村土地產權制度

從確權、頒證與登記入手，使農民依法享有的對土地的占有、使用、流轉、經營和收益等權利落到實處，確保農民在土地流轉中的主體地位。首先，要明確土地的所有權。根據我國各項法律法規的規定，土地屬于集體所有，而集體這個概念卻定義比較模糊，一般歸鄉鎮村所有，而他們常常并不能切實代表農民的利益，因而應該明確規定能夠切實代表農民利益的組織為土地所有權的主體，來維護農民的利益。其次，穩定農民的土地承包權。嚴格執行土地延包30年不變的政策，對某些地方三五年就調整，或打亂重新分配的做法要糾正，以保持家庭承包經營制度長期穩定。再次，保證農民的土地使用權。明確農民承包土地之后所享有的各項權利和義務，并保證只有農民才有權流轉自己承包的土地，其他組織無權流轉。

2、規范土地流轉程序

使土地流轉程序規范化，就要建立健全土地流轉管理機制，使土地流轉的各個環節都嚴格遵守各項規定。應從以下兩點做起。第一，建立和完善土地流轉規則。在現實的土地流轉過程中，農民口頭協議居多，具有一定的盲目性和隨意性。在今后的土地流轉過程中，要制定相關的土地流轉細則，明確流轉雙方的責任和權利。第二，要規范土地流轉合同，在合同中明確規定土地流轉的相關事項，包括流轉期限、價格、土地面積、位置、收益分配、解決糾紛的方法等，并到相關部門進行登記備案，以減少土地流轉中的權益糾紛。當糾紛發生時，也有據可依。

3、合理定位政府部門角色

第一，做農民權益的保護者。政府應在尊重農民意愿的前提下，為農民爭取更大的利益，將政府績效與農民土地流轉的權益相分離，不能為了政績而與農民爭利，堅持依法行政，嚴格規范其行為，把農民的利益放在首位，真正做到行政過程的不越位。第二，做農民的服務者。扶持土地流轉中介服務組織的發展，建立信息發布平臺，為農民土地流轉提供指導和充足的信息；加大就業培訓力度，實現土地流轉后農民的再就業，保障農民的經濟收入。第三，做土地流轉的監督者。充分發揮其監管者的職能，健全監管機制，實施信息公開制度，同時也讓農民參與到土地流轉的過程和結果的監督中來，打擊干部越位、經營者掠奪式經營、隨意改變土地用途的行為，保證土地流轉的健康合理發展，切實維護農民的合法權益。

4、健全農村土地流轉機制

在土地流轉過程中，要充分發揮市場本身的調節作用，在政府、土地服務中介的正確指導下，培育市場主體，形成合理的價格機制，使土地流轉逐步走上市場化的軌道。本著農民自愿的原則，可以實行地塊同質互換、資金補貼等方法，把原本分散的土地集中連片，化零為整，連片開發，促進產業的統一布局和規模化經營，使土地流轉價格趨于合理化、市場化、透明化。目前，農民工長年舉家外出的情況越來越多，應建立農戶有償退出集體土地制度，完善土地的補償機制，當農戶自愿放棄承包土地時，應允許其在集體內部按市場交易規則獲取收益，這樣既可以降低土地流轉的交易費用，也可以使農民得到應有的補償。同時也要鼓勵一些大農戶向專業農戶、家庭農場轉變，改變以往土地以各個家庭為單位，廣種薄收的局面，實現農業的產業化發展，以提高土地和農民的雙重收益，保證農民在土地流轉中的收益分配。

5、完善社會保障體系

首先，按照城鄉統籌和構建和諧社會的要求，逐步擴大社保覆蓋面，健全完善社會保障制度，使進城的農民工與城市居民同等享有社會保障，包括失業、養老、醫療和工傷保險，并給予其家庭成員同等受教育權利和最低生活保障。從長遠看，應該建立起城鄉統一的社會保障體系，使土地不再承擔已不合時宜的社會保障功能。其次，應有針對性地對農民提供專業的技能培訓，使農民離開土地后，有一技之長，并為其提供公正、平等的就業機會，擴展農民的生存能力和空間。最后，建立農民的維權機構，保障農民在權益受損時，有固定組織可以尋求幫助并得到解決。同時，也應對農民進行普法教育，增強其維權意識和能力。

[1]王桂霞：從土地制度角度看土地流轉中農民權益的保護[J].科教文匯（旬刊），2015（10）.

[2]黃璐瑤：農村土地流轉過程中農民權益保障機制的構建[J].中國集體經濟，2014（12）.

[3]朱錦豐、管文行：農村土地流轉中農民權益受損與保障策略[J].長春金融高等專科學校學報，2015（1）.

[4]劉云博：新時期政府在農村土地流轉中的職能研究[J].山西農業大學學報，2015（11）.

[5]苗潔：土地流轉過程中農民權益保障的新思維新舉措[J].中州學刊，2015（8）.

[6]李宏偉：開展農村土地確權工作，依法保障農民權益[J].農經管理，2015（20）.

（責任編輯：柯秋萍）

河南省教育廳2015年度人文社會科學研究青年項目，農村地土流轉中農民權益保障問題研究，編號：2015-QN-034。