普惠金融與精準扶貧的研究

尤圣光

（中國郵政儲蓄銀行 南陽市分行，河南 南陽 473000）

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普惠金融與精準扶貧的研究

尤圣光

（中國郵政儲蓄銀行 南陽市分行，河南 南陽 473000）

建立和完善農村普惠金融體系，是統籌城鄉發展、縮小貧富差距、促進社會和諧發展的必然要求和有效途徑。實施金融扶貧是我國農村精準扶貧開發的重要舉措之一。本文闡述了普惠制金融及金融精準扶貧的內涵，并結合郵儲銀行河南省分行金融扶貧的實踐，針對面臨的問題，給出了解決對策。

普惠金融；精準扶貧；小額信貸；成效

一、普惠金融及精準扶貧的提出

1、普惠金融的提出

普惠金融是指能有效地、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。概念源于“inclusive financial system”，是聯合國在推行“2005小額信貸國際年”活動中首先使用的詞匯，基本內容包括三個方面。普惠金融是一種理念，每個人都應該有平等地享受金融服務的權利，無論是窮人還是富人，只有這樣才能讓每個人都有機會參與經濟發展。普惠金融是一種創新，為讓每個人都獲得金融服務，應在金融體系內進行制度、機構和產品等方面的創新。普惠金融是一種責任，是為傳統金融機構服務不到的低端客戶，如中低收入者、貧困人口和小微企業提供金融服務。

孟加拉鄉村銀行總裁穆罕默德尤納斯教授認為信貸權是人權，每個人都應該有獲得金融服務機會的權利，只有每個人擁有金融服務的機會，才能讓每個人有機會參與經濟的發展。

2006年3月，人民銀行研究局焦謹璞副局長在北京召開的亞洲小額信貸論壇上，正式使用了普惠金融這個概念。他認為普惠金融體系能夠提供全民享受現代金融服務的機會和途徑，可以為包括低收入群體在內的所有社會成員提供全面的金融服務，并且提出了普惠金融體系的基本研究框架。

2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”。這是“普惠金融”概念第一次被正式寫入黨的決議之中，并作為全面深化改革的內容之一。

2015年12月31日，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，提出普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。

2、精準扶貧的提出

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求。長期以來，我國農村地區受經濟、社會、歷史、自然、地理等方面制約，發展相對滯后，貧困人口數量眾多。1978年，我國貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%。

我國農村區域性扶貧開發自20世紀80年代初推出以來，在隨后30多年中不斷發展變化，先后經歷了救濟式扶貧向開發式扶貧轉變，大規模針對性扶貧向重點攻堅扶貧轉變、解決溫飽問題向鞏固溫飽成功、提供發展能力、縮小發展差距的轉變。截至2010年，按照年人均純收入1274元的扶貧標準，全國農村貧困人口已減至2688萬人，占農村人口的比重下降到2.8%。

精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。精準扶貧是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。從最初的區域精準（1980年），到后來的貧困縣精準（1986年），再到貧困村（1994年）的精準，中國的扶貧精準經歷了不同的內涵變化。

習近平總書記2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2015年1月習總書記在云南考察時指出“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”。2015年6月，習總書記在云南考察時提出“扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”等六項要求。2015年10月，習總書記在2015減貧與發展高層論壇上再次強調“實施精準扶貧，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療”。在習總書記明確提出精準扶貧的理念后，中央辦公廳在2013年25號文《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創新之一。國務院扶貧辦隨后制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，在全國推行精準扶貧工作。

二、普惠金融與精準扶貧的意義

1、普惠金融的廣覆蓋性與精準扶貧的目標高度一致

要推進農村扶貧開發工作，實施精準扶貧，讓農村特別是貧困地區的農民，平等參與現代化進程、共同分享改革發展成果，就需要不斷完善金融扶貧機制，充分發揮金融的核心作用。讓金融服務更多更好地惠及所有地區特別是貧困地區，不斷提高農村貧困人口在內的農民、小微企業、城鎮低收入人群和殘疾人、老年人等其他特殊群體金融服務的可獲得性，恰是普惠金融的目標所在。

2、普惠金融的可持續性鞏固了扶貧成效

以前的財政扶貧具有政策、短期性特征，屬于一次性、無償的扶貧方式。行業和社會扶貧方式則更多的依靠對各行業和機關單位的道德層面約束來開展，一般難以獲得可持續性。而普惠金融扶貧可以形成長效機制，因為一種金融政策或者金融扶貧貸款產品確定后，一般經過幾年甚至十幾年的才能被更新或改變，會產生一個長期效應。由此而產生的普惠金融扶貧機制也必然具有持續長效的特征。如果扶貧對象能按照相關政策及時還款，必然在金融機構與扶貧對象之間建立起一個長期的信用合作關系，有利于扶貧工作的可持續發展。

3、普惠金融的杠桿性能確保扶貧效用

普惠金融扶貧不是政策性扶貧，也不是無償扶貧，普惠金融采取有償的資金投入方式，通過市場化的手段使金融機構在提高貧困戶生活水平的同時也追求利潤。扶貧對象將從金融機構獲得的貸款資金和勞動力、土地等生產要素結合，投入到生產過程，創造價值，金融扶貧以“造血”的形式改變了以往財政扶貧的“輸血”形式，體現了“授之以漁”的理念，確保了扶貧的效用。

三、農村金融扶貧的實踐

1、國內普惠金融小額信貸發展歷程

中國農村普惠金融體系的發展和國際發展歷程一樣，起源于農村小額信貸，農村小額信貸的發展經歷了扶貧貼息貸款模式到商業化運作模式的轉變。

目前，中國現有小額信貸組織模式可分為7類。一是公益性小額信貸組織，以扶貧項目形式運作，包括慈善性或非營利性的試驗性小額信貸項目。二是農村信用社、中國郵政儲蓄銀行開展的小額信貸。三是金融監管當局探索新型農村金融機構，如村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等。四是商業化運作的小額貸款公司模式。五是民間發起成立的農村資金互助組織模式，包括農民專業合作社社員內部的資金互助組織和貧困村的扶貧互助社等。六是政府出資成立的擔保公司、擔保基金或牽頭成立的小額信貸社團協會等模式。七是政府主導的扶貧貼息貸款，包括項目貼息貸款和到戶小額貼息貸款。

2、郵儲銀行河南省分行金融扶貧實踐

中國郵政儲蓄銀行成立于2007年，其市場定位為：充分依托和發展網絡優勢，完善城鄉金融服務功能，以零售業務和中間業務為主，為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，與其他商業銀行形成互補關系，支持社會主義新農村建設和城鄉經濟協調發展。截止2015年9月末，郵儲銀行擁有營業網點超過4萬個，服務客戶近5億人，是全國網絡規模最大、覆蓋面最廣、服務客戶最多的商業銀行；資產規模近6.8萬億，居中國銀行業第6位。

定位明確、資金雄厚、網點眾多，使郵儲銀行理所當然應成為普惠金融理念的執行者。以郵儲銀行河南省分行為例，自成立以來，該行充分發揮連接城鄉的郵政金融網絡優勢，努力創新適合貧困地區、貧困人口需要的金融產品和服務方式，加大金融扶貧力度，強化精準扶貧措施，助推“三山一灘”貧困群眾脫貧致富。截至2015年7月，累計發放個人貸款200余萬筆，共計2300多億元，其中對全省53個集中連片特困地區和重點縣累計發放個人貸款680多億元，累計收益人口達到75萬人。郵儲銀行河南省分行開展金融扶貧的主要做法有以下幾點。

（1）完善組織機構設置。第一，加強組織領導。省、市、縣三級機構均成立了以行長為組長的“三農”金融工作領導小組，各級機構均成立了三農金融部，在人、財、物等方面，為金融扶貧工作提供全方位的支撐保障。第二，推進信貸服務下沉。除了使全省2200多個郵政金融網點全部成為信貸咨詢網點外，還組建了450多個信貸營業機構，70%以上分布在縣及縣以下農村地區，實現了與“三農”信貸需求的有效對接。每個信貸營業機構平均覆蓋4個鄉鎮，扶持農戶和小微企業超千戶。第三，組建專業團隊。抽調了2600多名高素質員工組建了專業的“三農”金融服務團隊，從體制上保證了“三農”金融服務的“專注、專業、專一”。第四，配置專項規模。以支農支小為重點積極調整信貸結構，單列“三農”信貸規模，優先用于滿足“三農”貸款需求，全力支持“三農”領域發展。第五，完善機制保障。建立考核機制，把“三農”服務成效作為各級領導干部績效考核的重要依據，將農戶貸款發放筆數作為信貸人員績效考核的主要指標；改進服務機制，推行“限時服務”理念，嚴控各環節辦理時間，實現了涉農貸款最快當天放款。

（2）創新金融支持模式，助推精準扶貧。第一，主動對接扶貧部門，聯合下發金融支持扶貧開發指導意見。2015年7月，該行與河南省扶貧辦聯合下發了《關于聯合開展金融支持扶貧開發工作的意見》，指出雙方按照“資源共享、優勢互補、注重實效、重在為民”的原則，通過加大貧困地區信貸資金投入、深入推進貧困地區信用體系建設等措施，幫助貧困群眾脫貧致富。第二，創新扶貧專屬信貸產品。為進一步提高金融扶貧的精準度，該行與河南省扶貧辦在周口沈丘縣支行創新推出了金融扶貧專項信貸產品——“惠民扶貧貼息小額擔保貸款”，通過財政資金擔保，銀行按比例放大，對建檔立卡貧困農戶發放小額擔保貸款，最高10萬元，以財政資金撬動金融資金，解決貧困抵質押物匱乏難題，打通金融支持精準扶貧的渠道，提高貧困戶獲得信用貸款進而脫貧致富的能力。截至7月底，累計實現放款1.63億元。2014年11月，人民銀行鄭州中心支行專門下發通知，要求在全省銀行業金融機構復制推廣“惠民扶貧小額擔保貸款”。

（3）創新金融產品，加快推進扶貧開發工程進度。第一，創新推廣新型農業經營主體貸款。該行通過參與省財政廳下屬擔保公司在滑縣、沈丘、固始、西峽等4個貧困縣財政支持新型農業生產經營主體發展創新融資風險補償試點工作，為農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體提供資金支持，發放農民專業合作社貸款和家庭農場貸款0.88億元。同時，在國家連片特困地區重點縣之一的南陽內鄉縣，與縣委統戰部合作，創新了促進會擔保金擔保家庭農場貸款，對從事“種、養、加”及農作物經紀購銷的家庭農場、專業大戶等新型經營主體提供融資服務，發放家庭農場貸款1300余萬元。第二，與工商聯合作推出“助業貸”。通過與河南省工商聯小微企業服務中心合作，采用小微企業服務中心繳納保證金、銀行按比例放大的模式，為工商聯會員量身定制了“助業貸”小額貸款產品。在蘭考、方城、盧氏等貧困縣發放“助業貸”小額新產品0.53億元。

（4）優化服務模式，提升金融扶貧服務水平。第一，提供陽光透明的信貸服務。為了讓廣大貧困地區農戶真正享受到優質的信貸服務，該行出臺了信貸員“八不準”、“三十個嚴禁”和“十條禁令”等制度，通過設立公示牌、發放監督卡、公布舉報電話等，主動接受農民群眾監督，規范業務處理流程和信貸員行為。第二，優化貸款流程。積極開展“送貸款上門”活動，改變客戶到銀行跑貸款的傳統模式，除了申請貸款和簽訂合同外，其余環節都由信貸員免費上門服務。同時，優化貸款審批流程，減少貸款審批層級，實行限時服務、標準作業，對符合條件的農戶貸款，從申請到發放最多需要3天時間，確保為農戶和小微企業提供高效的信貸服務。第三，積極開展信用體系建設。積極與各級地方政府、人民銀行結合，開展“信用村”創建和“信用戶”評定工作，提前為有融資需求的誠信客戶發放“信用證”，憑借“信用證”可享受便捷服務和利率優惠政策，實現信貸業務發展與農村信用環境建設的良性互動。全行已累計評定信用戶20萬多戶、信用村3000多個。

四、金融精準扶貧的困境

1、農村金融產品單一，創新不足

政策性銀行、國有大型商業銀行、股份制商業銀行在農村地區服務網點無法進行全面覆蓋，服務對象仍為大中型企業和優質客戶，在支持農村經濟發展的信貸產品開發上積極性不高，產品開發相對滯后，涉農信貸產品單一。

對于扎根農村、服務農村的農村信用社、村鎮銀行、中小型金融機構，由于缺乏必要的高級管理人才和創新人才，在經營理念和創新方面相對落后，信貸產品以傳統的房產抵押、公務員擔保、大中型企事業單位職工擔保為主，產品形式單一。雖然，目前開發了部分創新金融產品，如純信用貸款、聯保貸款、林權抵押、倉單抵押貸款、“公司+農戶”貸款和其他形式的信貸產品，但是，隨著農村經濟的發展，新型農業經營主體大規模涌現，對此類客戶群體產品開發不足，與農村經濟發展的新形勢不相適應。服務農村的中小金融機構，沒有根據客戶類型的不同進行差別化金融服務，在一定程度上，增加了企業和農民的融資成本負擔。

2、農村金融扶貧缺乏有效的激勵約束機制

由于利潤最大化的內在要求，農村貧困人口在農村地區很難吸引金融機構。而政府對涉農金融機構提供的相應優惠政策的力度不夠，導致農業金融機構沒有動力提高貸款和創新農村金融產品。同時，由于欠發達地區財力緊張，一些對弱勢群體的信貸優惠政策得不到地方配套財政政策的支持，從而使金融機構沒有放貸的積極性。

3、“三農”經營主體弱質性仍較為突出

貧困地區各類“三農”主體數量眾多、分布廣泛，單個客戶的需求隨機性較強，銀企間信息不對稱較為嚴重，系統收集和把握“三農”經營主體需求信息難度較大。同時，農業是弱勢產業，整體效益比較低，受自然環境（如自然災害、疫情等）的影響大，而目前農業保險體系、農業風險補償體系、農業擔保體系尚未完全建立，使農業及其產業化經營的弱質性尤為突出，尤其是貧困農戶經濟基礎薄弱，風險承受能力極差。

4、農村信用體系亟待完善

當前，我國整個經濟下行壓力仍然較大，呈現“三期疊加”的階段性特征，社會信用環境較差，小微企業及個人信用信息透明度低，信息搜集成本高，且失信懲戒機制尚未有效建立，違約成本過低，已成為制約金融機構發放“三農”和小微企業貸款積極性的重要因素之一。

（1）信用意識淡薄，整體信用環境較差。受貧困地區經濟發展落后等因素影響，貧困地區整體信用意識不高。大多數農戶小農思想根深蒂固，逃廢債務、合同違約、商品交易主體之間失信現象依然屢見不鮮。

（2）法律法規和司法體制不健全，訴訟程序繁瑣、司法效率低、訴訟成本高、判決執行難等現象較為突出。許多借款主體的違約行為不能及時得到法律制裁，使得農戶和小微企業違約的收益高出成本，對農戶和小微企業違約形成了激勵，銀行不良貸款清收難度非常大。

5、風險補償政策有待進一步增強

近年來，黨和政府高度重視扶貧開發和“三農”領域發展，連續出臺了一系列的支農惠民扶持政策，對于緩解“三農”主體融資難問題發揮了重要作用，但從實際執行情況來看，部分扶持政策力度較小，無法有效彌補金融機構的貸款成本和風險損失，正向激勵不足。同時，財政配套補貼資金撥付不及時、不到位的問題也較為突出，導致補貼資金得不到足額落實。

五、解決金融扶貧問題的對策

1、加快產品創新步伐，適應貧困人口金融需求新變化

金融機構要注重金融業務、金融產品以及金融工作人員選擇上的創新，只有不斷創新才能滿足貧困人口日益增長的多樣化金融需求。要創新擔保方式，將林權、農村土地承包經營權、農村居民房屋產權等非傳統抵押物納入擔保范圍；嘗試搭建銀政、銀協、銀保、銀擔、銀企等合作平臺，有效解決貧困人口擔保難題。要結合農村生態資源豐富的特點，創新綠色信貸產品。同時金融機構應加快服務方式的創新，大力提倡通過現代化科技來降低扶貧業務的成本。

農業保險的開發和推進，能有效的降低農戶種養風險跟農村中小微企業經營風險，有效提升農戶和中小企業風險償付能力，降低銀行信貸資金風險，對于農村經濟的發展有著強有力的保障作用，因此要敢于創新農業保險品種。隨著農村經濟的不斷發展，各種特殊農作物產業發展迅速，各保險公司應根據地方農業實際發展情況，積極開發適合地方農村經濟發展的各類保險，豐富保險品種，創新保險業務。

2、完善金融扶貧政策，構建有效的引導和激勵機制

金融扶貧離不開政府的作用，政府需要完善各項政策，引導和激勵各項扶貧工作的開展。對于在扶貧工作中有較大貢獻并且利潤微薄的公益小額貸款機構，給予免除所得稅的激勵政策。要求農業銀行等大型金融機構的貸款必須按照一定比例投放該地區。對于超過該比例的貸款，政府將給予相應的獎勵以激勵大型商性金融機構貸款。制定一套科學合理的合作性金融組織績效考核指標體系，對于在績效考核中扶貧效果好、資金回收率高的合作性組織給予財政資金。

3、正確處理發展與管理的關系，防止走兩個極端

金融機構要樹立發展的意識，要勇于創新，敢吃“螃蟹”，適當打破常規，探索新的發展思路，用發展的思維解決發展中遇到的困難和瓶頸。同時應時刻繃緊風險管理這根弦，在科學合理的風險管理機制上，加快發展。

4、完善風險補償機制，構建完善的金融法制環境

（1）適當提高“三農”和小微企業不良貸款容忍度。“三農”受自然災害等因素影響，弱質性特征突出。小微企業處于產業鏈和價值鏈末端，在市場競爭中處于弱勢地位，經營風險大、生命周期較短，因此應鼓勵金融機構適當提高貧困地區“三農”和小微企業不良貸款容忍度。同時由各級財政出資，按照當地“三農”和小微企業貸款余額的一定比例建立損失補償基金，對于商業銀行在貧困地區發生的“三農”和小微企業不良貸款損失按照一定的比例進行適度補償，消除銀行的后顧之憂。

（2）加強政策性擔保體系建設。建立持續的政策性擔保機構資本金補充和損失補償機制，不斷提升政策性擔保機構的擔保能力和抗風險能力，通過“杠桿效應”引導更多資金投向扶貧領域。

（3）構建完善的金融法制環境。金融監管部門、地方政府、法院等應多發聯動，共同制定逃廢銀行債務黑名單的認定辦法和懲戒程序，強化對失信企業或個人懲戒，切實保障金融機構的合法債權。同時，協調地方政府加大對涉農和小微企業貸款訴訟案件的執法力度，積極推廣簡易訴訟程序，切實提高金融機構債權的執行回收率，幫助金融機構降低訴訟成本。

5、提高貧困戶的金融意識

貧困戶要立足實際，積極改變“金融不具有普惠性、天生愛富棄貧”的傳統金融觀念，徹底地了解到金融是可以為自己與家人服務的。貧困戶的信用建設對于金融扶貧工作的持續發展有著決定性作用。首先，在確定借款時，貧困戶要對于自己的情況如實的匯報，要在了解自身的需求以及還款能力的層面上來確定合理的借款數目。其次，要認識到金融扶貧不是一種贈予，金融扶貧暫時給予的啟動資金是必須按時歸還的。貧困戶要積極發揮自身的創造性，將資金與主體能動性有效結合，利用有限的資金積極培養并且拓展特色產業，通過擴大再生產來提高生產規模以及生產水平。

[1]中國銀監會合作部課題組：普惠金融發展的國際經驗及借鑒[J].中國農村金融，2014（2）.

[2]新華網：習近平赴湘西調研扶貧攻堅[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236_8.htm，2013-11-03.

[3]堅決打好扶貧開發攻堅戰 加快民族地區經濟社會發展[N].人民日報，2015-01-22.

[4]謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作 確保農村貧困人口2020年如期脫貧[N].人民日報，2015-06-20.

[5]攜手消除貧困 促進共同發展——在2015減貧與發展高層論壇的主旨演講[N].人民日報，2015-10-17.

[6]周阿利：基于普惠金融扶貧開發模式的思考[J].新西部（中旬刊），2015（17）.

[7]楊偉坤：國內外農村普惠金融體系發展實踐及啟示——基于河北省易縣扶貧社小額信貸扶貧創新案例分析[J].世界農業，2013（1）.

（責任編輯：徐悅）