共享發展理念下的中國農村貧困治理：邏輯演變與路徑再造

摘要：黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享等“五大發展理念”，其中共享發展理念為我國農村貧困治理提出了具有戰略性、前瞻性與指導性的行動指南。從共享發展理念出發，深入分析中國貧困治理的邏輯演變，重構新時期農村貧困治理的基本路徑，是全面建成小康社會的必然要求。

關鍵詞：共享發展理念；農村貧困治理

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0107-06

一、共享發展理念與農村貧困治理的內在契合

黨的十八屆五中全會指出，為實現“十三五”規劃的各項發展目標，必須牢固樹立并深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享等五大發展理念。五大發展理念是黨和政府對改革開放30年來發展經驗教訓的高度凝練，也是對當前國際發展趨勢和我國發展環境的科學判斷，其中“共享發展理念”的提出，是對社會主義本質的時代性解讀，也為推進農村貧困治理，打贏扶貧攻堅戰，實現全面建成小康社會提供了理論支撐與現實路徑。消除農村貧困是現代政府的價值追求與基本責任，是共享發展成果、實現共同富裕的必然要求，也是構建和諧社會，全面建成小康社會的現實選擇。

（一）公共治理的價值追求。農村貧困是全球性話題，世界各國即使是發達國家同樣存在貧困問題。盡管各國貧困問題的制約因素、表現形式與治理手段不盡相同，但在全球貧困治理實踐中，政府在貧困治理中的責任與義務是公共治理的共同價值追求。首先，市場經濟條件下，政府具有糾正“市場失靈”的職責。改革開放以來，我國市場經濟體制不斷完善，市場在經濟發展尤其是資源配置中發揮著越來越重要的作用，促進了經濟高速發展。但是，在社會主義市場經濟中，仍然不可避免的出現“市場失靈”現象，東西部發展差距不斷拉大，不同行業的收入也出現較大的差異。政府干預經濟發展，發揮宏觀調控成為進一步發展的需要。其次，社會公平正義是現代公共治理的核心價值維度，增進社會公平正義是現代政府不可推卸的根本責任。農村貧困問題的存在正是社會公平性不足的外在體現，表明政府在公共治理過程中，尚未完成社會公平制度的構建與完善。農村貧困問題的存在可能導致社會效率與經濟效率的損失。再次，政府執政的合法性源自公民對政府行為的滿意度與信賴度。貧困與貧富差距的拉大必然影響社會公眾尤其是貧困群體對政府執政效果的評價，并將動搖政府執政的合法性基礎。

（二）社會主義的本質體現。“共享是中國特色社會主義的本質要求”。[1]鄧小平同志在闡述社會主義的本質時指出，社會主義本質在于大力發展社會生產力，消除剝削與兩極分化，最終實現共同富裕。由于受城鄉二元體制的長期影響，農村發展與城市發展相比，發展速度與發展程度存在較大差距，部分地區與部分群體的農民在經濟收入、教育文化等方面與社會其他群體形成貧富懸殊。中國特色社會主義的本質要求，加快農村貧困治理，消除農村貧困現象。當前我國經濟已經保持了30多年的持續高速發展的世界奇跡，成為僅次于美國的全球經濟大國，是改革開放政策的偉大勝利，也是人民群眾共同努力的成果。發展依靠人民，發展成果如果不能惠及人民群眾，由人民群眾共享，則這樣的發展不僅不是為了人民，也不符合社會主義發展的目的。因此，站在社會主義本質的高度，推動農村貧困治理，提高農民的物質文化生活水平，正是社會主義本質時代內涵的具體體現。

（三）社會和諧的現實要求。構建社會主義和諧社會是黨和政府對社會主義社會發展形態的重要闡述，也是是否全面建成小康社會的重要衡量標準。胡錦濤同志在闡述和諧社會的基本內涵時指出，“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。[2]由于我國正處于由傳統社會向現代社會的轉型期，社會保障制度、收入分配制度等社會公平的保障制度尚不完善，在社會發展過程中不可避免地出現了許多事關人民群眾尤其是農村農民切身利益的新矛盾、新問題，例如農村公共基礎設施較差，農村公共財政投入不足，農村公平教育、醫療衛生等制度不健全，導致部分農村群眾未能共享改革發展成果，形成基數龐大的農村貧困群體。農村貧困問題如果不能得到有效處理，必將成為社會安全穩定的嚴重隱患。農村貧困問題不僅是重要的社會問題，也是重大的政治問題，不斷推進農村貧困治理，使改革發展成果更多惠及農民群體，是構建社會主義和諧社會的現實要求。

管理視界張屹，韓太平，舒曉虎：共享發展理念下的中國農村貧困治理：邏輯演變與路徑再造二、中國場域下農村貧困治理的邏輯演變與共享發展趨勢

改革開放以來，我國高度重視農村貧困治理工作，出臺了符合國情的扶貧政策，采取有力的扶貧措施，走出一條具有中國特色的農村貧困治理之路。回顧30多年的農村貧困治理工作，我國農村貧困人口比例大幅降低，農村絕對貧困人口基數不斷減少，農村貧困現象得到有效緩解，中國農村貧困治理工作取得舉世矚目的光輝成就。同時，隨著經濟社會的快速發展，中國農村貧困的治理主題、治理內容、治理范式都在不斷變化。立足時間維度，觀察我國貧困治理的邏輯演變，其在演變軌跡與共享發展理念的形成具有一致性。

（一）農村貧困治理參與者轉向：政府主導到多元參與

農村貧困治理參與者是指農村貧困治理過程中的所有參加者，包括以政府為代表的貧困治理主體以及以貧困農民為代表的貧困治理的接受者。在中國場域下，農村貧困治理的參與者的行為模式必然影響貧困治理的效果。當前我國農村貧困治理的參與者轉向主要表現為兩個方面：

由政府主導式貧困治理轉向多元主體合作共治式貧困治理。改革開放以后，我國政府對我國廣大農村存在的貧困問題有了較為清晰的認識，并啟動貧困治理行動。改革開放初期的農村貧困絕對人口多，貧困區域廣，農村貧困形勢嚴峻，黨和政府采取政府主導式貧困治理模式，政府既是貧困治理的倡導者、政策制定者、政策執行者，同時又是貧困治理效果的評估者，既是貧困治理資金的主管部門，又是貧困治理資金的使用主體。政府主導式的貧困治理模式在我國貧困治理實踐中發揮了巨大的作用，也取得了巨大的成就，但也存在治理監督與評估不力，出現挪用、浪費貧困治理經費，甚至滋生貪污腐敗等問題。隨著我國經濟社會發展，我國社會組織尤其是慈善組織獲得了長足的發展，企業社會責任感不斷增強，公民個人慈善意識也逐步覺醒， 國內外社會組織、企業與公民個人也積極參與到農村扶貧活動中，成為緩解農村貧困問題的新力量，形成了政府、社會組織、企業與公民個人合作扶貧的新格局。

由農民被動接受式貧困治理向農民主動參與式貧困治理。農村貧困群體即貧困農民是農村貧困治理的中心。在傳統的政府主導式貧困治理模式下，農村貧困人口被排除在貧困治理主體之外，是貧困治理的被動接受者，與貧困治理主體形成被救助與救助的關系。農民在政府的貧困治理行動中，既缺乏參與扶貧政策制定、扶貧資金分配的話語權，也缺乏貧困需求表達的有效渠道。隨著農村教育事業的發展，農民的文化素質水平也得到一定的提高，農民的自主參與意識不斷增強，需求表達欲望愈加強烈，并不斷主動參與到貧困治理行動中，在農村貧困治理中由單純的被動接受者成長為積極的參與者。

（二）農村貧困治理內容轉向：生存保障到全面發展

農村貧困治理內容是指農村貧困治理指向的主要目標。貧困治理內容與目標決定貧困治理的治理方式與治理效果。目前我國貧困治理在內容邏輯上的轉向主要表現為以下兩個方面：

由絕對貧困治理轉向相對貧困治理。按照貧困程度，農村貧困可以劃分為絕對貧困與相對貧困。絕對貧困涵蓋兩方面含義，一是家庭經濟收入難以滿足家庭成員基本的生存需要，二是家庭生產資料難以維持現有生產能力，導致生產能力萎縮。按照現行的國際標準，日均收入低于1美元的人口被視為絕對貧困。相對貧困是與絕對貧困相對應而形成的貧困概念，按照國際標準，如個體社會成員收入低于社會成員平均收入1/3，則視為相對貧困人口。經過30余年的努力，我國已經基本消滅絕對貧困現象，農村貧困突出表現為以城鄉收入差距與農村內部不同群體收入差距為主要特征的相對貧困現象。根據國家統計局統計公報數據，2014年，城鎮居民人均可支配收入28844元，農村居民純收入9892元，城鄉居民收入比為292∶1。

由經濟貧困治理轉向知識、能力貧困治理。按照貧困類型，農村貧困可以劃分為經濟貧困、權利貧困、能力貧困、工作貧困等。經濟貧困即個人或者家庭的經濟收入難以維持基本物質生活。經過多年的治理努力，我國已經在多數地區消除或緩解了經濟貧困問題。在取得經濟扶貧成就的同時，農村農民的知識貧困、發展能力貧困成為農村貧困治理的新問題。農村的知識貧困表現為農民受教育文化程度低，缺乏運用科技知識、科技成果提高自身生產效率與未來發展的能力，導致貧困農民發展能力的貧困。因此，進一步加強農村貧困治理，打贏扶貧攻堅戰，必須立足全局性與長遠性的戰略高度，將知識貧困與發展能力貧困納入農村貧困治理的目標內，推進經濟貧困、知識貧困、發展能力貧困、權利貧困與制度貧困等新型貧困問題治理。

（三）農村貧困治理范式轉向：粗放救助到共享發展

從時間維度考察中國農村貧困治理的歷史演變過程，可以發現隨著經濟社會的不斷發展以及人們對貧困現象認識的深化，農村貧困治理的范式正在經歷著持續不斷的變化。

救助式扶貧轉向開發式扶貧。救助式扶貧是通過為貧困人口提供直接性的經濟性與物質性的幫助，來緩解與消除貧困現象的貧困治理范式，例如為貧困人口發放“低保”、慰問金等。救助式扶貧作為一種傳統的貧困治理方式，在我國早期的貧困治理中，為消除絕對貧困人口發揮了重要的作用。從上世紀80年代開始，我國貧困治理由救助式扶貧轉向開發式扶貧。開發式扶貧是通過對貧困地區的經濟開發，推動區域經濟發展，幫助貧困人口提升生產能力，實現脫貧致富。例如我國在本世紀初實施的“西部大開發”、“中部崛起”、“振興東北老工業基地”等重大發展戰略均可視為開發式扶貧。開發式扶貧改變傳統扶貧中單純 “輸血”的做法，將“輸血”與“造血”相結合，通過改造基礎設施，提供公共服務，推動教育、文化、科技等發展，增強貧困地區人口的自我發展能力。

粗放式扶貧轉向精準式扶貧。長期以來，我國農村貧困治理一直奉行粗放式扶貧模式，存在農村貧困現狀摸不準，貧困治理目標搞不清，對扶貧對象定不準等問題，制約了農村貧困治理的效果。2013年11月，習近平總書記在湘西考察時，首次提出“精準扶貧”的概念，2014年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出建立精準扶貧機制，構建精準識別、精準幫扶、精準管理的扶貧模式，體現了黨和政府扶貧工作的思路轉變與范式轉換。精準扶貧將成為我國當前和今后一個時期內貧困治理工作的指導思想。

三、共享發展理念視域下的中國農村貧困治理路徑再造

黨的十八屆五中全會對中國未來經濟社會發展理念予以精辟闡述，并旗幟鮮明地提出了“共享發展理念”，再次強調了由全體人民共享改革發展成果。這一發展理念的確立，為全面推動中國農村貧困治理提出更清晰的發展目標、更明確的發展方向與現代化的治理方式。以共享發展理念引領中國農村貧困治理，必須進一步增強農村貧困治理目標群體的反貧主動性，提升農村貧困治理行動主體的治理能力，推動農村貧困治理的制度性構建，為我國經濟社會發展創造新的動力。

（一）農村貧困治理目標群體的反貧主動性塑造

推動農村貧困群體的自我發展，提升農民脫貧致富的主動性。農村貧困群體是農村貧困治理的對象，也是重要的參與者，其脫貧致富的主動性強弱直接影響貧困治理的效果。農村貧困群體缺乏脫貧致富的主動性強，貧困治理難度就小，治理效果就好，反之，貧困治理難度大，治理效果差且難以鞏固。當前我國農村貧困群體自身存在的一些理念問題對農村貧困治理構成消極阻礙。我國農村貧困地區鄉土觀念強，習慣固守傳統農業生產方式，市場經濟意識與商品經濟意識差，寧愿受窮受苦也不愿外出從事工商業等；農村貧困群體受教育程度低，不愿接受新觀念、新技術；此外，農村貧困群體返貧的自我欲望不強，在傳統的民政救濟制度背景下，形成了“等靠要”的懶惰性思想，對國家救濟的依賴性強，視拿國家救濟，靠政府救助理所當然、天經地義。推動農村貧困治理，必須消除農村貧困群體在思想觀念上存在的障礙，從加強宣傳教育與文化建設入手，重塑貧困群體脫貧致富的積極性與主動性，強化反貧意識。

發展貧困地區基礎教育和技能培訓，提高貧困人口自我發展能力。“基于我國農村反貧困的現實需要，目前農村貧困治理已逐步由收入支持向注重發揮貧困農民自身作用的內源反貧困模式轉型。”[3]農村貧困群體的自我發展能力薄弱是造成農村貧困的深層次原因之一，也是農村貧困治理的最大阻力。從中國農村居民家庭勞動力文化程度構成看，中國農村居民受教育程度較低，約844%的農村居民文化程度在初中及以下，高中及中專程度約為127%，大專及以上僅29%。落后的農村教育及農民居民受教育程度低成為制約農村貧困群體發展能力的重要因素，同時農村發展能力的低下又制約了農村教育的發展。因此為打破這一惡性循環的怪圈，必須借助外部力量的干預，樹立人力資本的投資。一是政府應當加強教育宣傳，在干部群眾中強化教育興農、科技興農的認識，二是加大對農村基礎教育與技能培訓的財政投入，根據農村、農業和農民的發展需要，興辦各類素質培訓和職業技能培訓。如，四川省鹽亭縣自2012年以來堅持組織村社干部、優秀農民和致富帶頭人到高校參加“農民上大學轉觀念”高校培訓班，對提高農民素質，轉變農民觀念，帶動村民脫貧致富發揮了有效作用。

表1中國農村居民家庭勞動力文化程度單位：%

地區勞動力文化程度構成不識或識字很少小學程度初中程度高中程度中專程度大專及以上全國5.326.153.010.02.72.9資料來源：國家統計局農村社會經濟調查司編，中國農村統計年鑒2013，中國統計出版社出版。

（二）農村貧困治理行動主體的治理能力提升

農村貧困治理理念創新。農村貧困治理主體包括中央政府與地方政府、企業、社會慈善組織及公民個人。在中國場域內，政府是農村貧困治理的主要力量。貧困治理的有效性在很大程度上取決于貧困治理主體的反貧治理理念。中國農村貧困治理中出現的許多問題多與落后甚至錯誤的治理理念有直接性的關系。例如我國農村扶貧中的單一物質救濟理念、單一治理主體理念等都對扶貧的有效性產生了消極性的影響。改革開放以來，我國貧困治理理念經歷了由物質救濟扶貧到救濟與開發并重扶貧，由經濟開發扶貧到統籌發展扶貧，由政府主導扶貧到多元參與扶貧等階段的轉變。在新時期，提升貧困治理主體的治理能力，必須創新治理理念。一是樹立扶貧開發與經濟社會發展相互促進的貧困治理理念，推進對口幫扶與經濟協作，幫助貧困地區搭建招商引資的平臺，提高自我發展能力；二是樹立扶貧開發與生態保護并重的貧困治理理念，要把生態環境保護與地區扶貧開發放在同等重要的位置，以發展生態農業、旅游觀光農業、加大智力與科技扶貧等策略，促進經濟發展、貧困治理與生態經濟、綠色發展的良性循環與協調共進；三是樹立扶貧開發與社會保障有效銜接的貧困治理理念，不斷完善農村社會保障體系，提升農村醫療保障水平，真正發揮社會保障制度在驅動扶貧效果，鞏固扶貧成果的作用；四是樹立精準幫扶和集中連片特困本地區開發緊密結合的貧困治理理念，堅持貧困治理的問題導向，實施“因貧施策”，提高貧困治理的有效性。

提升貧困治理主體的治理能力。治理能力是指農村貧困治理主體即政府、企業社會組織在解決農村貧困問題、緩解貧困現象的能力。治理主體的治理能力與農村貧困治理效果存在正相關關系。在中國農村貧困治理情境下，提升貧困治理主體的治理能力，一是要提高政府貧困治理能力。“貧困治理是現代政府不可回避的責任，政府貧困治理能力是政府治理能力的重要體現。”[4]提升政府貧困治理能力，必須優化貧困治理結構，構建政府、市場與社會的多元治理機制，提升政府貧困治理的制度保障能力，推進社會公平正義，關注農村貧困群體自我發展能力提升，共享社會發展成果；二是改革社會組織管理制度，支持社會組織成長，引導社會組織參與農村貧困治理，三是培育公民的慈善精神，鼓勵公民個人參與農村貧困治理。

（三）農村貧困治理的制度性構建

“貧困本身就是社會建構的產物，必須從一定經濟社會的制度結構出發，來審視貧困問題及各種反貧困的行動策略，尤其應從政治結構的角度反思貧困治理的制度根源。”[5]中國農村貧困現象的產生與長期存在，具有深刻的制度性根源。中國場域下的城鄉二元制度是一種偏向城市、歧視農村的制度安排，其在經濟、文化、教育等領域的差異性制度是造成中國農村貧困，并制約農村貧困治理有效性的制度障礙。必須通過制度創新，打破城鄉制度供給的不均衡狀態，掃清農村貧困的制度性障礙，才能從根源上緩解和消除農村貧困現象。

完善共享發展保障機制。社會經濟發展成果由人民群眾共同創造，應當由包括農村貧困群眾在內的人民群眾共享。在推動農村貧困治理中，必須建立共享發展的基礎保障性制度。第一要推動戶籍制度改革，打破城鄉居民在教育、文化、醫療、就業以及社會福利保障方面的不公正待遇，為農村居民在原居住地區實現脫貧致富創造良好的制度環境；探索農村貧困人口的跨區域落戶機制，破除農村貧困地區通過勞動力轉移實現減貧的制度性障礙，引導貧困人口向發達地區遷移，實現農村剩余人力資源的合理配置；強化農村居民職業技能培訓制度、職業中介機制和農民、農民工權益保護機制，消除城鄉戶籍制度引起的就業不等現象。第二要建立和完善農村社會保障制度，以“新農合”為基礎，進一步完善農村醫療保障體系，提高醫保水平，擴大農村低保覆蓋面，認真研究失地農民與進城農民工社會保障問題，實現城鄉社會保障制度的銜接及整合，促進進城農民的市民化。第三是建立和完善農村公共服務供給機制，加強政府間財政轉移支付制度，增加對貧困地區的財政轉移支付的額度，強化政府財政支付的公共屬性，建立城鄉平等的公共財政支付制度，引導財政資金向農村地區和貧困地區流動，增加農村醫療衛生、教育文化以及農村基礎生產、生活設施等公共產品與服務供給，為農村貧困治理創造良好的條件。

構建貧困治理發展機制。農村貧困治理的制度創新不僅需要共享發展理念的基本保障制度，更需要構建農村貧困治理的發展機制。發展機制是指貧困治理主體將貧困治理理念與扶貧方案轉化為扶貧行動的具體體制與機制。首先要建立政府主導下的多元共建、合作扶貧機制，政府要采取措施積極支持與引導企業、社會慈善組織與慈善個人等主動參與農村貧困治理，并根據自身特點與優勢明確扶貧定位，創新不同治理主體的協調機制與合作機制，激發參與農村扶貧的積極性與創造性，構建多元化的農村貧困治理大格局。其次，完善精確扶貧機制。農村貧困治理必須走精準扶貧道路，切實做到“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。[6]

強化貧困治理監督評價機制。監督評價機制是保證政府公共權力合法有序科學運行，維護社會公平正義，增進公共利益的監督、考核與評價的方法集合，是我國農村貧困治理不可或缺的制度安排，它在遏制政府公權力尋租與腐敗，推進政府貧困治理進度，提高政府貧困治理工作效率，監督貧困治理政策實施等方面發揮重要的作用。然而，在我國農村貧困治理實踐中，尚未形成科學完善的監督評價體系，具體表現為：一方面，農村貧困治理績效評價機制缺位，缺乏對農村貧困治理過程、治理效果以及效果鞏固等方面考核機制，導致基層政府熱衷于時間短、見效快的扶貧形象工程，缺乏貧困治理的長效機制，農村返貧問題嚴重；另一方面，貧困治理主體的治理行為缺乏有效的監督制約機制，貧困治理主體同時承擔扶貧資金的管理者與分配者等多種角色，造成扶貧資金配置錯位甚至催生扶貧“腐敗”。

四、結語

“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”是黨和政府對發展動力與發展目的的精辟闡述。改革開放以來，我國經濟社會發展取得巨大成就，但是仍然存在突出的貧困問題。“打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。”[7]在當前中國農村貧困治理中，貧困治理目標群體、貧困治理行動主體以及貧困治理的外部環境均發生了較大變化，我國貧困治理模式也出現了政府主導到多元參與、生存保障到全面發展、粗放救助到共享發展的治理轉向。

進一步推動我國農村貧困治理，必須樹立共享發展理念，提升貧困群體反貧主動性，加強農村農民的觀念轉變、專業技術培訓，提高農村貧困群體的自我發展和自我脫貧能力；必須強化治理行動主體的治理理念與治理能力；必須完善共享發展保障機制、構建貧困治理發展機制、強化貧困治理監督評價機制，重視農村貧困治理的制度性建構。

參考文獻：

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[2]深刻認識構建社會主義和諧社會的重大意義，扎扎實實做好工作，大力促進社會和諧團結[N].人民日報，2005-02-20（1）.

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[5]靳繼東，潘洪陽.貧困與賦權：基于公民身份的貧困治理制度機理分析[J].吉林大學社會科學學報，2012（3）.

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[7]中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[M].北京：人民出版社，2015：1.

責任編輯：鄧衛紅