城市社區特殊老人居家養老服務的癥結聚焦與路徑選擇

摘要：城市社區高齡獨居、高齡空巢、殘障失能、低保特困、重病大病、孤寡失獨等“六類”特殊老人的養老問題，已成為政府、社會、家庭不可回避的重要問題。基于對合肥市蜀山區“六類”特殊老人養老方式選擇的調研，聚焦城市社區“六類”特殊老人居家養老服務存在的癥結，從探索多元化社區居家養老模式、構筑社區居家養老服務社會支持體系、完善社區居家養老服務中的主體責任與主導功能建設等五個方面，對構建與經濟社會發展相適應，政府、社會、家庭、市場和諧共向性的社區特殊老人居家養老服務體系進行了思考。

關鍵詞：城市社區；特殊老人；居家養老服務

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0100-07

一、研究語境：形勢節點、概念界定與理論支撐

（一）老齡化形勢節點

截止2010年底，我國60歲以上人口達178億，占總人口的1326%，65歲及以上人口為119億，占總人口的887%。[1]截至2014年底，全國60歲及以上老年人口212億人，占總人口的155%，其中65歲及以上人口138億人，占總人口的101%。[2]可見人口老齡化、高齡化已經成為我國人口變動的一大趨勢，而伴隨著家庭結構小型化、空巢化和養老服務功能的弱化，養老形勢更加嚴峻。尤其是特殊老人存在年齡、身體、家庭等多方因素的困擾，在養老服務方面的需求更加突出、更為迫切，他們的特殊需求能否得到妥善解決，成為政府、社會、家庭共同面臨的難題。

（二）城市社區特殊老人及居家養老的界定

1.城市社區特殊老人

目前，學界、政界、社會各方面尚未明確界定城市社區特殊老人這一弱勢群體，研究他們的養老問題更是甚少。本文根據老人生活艱難度、養老服務特別需求以及社會支持體系薄弱等多項綜合指標，試將城市社區特殊老人分為六類（見表一）。

表1城市社區六類特殊老人界定

高齡獨居高齡空巢殘障失能低保特困重病大病孤寡失獨一人居住，年齡在80周歲及80周歲以上者。夫妻單方或雙方的年齡在80周歲及80周歲以上，不和子女同住者。自我行動不便的60周歲及60周歲以上的老人，主要包括肢體殘疾、視聽殘疾、癱瘓在床等生活半自理和不能自理者。年齡超過60周歲，特別困難，享受一類低保者。年齡超過60周歲，享受重大疾病醫療救助的患者。孤寡老人指沒有子女或配偶照顧的年齡超過60周歲的老人；失獨老人指年齡超過55周歲并失去獨生子女者。2.居家養老

對于社區居家養老概念，目前界定不一。北京大學人口所教授穆光宗認為，界定居家養老概念時要考慮經濟主要原則和問題感受原則，在分類時考慮經濟變量為主，非經濟變量為輔，還得顯示出老年人的個體差異問題，并提出以“養老支持力”作為劃分的標準。[3]鞠秋錦、鄧衛華等認為，居家養老是“沒有院墻的養老院”，老人在家居住，卻可以享受社區為其提供養老院式的服務，這種社會化養老模式，即以家庭養老為主、以社區養老服務為輔、以養老制度為保障的養老體系。[4]王錦成[5]、劉飛燕[6]等也都持這種觀點。唐仲勛則認為，新的養老模式是傳統家庭養老模式的歷史延伸。[7]

社區居家養老是立足家庭，依托社區，并引入養老機構專業化服務方式，以上門服務和社區日托等形式，向老人提供日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉等主要服務項目的居家養老服務體系。

（三）相關理論支撐

管理視界凌德政：城市社區特殊老人居家養老服務的癥結聚焦與路徑選擇1.代際倫理關系理論

人類代與代之間的倫理關系和倫理規范，是社會倫理關系、倫理形態的重要組成部分。[8]社會代際的倫理關系隨著經濟全球化和市場化、社會的信息化、社會變革速度加快及文化變遷加速而發生著重大變化。家庭養老方式逐漸被社會養老職能所取代，子女以外的其他人提供的養老方式也逐漸被老人們所接受。但仍有兩個制約因素：一是歷史文化因素，中國傳統倫理價值觀源遠流長，孝道文化潛移默化地影響著道德觀念、養老理念、人們的心理及處事方式，以至于在養老方式上習慣選擇家庭養老；二是社會現實因素，當前社會能力十分有限，經濟條件決定了社會不能完全承擔養老職能。現實社會中眾多老人選擇居家養老模式是受到了代際關系的發展趨勢的影響，然而社區居家養老模式正好二者兼顧，毋庸置疑地成為了老人們喜歡的養老模式。

2.社會嵌入理論

社會嵌入理論正是發展社區養老的理論基礎。認為世間沒有獨立的個體，都是被嵌入在特定的社會結構和關系網絡之中，并且從中獲取滿足需求的各種社會資源。老年人面臨社會角色的急劇變化，總體呈現衰退性態勢。隨著權威權利的削弱喪失、社會地位的下降、經濟來源的減少、社交圈的縮小等，幾十年來固定的角色發生變化，過往生活節奏被打破，容易使他們產生消極失控心理和情緒，觸發衰亡、空虛、焦慮、孤寂以及挫敗感和缺失感。老年人需通過繼續社會化活動，順應宏觀大環境和周邊小環境的變化，重塑新的角色認知，才能重新獲得社會再適應能力，開啟新的生活方式。

3.福利多元主義理論

福利總和是由市場、國家和家庭提供形成的社會總福利，這是福利多元主義理論的核心觀點。國家、市場和家庭都是福利提供者，但分別各有缺陷。只有國家、市場與家庭三方協力，協同互補才能更好地發展社會養老工作。在傳統上習慣于家庭養老的中國，社區居家養老作為社會養老服務體系的重要內容和方式，應當大力發展和完善，順應我國基本國情，符合我國傳統的孝道文化。

二、現狀透析：蜀山區特殊老人養老方式選擇情況

我國現階段的養老模式主要有居家養老、社區養老和機構養老等。本文對安徽省合肥市蜀山區10個街道的高齡獨居、高齡空巢、重病大病、低保特困、失能半失能和孤寡失獨等“六類”1407位特殊老人進行了入戶調查，了解他們對養老方式的需求意愿。共發放問卷1507份，收回1407份問卷，回收率934%；通過對問卷的回訪，有效問卷為1319份，有效率為875%。調查對象的年齡分布為：60-64歲的139人，占調查對象總數的105%；65-79歲的431人，占調查對象總數的327%；80歲及以上的649人，占調查對象總數的493%。調查對象退休前從事的工作以國有和集體企業為主，占337%，無業占253%，其他占19%，政府部門占24%，事業單位占104%，私營企業占19%，個體經商占14%。

（一）居家養老是特殊老人青睞的養老模式

調查發現：755%的特殊老人選擇居家養老；57%的老人選擇社區養老；58%的老人選擇機構養老，其中24%的老人選擇入住普通付費養老院，17%的老人選擇入住一般生活照料型養老院，11%的老人選擇入住高檔養老院，06%的老人選擇入住失能照顧型養老院。

可以看出，僅有少數調查對象選擇了社區養老和機構養老的養老方式，大多數特殊老人青睞的是居家養老方式，究此根源如下。

1傳統家庭觀念因素。大多數調查對象認為居家養老是中國的一種傳統，在家比較自由，不受拘束，而且有子女照顧，即使兒女不能天天在身邊陪伴，回來看望也比較方便。

2經濟承受能力因素。有一部分調查對象選擇居家養老的方式是受自身的經濟條件限制，由于養老院的費用太高，而他們的養老金又較低，機構養老費用超出了他們的經濟承受能力而不得不選擇居家養老。

3熟悉的居住環境因素。熟悉的環境和鄰里是老人選擇居家養老的一個因素，人在年老的時候更習慣在一個熟悉的環境中生活，一方面是社區環境和社會環境他們都已適應，不想改變；另一方面是有朋友圈子，他們可以經常一起休閑娛樂，度過晚年時光。

當然，年齡、身體等特殊因素，也使很多養老機構不愿接受這類老人入住，迫使選擇居家養老，由自己的子女來照顧。然而，老齡化加劇的今天，很多子女不在身邊或子女較少甚至無子女的社區特殊老人就處于無人照料的境地，這也是研究的目的和意義所在。

（二）機構養老的條件及資源是老年人關心的問題

調查顯示，影響老年人選擇養老機構的因素是多方面的。首先，居住環境優雅舒適。在選擇機構養老的76名受訪者中，有48名受訪者把這個作為最重要的因素來考慮。特殊老人身體狀況比一般人差，環境較好的機構能夠滿足特殊老人的身心需求。其次，飲食營養可口。在選擇機構養老的76名受訪者中，有39名受訪者把這個作為重要的因素來考慮。特殊老人對飲食要求偏高，較生、較硬的食物難以消化，因此在飲食營養上，老人們還是投入了更多的關注。再次，衛生條件。在選擇機構養老的76名受訪者中，有30名受訪者認為這個因素也是非常重要的。有些老人不愿意選擇機構養老是因為機構管理不到位，因為特殊老人中的殘障失能類老人需要重點關注，機構往往沒有能力對老人們提供全方位照顧，同時，因為缺乏資金、人力，機構的衛生條件也很難跟上，老人們不愿意住在臟亂差的養老機構。最后，醫療保健。在選擇機構養老的76名受訪者中，有16名受訪者選擇了這個因素。目前，合肥市擁有全方位醫療保健的養老機構非常少，只有少數提供給退休高干的機構才設有此類服務。但是，養老機構在今后的發展中普及醫療保健服務無疑是非常必要的。

除了上述受訪者選擇機構養老主要考慮的因素外，緊急救助、費用、心理疏導、豐富的休閑娛樂活動和距離家的遠近等，也是部分受訪者考慮的因素。因此，機構養老在未來的發展中，需要綜合考慮老年人的需求，才會讓越來越多的特殊老人接受和歡迎。

（三）養老承載能力現狀

所謂養老承載能力是指老年人在養老方面能夠負擔得起的最高界限，養老承載能力這個指標在一定程度上反映了調查對象的養老經濟能力。對于特殊老人群體來說，其養老承載能力總體偏低，如圖所示。

調查對象的養老承載能力情況統計數據顯示，調查對象的養老承載能力（按月計算）500元以下占總數的298%，500～1000元的占268%，1000～2000元的占196%，2000～3000元的占70%，3000～4000元的占16%，4000元及以上僅占08%。數據表明，近六成的調查對象的養老承載能力（按月計算）在1000元以下，說明特殊老人的養老承載能力較弱。這個結果折射出的風險有兩個方面：一方面是特殊老人的養老風險，他們的養老承載能力很難保障他們擁有穩定的晚年生活，一旦生活中遇到了風險，他們必須依靠外界力量的幫助才能度過難關；另一方面是對于社會的風險，當今是老齡化社會，老齡人口在總人口中的比重越來越高，養老承載能力低將嚴重影響到社會的和諧與穩定，這是社會的潛在風險。為了成功化解由養老承載能力較弱帶來的各種風險，政府必須加大對特殊群體老人的養老投入，增加他們的收入，增強他們的養老承載能力。

三、癥結聚焦：城市社區特殊老人居家養老服務困局

以生活照料、醫療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會以及權益保護為主要服務內容的社區養老服務格局和運作體系目前在我國已初步形成，很多城市已建立起了居家養老服務體系。然而，在服務社區特殊老人問題上，各地區將其直接納入到常規居家養老中，較少凸顯其特殊性，以致對社區特殊老人服務經驗相對薄弱，特殊老人的居家養老事業依舊發展滯后，主要存在“四個難以”。

（一）現有服務難以滿足社區特殊老人多元化需求

馬斯洛的需求層次理論把人的需求分為五個層次，社區特殊老人當然也有這五個層次的需求。加之他們自身的特殊性使其對服務需求更是多元化，如高齡獨居、高齡空巢、孤寡失獨的老人，因單身或家庭“空巢”而引發的心理不適甚至病態現象，致使他們更側重需要家政陪護、精神慰藉類服務；低保特困類老人，由于經濟條件的原因，嚴重限制著其生活上的滿足，所以他們更側重經濟和物質層面的需求；對于重病大病、失能半失能老人，由于身體殘疾、病痛等原因，他們更多需要醫療保障、康復訓練類服務。由此可見，社區特殊老人服務多元的需求，給現實所能提供的服務帶來了挑戰。以一般居家養老機構為例，不管是采用家庭養老或是機構養老等方式，很少有養老服務能夠全方位滿足社區特殊老人的需求。因此，如何積極建立新型服務體系，從最基本的需求層面滿足社區老人們的生活需求，是目前有關特殊老人服務領域的最大困境。

（二）單一居家養老模式難以為社區特殊老人提供全方位照料

目前，社區特殊老人居家養老模式主要有家庭養老、機構養老及部分社區居家養老，然而單一的養老模式問題重重。首先，家庭養老一般完全靠子女對其日常生活進行照料，子女如果較忙無法顧及到老人，有些會請保姆、照料員來照顧老人。但是，家庭養老中因為缺乏系統的交友渠道、醫療服務等，老人們在家倍感孤獨。其次，在機構養老層面，由機構聘請護理員工來對老人的生活起居進行服務，但在實際操作中，很多機構由于資金、場地等原因刻意削減為老人進行日常照料的專業護工，導致很多老人在機構得不到及時的護理。再者，社區居家養老是在社區照料的基礎上進行居家養老服務，但在我國，社區服務體系尚未普及完善，針對特殊老年人的社區居家養老發展依舊十分艱難。總之，單一的養老模式很難滿足社區特殊老人的生活需求，同時也給家庭、機構或社區養老帶來極大的壓力。因此，對應不同類別的特殊老人需求來創新社區特殊老人居家養老模式是必然之舉。

（三）專業服務人才緊缺難以提升居家養老服務專業化水平

居家養老服務隊伍可分為管理人員和服務人員兩個層次。當前，社區居家養老服務隊伍整體素質不高，直接制約著居家養老服務工作的進一步拓展。一方面，專業管理人才相當匱乏。各類教育培訓機構設置居家養老管理的相關專業少，一直都是非正規“自我”教育培訓，管理素質偏低，利用現代技術手段來管理社區居家養老服務的能力欠缺，不能充分滿足居家養老服務需求。另一方面，服務人員缺乏。服務人員主要分為領薪的服務人員和不領薪的志愿服務人員兩類。首先，專業化的居家養老服務隊伍短缺。因為居家養老服務人員沒有確切的職業特征，社會偏見認為這項工作沒有技術含量，相當于普通的家政人員，因此管理層多安排一些大齡失業女工去做，必然缺乏專業化知識和技能，不能滿足老年人多元化的服務需求。其次，志愿者隊伍緊缺。在專業養老服務人員嚴重短缺的情況下，志愿者隊伍是重要的補充力量，但目前志愿者提供的服務非常有限。因為激勵和培訓志愿者的機制沒有健全完善，專業化的培訓少，使志愿者在養老服務中的作用發揮不暢。此外，從事居家養老護理的服務人員流動性大、工作量大、工資報酬偏低，嚴重影響了居家養老服務工作的持久穩定發展。

（四）尊老養老氛圍淡化難以提高社會對特殊老人的關注度

隨著經濟的迅速發展，現代化的突飛猛進，由此所帶來的問題也非常多，例如社會尊老養老風氣就在逐漸淡漠，整個社會功利化現象較重。在社區特殊老人養老問題上，由于尊老養老氛圍淡漠，一方面導致了社會總體對特殊老人關懷度降低，另一方面特殊老人們對社會養老大環境持不樂觀態度，不對政府、社會為其提供的養老環境抱以期待，有些老人甚至由于社會養老風氣不濃而拒絕選擇社區養老、機構養老等，認為傳統的家庭養老才是解決老人贍養的最終辦法。長此以往，社區特殊老人的養老問題會愈發嚴重，不僅會直接影響到我國養老事業的有序發展，還會影響到我國社會的和諧文明進程。

四、路徑選擇：構建完善的社區特殊老人居家養老服務體系

中國“未富先老”的社會現實，使養老問題成為備受關注的重要問題。當前，探索符合中國國情與人民意愿的養老模式顯得尤為迫切，居家養老可能作為重要的養老方式被人們所選擇，尤其特殊老人對于居家養老服務的需求較之一般老人群體更高。如此，探索社區特殊老人居家養老服務新路徑，構建與經濟社會發展相適應，政府、社會、家庭、市場和諧共向性的服務體系就顯得尤為必要。

（一）探索多元化社區居家養老模式

隨著社會變遷、城鎮化、人口流動性、家庭小型化等趨勢和孝道倫理意識淡化等原因，大大弱化了家庭養老功能，嚴重沖擊著傳統的家庭養老方式，急需開辟新的養老渠道。首先，完善家庭自助型養老。一方面，增強子女的養老責任意識、強化子女的養老義務，以社區為單位大力弘揚中國傳統孝道文化；另一方面，做好家庭養老服務技能的培訓，針對殘障失能等缺乏自理能力的老人，加大力度對其子女進行養老服務技能的培訓。其次，優化社區與家庭融合型養老。將二者優勢互補，合理科學利用社區的養老服務的軟硬資源。物質服務層面，建立優質多樣的居家養老服務站點，為老人們提供集中服務或入戶服務等。精神服務層面，諸如積極落實“子女?；丶铱纯础狈桨?，加大社區引導監督力度，予以一定的獎懲政策作為輔助；另外，社區應組織開展老人們喜聞樂見的各種活動以及走家入戶，彌補老人家庭關愛的不足，豐富老人的精神生活。同時，大力引進專業化人才隊伍來提升社區養老服務層次，不斷優化社區與家庭相結合的養老模式。再次，構建醫養結合型機構養老。機構養老可以在一定程度上緩解家庭子女的照顧負擔，它是實行集中供養方式，由機構提供日常生活照料等多方面的服務。不過，機構養老在我國還是有一定的壓力，大多數老人們不愿意選擇入住養老機構。所以，必須創新理念，改良機構環境，做到醫養結合。醫養結合可采用公辦公營、民辦民營、公辦民營以及合作型等模式，完善養老機構的醫療設施和配套設備，實行休養、文娛、醫療、護理、臨終關懷服務一體化，為老人們提供一個滿意的人文的養老生活環境。

（二）構筑社區居家養老服務社會支持體系

積極推進社區基本社會服務平臺建設，開發并購買社工崗位，充分發揮專業社工的優勢，推動居家養老服務專業化。在現代都市生活中，由于子女工作的關系，很多老年人都成了獨居老人或空巢老人，他們的需求沒有辦法像傳統社會那樣在家庭中得到滿足，需要得到外界的幫助，這就要求培養和造就一支高素質的居家養老專業服務隊伍來承擔這項社會應該承擔的責任和角色。專業服務隊伍建設主要是指社會工作者的建設，加快推動養老服務這項社會工作專業人才的職業化，提高養老服務社會工作者的薪資水平，留住現有的專業社會工作者，并吸引更多的人加入到養老服務行業的社會工作隊伍。目前，我國對社區居家養老工作沒有宏觀政策性的統籌與規劃，現有政策對社區在居家養老服務中的角色定位沒有明確規定，一般社區不會安排專職人員負責居家養老工作，即便安排也是兼職，這樣，居家養老服務工作很容易就被其他繁雜的事務擠占。在我國社區的組織架構中，沒有職業社工這一相應的角色和定位。因此，必須盡快搭建專門的社會服務平臺，并設置職業化社工崗位，將職業社工按照全面、分類、因地、按需的要求，廣泛開發服務需求面廣、操作性強的項目；盡快順應“小政府，大社會”的服務管理思路，依托社區服務平臺，向民間社會組織購買專職服務；積極培育和整合居家養老服務組織，注重隊伍的管理和建設，建構居家養老社會支持網絡。做到依照老人個性化、多樣化的服務需求，滿足不同類型老人的意愿，優化服務資源，提升服務質量。

（三）完善社區居家養老服務中的主體責任與主導功能建設

當前“小政府、大社會”的格局尚未形成，對此，政府在資源配置中應當強化社區在居家養老服務中的主體責任與主導功能。社區居家養老工程是一項重要的民生工程，應加大財政投入，采取政府監管、市場運作、社會服務的方式，合力提高居家養老服務品質，讓更多的老人安享晚年生活。一方面，在做好引領監管的前提下，推行政府購買居家養老服務，加強組織、指導、培訓、監管等工作。在經費投入、工作場所、機構培育等方面，加大政策性傾斜，形成制度性保障。尤其要加大對特殊老人的養老保障投入，增強特殊老人的養老承載能力。另一方面，政府應大力培育與積極支持從事社會服務的非營利組織，使其成為居家養老服務的主力軍。形成“政府購買服務，社會組織運作”的居家養老社會化服務模式，堅持因地制宜、試點引路，分類指導，實現養老服務主體多元化、服務形式多樣化、服務方式市場化、服務標準規范化，為特殊老人提供好居家養老服務。積極采取“社工+義工+專業隊伍”的模式開展居家養老服務工作，并通過引入專業社工服務機構，負責街道居家養老服務中心、社區居家養老服務站的具體運營和管理，提供針對性的可持續的專業化服務。

（四）強化點面結合人文化服務理念

照顧、醫療、精神這三方面是老年人的主要養老需求，而不同類型的老人對于養老需求的側重點有所差異，這就需要提供人性化的關懷，在滿足普遍性要求的前提下，有區別、有重點地對待特殊老人的養老需求，堅持個別化的原則，制定有針對性的傾斜政策。諸如：理應把失獨老人的養老問題上升到國家層面的責任與義務，而不僅僅簡單是“提供必要的補助”，必須出臺保障性政策，對他們的醫、食、住、行及精神撫慰、心理疏導等方面都應有特定的政策性舉措；失能老人長期依賴他人照顧，需要較高的醫療及康復費用，給其家庭帶來經濟和精神雙重負擔，對此可以采取政府支持、社會組織運作機制，培育專業化養護隊伍，出臺購買有針對性的照顧型保險或把家庭護理的費用納入現有醫療保險的報銷范疇等政策，在一定程度上緩解失能家庭的壓力；隨著社會的發展，空巢、獨居老人的情況越來越多，如80歲及以上的高齡空巢、獨居老人們，年事已高，身體每況愈下，處于最需要照顧的時候身邊卻無人陪伴，養老問題亟需解決，對此，政府、社會要對這類老人的養老問題給予極大關注，政府不僅要提供高齡補貼，而且有必要以街道或社區為單位建立居家養老關懷站，組織職業社工或志愿者給予這類老人精神、情感上的人文關懷。

（五）提高社區居家養老服務的社會認知度

盡管社區特殊老人首選的是居家養老方式，可是他們并不真正認知居家養老，他們主觀上想在家里養老，但客觀上卻需要社區提供服務，然而又尚未形成花錢購買服務的觀念，老人選擇生活照顧和便民服務往往是基于在“不花錢”的前提下，這需要加大力度宣傳居家養老的全新理念。特殊老人的政府購買服務等是居家養老服務宣傳的重要內容，擴大對服務的社會認知度。增強居家養老服務人才的社會認知度，尤其是對社會工作人才的社會認知度。社會工作者、專業家政便民人員、醫務人員等專門的居家養老服務人才，在落實居家養老服務中作用重大，尤其是社會工作者在居家養老服務領域中，擔負著服務需求的開拓者、服務資源的提供者與協調者等重要地位。政府應該加快制定相關政策，完善社會工作人才的育用、激勵、保障等機制，發揮社會工作人才在養老領域的牽引作用，服務引領認知，提高全社會對社區居家養老服務的認知度。

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責任編輯：孔九莉