生態問責制之國際比較

摘要：英、美、德、法、加五國的生態問責制發展相對健全，已經形成了完善的制度體系和有效的運行機制。本文通過對西方五國生態問責制共性及差異的比較分析，得出西方發達資本主義國家生態問責制的基本模式、特點及發展趨勢，并在中西方比較的基礎上，提出西方生態問責制對我國的啟示及我國生態問責制發展和完善的基本路徑。

關鍵詞：生態責任；生態問責制；環境影響評價

中圖分類號：D630；X321文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0085-15

一、引言

英、美、德、法、加五國均是西方發達資本主義國家，在國家性質和政治制度的設計上具有許多共性，但在政府管理和運行體制以及社會文化傳統上有一定差異，在問責制度設計上則表現出共性與差異并存。總體上來說，西方發達國家在生態環境問題上大致經歷了“先污染，后治理，再預防”的發展歷程，目前這些國家在生態環境治理與保護方面已經取得了驕人的成績，位屬世界上生態環境質量最好的國家之列。究其原因，其中生態問責制度的健全與有效運行，是實現這些國家在生態環境治理方面舉得驕人成績的重要制度工具。西方發達國家的經歷和經驗對于發展中國家如何處理好經濟發展與生態環境的平衡關系具有重要的參考價值。我國正處于經濟快速發展時期，由于長期以來對生態環境保護的忽視，生態環境危機已經給我們敲響了警鐘，我們不可能走西方發達國家“先污染、后治理”的老路，必須在經濟發展的同時，實現生態環境的保護和可持續開發。西方發達國家在生態環境開發中的教訓值得我們反思，在治理與保護生態環境方面的成功經驗更值得我們學習借鑒。我們在處理經濟社會發展與生態環境保護關系上必須“以史為鑒”，站在可持續發展的制高點上，統籌規劃，促進經濟社會與生態環境的和諧發展。目前我國生態問責制的理論研究和實踐經驗均十分匱乏。然而，生態問責制作為西方發達國家生態環境治理的重要制度工具已經發展相對比較成熟，通過對西方發達國家生態問責制演進的歷史考察和比較分析，必然能夠總結其成功經驗和失敗教訓，從而可以為我國生態問責制建設與完善提供有益的參考。

自黨的“十七大”提出生態文明建設的重要任務以來，歷次中央全會都把生態環境治理作為一項重要議題，黨的十八屆五中全會更是提出要加大環境治理力度，實行最嚴格的環境保護制度。生態問責制是生態環境保護制度設計的重要內容。目前，國內學術界對于生態環境領域問責制的提法較多，如生態問責制、環境問責制、生態行政問責制、生態或環境責任追究制等。總體上來說，這些概念所要表達的內涵大致相近，但也有所區別。為了區別于行政問責制，本文不采用生態行政問責制的提法。因為環境和生態還是有一定的區別，“環境”多表示一種客觀的自然狀態，生態則體現人與環境之間的互動過程，同時與十八大“生態文明建設”的提出相一致。

生態問責制的產生及發展是與人們對生態環境保護的日益關注和重視密不可分的。早在19世紀中后期，美國早期環保運動領袖約翰·繆爾（John Muir）就針對日益嚴峻的工業污染問題，開始積極呼吁對生態環境的保護，并提出了國家公園理論。這個時期的生態環境保護雖然也有政府官員的回應和參與，但基本屬于個人道德責任的范疇。西方發達國家真正意義上的生態問責制的研究興起于二十世紀六七十年代。[1]西方學者的研究成果比較豐富：（1）在基本理論方面，對生態責任主體的認知過程是一個由個體道德責任向政府公共責任演變的過程，生態哲學家John Passmore 認為：“我們人類對環境問題和生態破壞負有道德責任，為了人類自身的發展理應承擔這種責任。”[2] Jessica Fahlquist 則進一步指出：“生態環境作為公共物品應該由政府來提供，政府應該是主要責任承擔者。”[3]生態責任主體的明確，使得政府成為生態問責的恒定客體。（2）在生態問責制度設計的研究方面，Roger Burritt、Stephen Welch 等學者提出了構建“公共部門生態（環境）績效問責框架”的主張，認為公共部門的生態責任應被測量和向社會報告，這將有助于帶來績效的改進，而這正是問責的目標。[4] （3）在生態問責機制的研究方面，Angus Morrison-Saunders等學者指出，為了保證評估和問責的公正性，應該重視專業環境評價機構的作用，[5]也就是引入第三方專業評估機制。法國環境法學家亞歷山大·基斯認為：“公眾的具體參與是環境權的真正體現，也是應承擔的義務。”[6]廣泛的公民參與是西方國家生態問責的重要特征。（4）對全球環境治理中的跨國和合作問責的研究，英國倫敦經濟學院的Michael Mason通過對跨越國界的生態責任的研究，提出建立一種新的問責制，即“跨越國界和全球環境損害的民主問責制”；[7]Karin Backstrand等針對國際氣候合作問題，提出了建立網絡化的氣候合作問責制的主張，[8]其重點并不在于是否有健全的法律規范問題，而在于如何建立有效的合作機制，進而保障相關法律規范和規章制度的切實實施。（5）西方學者還注重對其他國家在生態問責理論與實踐方面成果的吸納，專門開展了生態問責制的比較研究，如英國學者Trejo和Enrique在“Public Sector Environmental Accountability”一書中專門開展了對澳大利亞、墨西哥和美國生態問責制的概念和理論發展的比較研究。[9]

管理視界司林波，徐芳芳，劉小青：生態問責制之國際比較國內對生態問責制的研究起步較晚，中國知網收錄的以生態或環境問責、生態或環境責任追究為題名的50余篇文章中，剔除新聞類稿件，屬于為學術論文（含學位論文）的不足一半。國內學者的研究大體可以概括為四個方面：（1）對生態問責立法規范和法律制度的研究，婁煥英、高健等對我國生態環境立法的現狀及存在問題進行了分析，并從立法理念、立法體系和立法內容等角度提出了完善對策；[10][11]楊春桃專門以美國、日本環境立法經驗為參照，通過比較分析指出：“沒有明確且規范的政府環境責任制度，在很大程度上使我國現行《環境保護法》（1989年修訂版）處于‘軟法’的尷尬地位”，并從法理角度提出了對《環境保護法》（1989年修訂版）的修改建議；[12]2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議審議通過了新的《環境保護法》，并于2015年1月1日正式實施，但在新的《環境保護法》頒布實施之初，就有學者提出了質疑，楊朝霞認為新《環境保護法》對地方各級人民政府及環保部門的行政責任進行了規定，這是新《環境保護法》在政府環境問責上歷史性的進步，但新法對政府環境問責的規定仍舊比較抽象，對責任的認定界限不清，問責方式、問責程序等也無所涉及，新法的頒布并未解決當前我國生態（環境）問責無法可依的局面，政府環境問責的法治化之路還很漫長。[13]（2）對生態問責制的概念、主體和客體、特質與結構等相關理論問題的研究，康建輝等對生態問責制的概念和客體進行了明確界定，認為生態問責制是特定問責主體依據一定的程序對各級政府、政府各部門和政府官員的環境違法行為予以責任追究的一種責任追懲制度。[14]本概念將問責的對象僅局限為相關部門和人員的環境違法行為，這從環境法的角度來界定，并無不妥，但放在中央提出的建設生態文明制度的大背景下來看，生態問責制的內涵就不簡單是一個追究法律責任的問題了。黃愛寶對中國特色生態行政問責制的主體進行了專門研究，認為人大是關鍵主體，人民是根本主體，中國共產黨是主導主體，民主黨派是重要主體。[15]謝中起等認為生態（環境）問責制在實踐中表現出效應兩重性、向度全程性、形式多元化、內容普遍性、結果多樣性等基本特質，其結構體系包括問責的主體、對象、范圍、程序、方法和結果等因素構成。[16]（3）對生態環境損害責任終身終究制度的專題討論，姜木枝、王艷芳等響應黨的十八屆三中全會提出的建立生態環境損害責任終身追究制的精神，在該領域進行的探討，姜木枝等認為人民主權論、環境資源的公共物品屬性、善治理論構成了生態環境損害責任終身追究制的邏輯起點，并對責任終身追究制的主體、客體、內容和后果進行了分析，[17]但總體上論述比較籠統，也并沒有跳出傳統行政問責內涵之范疇，王艷芳等更深入探討了生態環境損害責任終身追究制的基本構成，明確了應終身追責的主體、情形、責任形式，以及實現機制，[18]對該問題的研究更具針對性。另外，國內學者還開展了對其他生態問責具體制度設計的研究，如范海玉等專門開展了政府環境信息公開問責制度建設的研究，[19]其他一些學者也提出了建立環境績效考核制度、公眾參與問責制度等制度建議，但沒有展開論述。（4）對生態問責面臨的現實困境及對策的分析，葉彩虹等認為當前我國的生態問責過程存在生態責任難以判斷、生態法律缺失和生態問責不到位等問題，提出應該轉變政府生態問責方式。[20]

綜上所述，西方學者不僅對生態問責的一般理論、制度和機制建設等問題進行了較為深入的研究，而且還對全球環境合作治理背景下新型問責模式的建立提出了自己的理論設想，其研究成果的深度、廣度和前沿性均較強。就研究趨勢來看，由于國外發達國家在生態問責法律制度建設方面已經相對成熟，這些國家的學者在該領域的關注焦點已不再是如何構建有效的法律制度體系的問題，而是將重點放在對具體領域生態問責有效機制的完善和生態環境跨國、跨區域和跨領域的合作治理等問題上；在研究方法上也更加注重比較研究方法和典型案例分析方法的使用。國內的研究則不夠全面，也不夠深入，而且已有成果受行政問責制的影響較大，多是將其作為行政問責制的一個領域來討論，實際上二者既有共性，也有差異，比如市場問責機制是生態問責的一種重要模式，但對行政問責則不適用，第三方專業問責方式是生態問責制的主要問責方式，但在行政問責過程并不經常使用。西方國家在生態問責制的理論研究和實踐方面已經積累了豐富成果和經驗，值得我們學習和借鑒。本文將對英、美、德、法、加五國生態問責制進行概述，并在西西比較和中西比較的基礎上，提出我國生態問責制建設與完善的具體路徑。

二、英、美、德、法、加、中生態問責制概述

（一）英國生態問責制概述

英國的生態問責制起始于19世紀20年代，發展于20世紀70年代以后，起始階段著重通過立法程序來保障生態環境的發展，發展階段則主要集中在環境的預防和資源的可持續發展上。生態問責主體主要包括議會、咨詢機構、行政機關內部、公眾等，他們相互配合共同監督政府的環境失范行為。生態問責機制設計相對完善，包括環境審計機制、環境影響評價機制、環境公益訴訟機制。環境審計開始于1989年，審計主體是國家審計署（NAO），審計的范圍十分廣泛，并且參照國際化的審計標準。環境影響評價機制始于1988年，其評價主體具有全方位的特色，主要包括開發商、受影響群體、解調者、促進者。在對規劃和建設項目進行環境影響評價時，要依次通過篩選、范圍確定、影響分析、制定減緩措施、籌劃環境報告、審查、決策、跟蹤、公共參與九個步驟展開。環境公益訴訟機制在1977年以前主要由檢察長代表公眾提起訴訟，相對來說十分保守。1977年以后，建立了由公共衛生監察員代表公眾進行群體訴訟的制度。[21]之后，逐步建立起了檢察長、公共衛生檢察院、團體、個人相互配合的訴訟機制。英國的生態問責制特點突出，擁有大量的環境咨詢機構對政府進行專業問責，并且有跨國界的政府機構進行環境影響評價，但也存在著生態問責的靈活性較差、問責主體偏重個體利益動機等不足之處。

（二）美國生態問責制概述

美國的生態問責制始建于20世紀60年代。美國雖然沒有在法律條文中明確提出過“生態問責制”，但制定了健全的生態環境法律法規作為生態問責的依據及執行的保障，主要包括《國家環境政策法》、《信息公開法》及《環境質量改進法》等。根據三權分立原則及民主制度設計，美國的生態問責主體主要有國會、司法機關、行政機關內部及公眾輿論、媒體等。美國的生態問責制度體系主要包括環境審計制度、環境影響評價制度、環境公民訴訟制度及政府內部的生態績效評估制度，各制度都有相應的規章制度及執行主體，責任明確，共同構成完整健全、行之有效的生態問責體系。值得一提的是，美國是環境影響評價制度的首創者，在1969年的《國家環境政策法》中首次提出，[22]并通過訴訟實踐和相關法律法規得到進一步完善。同時，美國也是最先實施政府生態績效和生態環境項目評估管理的國家之一。總而言之，美國生態問責的特點表現為開始時間早，不斷完善，具有創新性且經驗豐富。美國是把三權分立制度實施的最為徹底的國家，這在保證權力相互制衡、相互監督的同時也導致了立法機關及司法機關對行政機關進行生態問責的有限性。

（三）德國生態問責制概述

德國的生態問責制是在19世紀工業革命期間逐步發展起來的，環境保護的法律法規十分完備和詳細。目前，全德國聯邦和各州的環境法律、法規達到8000部，此外，還實施歐盟的約400個相關法規。[23]生態問責主體主要有內部行政機關、審計機構、環保NGO、咨詢機構、公眾等，由這些多元主體共同監督政府。生態問責機制設計主要由領導和組織機制、運行機制、保障機制構成，環境影響評價機制和環境訴訟機制是德國的成功之處。就領導和組織機制而言，聯邦環境部是領導機構，生態問責主體對聯邦環境部進行問責。就運行機制的環境影響評價而言，注重公眾參與、審批方式權責分明，評價步驟明晰，從而客觀合理的對規劃和建設項目進行環境影響評價。就環境訴訟而言，團體訴訟是最主要的訴訟主體，就政府損害環境的行政審批計劃提起訴訟，德國生態問責制不僅具有法律法規健全、問責主體多元的特點，還具有問責機制有效、問責力度大的優勢。公眾參與影響力度小、環境團體只能提起行政訴訟是德國生態問責制的不足之處。

（四）法國生態問責制概述

法國于1917年首次頒布與環境保護相關的法律，現已建立起完善的環境法體系。法國于2000年頒布了《環境法典》，實現了環境法律的簡約化和體系化。[24]為了加強對政府部門的環境監督，主動向社會發布由民間或政府部門監測獲取的環保數據已成為政府的一項慣例行為，可以說法國的各項環境法律法規的制定和出臺充分反映了民聲民意。法國的生態問責機制設計相對健全，主要包括環境審計機制和環境影響評價機制。法國設有專門的審計法院，獨立于政府及議會，專司對政府的資金、法律法規執行情況等進行全面客觀的審計。環境審計的范圍廣泛，目前主要集中在對綠色能源、核能污染、溫室效應、資源分配等環境治理及監控方面，且會綜合考慮自然和人為因素，具有監督、評價和防護等多重功能。[25]法國的環境影響評價制度確立于1976年出臺的《自然保護法》，經過近40年的實踐，法國的EIA形成了自身的特點，主要體現在環境影響評價報告書內容全面、廣泛，報告包括項目涉及到環境要素的各個方面，這也是法國生態問責制區別于其它發達國家最為顯著的特色之處。但法國半總統制的政治制度導致總統的權力過大，立法機關及司法機關的權力受到約束，生態問責的力度較小。

（五）加拿大生態問責制概述

加拿大的生態環境質量優良是世界公認的，這與其具備完善的生態問責制度密不可分。加拿大十分注重政府在生態環境保護方面的責任，并且在多部法律法規中明確了政府在環保方面的義務和責任，主要包括《加拿大環境保護法》、《聯邦問責法案》、《聯邦可持續發展法案》及《加拿大環境評價法》等。加拿大的生態問責制度體系主要由環境審計、環境影響評價、公眾問責、新聞媒體監督、反對黨問責和政府內部問責組成。客觀的審計報告使議員們能夠及時了解環境保護現狀和公眾的環境訴求，為其對聯邦政府進行生態問責提供了第一手資料。[26]加拿大的環境評價制度也較為完備，不僅有專門《加拿大環境評價法》，還專門建立環境評價署作為環境評價的執行機構。環境請愿制度是加拿大生態問責制的特色之一，使公眾參與貫穿在政府環境工作的始終。加拿大政府內部也有一些專門的監督和評價機構，并且提出了環境管理問責制度框架和具體明確的生態評價指標及評價方法，用于評價政府在生態環境保護方面的績效表現和政策實施情況，這也是加拿大生態問責制最為突出之處。但加拿大的生態問責制也有其固有的缺陷，主要表現為公眾參與程度過高導致決策效率低下。[27]

（六）中國生態問責制概述

中國生態問責制大致起始于2006年2月《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的出臺，遠遠落后于西方國家。目前，我國的生態問責制剛剛起步，正處于學習借鑒階段。中國片面追求GDP的增長，導致生態環境每況愈下，嚴重制約了國家的政治、經濟、文化各方面的整體發展。為此，中國政府開始完善環境保護的相關法律法規，2014年4月24日全國人大常委會審議通過的新的《環境保護法》被廣泛贊譽為“史上最嚴的環保法”、“環境立法史上又一里程碑”。 [28]2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，明確了黨政領導干部生態環境損害責任追究制度，使得生態問責進入實質性階段。但我國的生態問責制仍然暴露出許多問題：

一是重視政府的環境權力，輕視政府的環境義務。主要表現在法律制度中多數是針對企業的違法行為進行規制，明確規定企業違反環境法律應當承擔的法律責任，對于政府的環境責任沒有做出明確的規定，忽略了對政府自身行為的約束。二是環境監管主體責任不清現象仍然普遍存在。受我國條塊分割管理體制的影響，各部門職能交叉、重疊，導致權責不清現象較為普遍。三是缺乏公眾參與生態問責的渠道，中國的各項環境決定仍然是一種政府行為，大多數是政府處于主導地位，公眾參與明顯不足，尤其是表達自己意愿的渠道不暢通。四是生態問責機制設計相對較落后，例如：就環境公益訴訟而言，對于被訴對象沒有做出明確的規定，嚴重影響了其作用的發揮。總體來說，我國的生態問責制的建設相對落后，諸多方面急需改進。

三、生態問責制的共性及差異比較分析

（一）共性與差異

1.生態問責法律制度

英、美、德、法、加五國均有完備的法律體系作為生態問責制度的依據及保障，但也存在差異之處（見表一）。

（1）五國之對比

資本主義國家的法律體系分為兩大類，即英美法系和大陸法系。英國、美國及加拿大屬于英美法系，而德國、法國屬于大陸法系。五國雖然都有最基本的環境法，但由于法律傳統等因素的影響形成了不同的環境立法和環境法運行及發展模式。環境法的立法模式[29]大致可以分為四類：

一是單行法模式，即通過單獨立法的形式將實踐中出現的某個具體的環境法律事項進行的特別規定，因此單行法模式下的環境立法數量眾多，根據實踐需要對各個領域都進行了立法，但由于沒有能夠考慮到環境問題的整體性聯系問題，因而在實踐中，各項法律之間協調配合的效果不好，英美法系的大多數國家在環境立法初期都采取的單行法立法模式。但隨著環境治理需要的深度發展，單行法模式日益暴露弊端，英美法系的國家根據本國的實際需要，采取了不同的整合或調整方式，大致形成了基本法模式和綜合法（整合法）模式兩種不同的立法模式，大陸法系中的許多國家則朝著環境法法典化模式發展。

二是基本法模式。在環境法體系中，環境基本法是屬于環境法中的基本性規范，在環境法中處于最高位階，通過對環境單行法之間的共同性問題作出統一的規定，來統領和協調環境單行法，有效彌補環境單行立法的弊端。典型的環境基本法有美國的《國家環境政策法》，該法不僅要求政府各部門對照《國家環境政策法》檢查本部門的職責，使本部門職責同該法統一起來，而且還要求修訂其他法律法規中與《國家環境政策法》相關規定不一致的地方。由于基本法在環境法律體系中居于準則地位，這就為環境單行法之間沖突的解決提供了標準和依據。

三是綜合法（整合法）模式。綜合性環境法是對環境單行法進行整合的另一種立法模式。整合的方法是根據環境保護實際的需要，實時地對原有相關的單行環境法律加以匯編修訂，通過有效整合從而制定出一部新法，從而形成環境保護的綜合性法律規范。在法律效力上，等于或高于單行環境法。典型的綜合性環境法主要有加拿大的《環境保護法》和英國的《環境法案》。在現實中，環境綜合法對相關單行環境法律的整合范圍和整合程度要依據實際情況來定，在不同國家和不同領域是有差異的，但綜合性法律規范的頒布，大大地提高了環境治理的效率。

四是法典化模式。所謂法典，是指“一套內容十分完整，具有嚴格的邏輯順序并且用語精確的綜合性法律規定的總和。法典一經頒布，就代替了以前所有的同類法律規范，意味著法律發展的一個新開端。”[30] 歐洲大陸法系國家，有著深厚的法典化傳統，德國和法國的環境立法均為法典化模式，法國已頒布了《環境法典》，德國雖然環境法典由于個別州的反對，未能通過，但法典化已成為德國環境立法和環境法運行的基本趨勢。法國的法典化模式在實施環境立法法典化模式的國家最具有代表性，環境法的法典化是環境政策合法性的標志，法國環境法典的誕生標志著環境法向成熟趨勢發展。[31]

（2）中西方之對比

我國從整體上來說屬于大陸法系，但也吸取了一些英美法系的元素，正在努力形成了具有中國社會主義特色的法律體系。中國的環境立法模式目前還處于探索階段，環境法學界和立法機關層面展開了諸多的討論。但從當前現實來看，我國目前環境法律體系還很不健全，《環境保護法》對政府責任的規定不夠明晰，存在“重權力，輕責任”的現象，沒有發揮好作為基本法的功能作用，同時環境單行法之間還存在矛盾和沖突，對同一行為在不同環境單行法中的規制不統一等諸多問題。如果要把我國當前的環境立法模式的話，其比較接近于單行法模式，而且還處于該模式的初級階段，這足以說明當前我國環境立法的落后程度。對于我國現行環境法律領域出現的整體性缺陷，有的學者提出我國環境法立法模式應該效法基本法模式，應對現行的《環境保護法》進行修改，確定其基本法功能，在對其他環境單行法進行修改完善，并基于基本法的立法約束根據實際的需要制定新的單行法。也有的學者認為，環境基本法模式不足以解決我國當前環境保護和治理中的復雜問題，法典化應是我國環境立法模式的路徑選擇。

表1中西方生態問責法律體系概況

國家代表性的法律制度法系法律類型英國《環境法案》英美法系綜合法模式美國《國家環境政策法》英美法系基本法模式德國《聯邦自然保護法》大陸法系法典化模式法國《環境法典》大陸法系法典化模式加拿大《加拿大環境保護法》英美法系綜合法模式中國《中華人民共和國環境保護法》 大陸法系單行法模式2.環境審計機制

在綜合對比英、美、德、法、加五國環境審計的基礎上（見表二），可以發現美國的環境審計開始的最早，始于20世紀60年代，之后隨著環境審計作用的加大，其他國家紛紛開始進行環境審計。需要指出的是英國環境審計發揮主體作用的是國家審計署（NAO）、美國是審計總署（GAO）和環境保護總局（EPA）、德國是聯邦審計院、法國是審計法院、加拿大是國家審計公署。

（1）西方五國之對比

在綜合比較的基礎上，發現這五個國家環境審計的實施既有共同之處，又有區別。共同點主要表現在兩個方面：一方面，環境審計機構的獨立性強。這五國審計體制的類型主要是議會制、獨立型、司法型，這三種審計體制最大的特點是獨立于行政機構之外，具有很強的獨立性，這有利于最大限度的發揮環境審計的作用。另一方面，環境審計的內容全面。從表二中可以明顯看出這五個國家除了法國之外，環境審計的主體都包含兩個，一般是審計署發揮主導作用，另一個機構起到補充的作用，這樣就能夠促使兩個機構互補，充分、全面的進行環境審計。

區別則主要表現在，德國的審計體制類型是獨立型，英國、美國、加拿大則屬于議會型，法國屬于司法型，可以看出，德國環境審計的獨立性最強，既不屬于立法和司法機構，也不是政府的行政部門。其他國家的獨立性相比德國則較弱。此外，美國的環境審計開展最早，各方面發展相對健全。法國在20世紀60年代開展環境審計，而英國、德國、加拿大則在20世紀80、90年代相繼開展環境審計，正處于不斷完善的階段。

（2）中西方之對比

我國的環境審計機制遠遠落后于西方五國，至今還沒有一部獨立的環境審計法規，環境審計的覆蓋面窄、環境審計主體的能動性較差，這些都嚴重制約了生態環境的可持續發展。英國和加拿大在環境審計中有其特色之處，為此，需要深入分析與中國的不同之處。

中英之間的環境審計不同之處主要表現在審計標準不同。英國的環境審計主要采用的標準有兩個：歐盟環境管理和審計計劃（EMAS）、國際環境質量標準體系 ISO14000。[32]英國采用國際化的環境審計標準，確保審計工作質量的提高，同時也為英國制定環境目標提供了可靠性的依據。我國主要采用環境保護方面的法律、法規、規章作為環境審計的依據和標準，可操作性和科學規范性明顯不足，需要進一步完善。

中加之間的環境審計不同之處則側重于環境審計類型的不同。加拿大的環境審計以績效審計為主，聯邦審計署在績效審計中將環境審計中原來的3E（經濟性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）發展為4E，以促進審計的有效性。我國的環境審計以財務收支審計為主，環境審計僅注重對國務院所屬環保部門、政府管理的環保專項資金的審計監督。[33]這不利于環境審計的全方位發展，需要借鑒加拿大的成功之處。

表2中西方環境審計機制概況

國家審計體制類型審計時間環境審計主體英國議會制1989年國家審計署（NAO）地方環境審計委員會美國議會制20世紀60年代GAO、EPA德國 獨立型1992年德國聯邦審計院、經濟審計協會法國司法型1967年審計法院加拿大議會制1993年國家審計公署、CEAA中國行政型1983年中華人民共和國審計署3.環境影響評價機制

環境影響評價機制是重要的事前監督機制，對于政府規劃和建設項目起到事前預防作用，各國都十分注重開展環境影響評價。美國是環境影響評價的首創者，起始于1969年，之后，法國、英國、德國、加拿大，以及中國相繼展開了環境影響評價。需要指出的是，德國的《環境影響評價法》在1990年才正式頒布，但是70年代初就已經展開了環境影響評價工作，這也是德國生態問責機制設計的重要特色和成功之處（見表三）。

（1）西方五國之對比

這五個國家環境影響評價機制的設計各有其獨特之處：英國具有全方位進行環境影響評價的特色，開發商、受影響群體、解調者、促進者共同參與環境影響評價，廣泛收集來自于各方的環境信息進行全面的評價；美國具有環境影響評價客觀性強的特色，注重環境影響評價替代方案的選擇，沒有將選擇方案作為既定方案，而是在客觀評價的基礎上確定最終的結果；德國具有審批方式權責分明的特色，環評機構只是中立機構，按照其專業技術完成工作任務，不對項目的可行性做出結論；法國具有環境影響評價報告書內容全面、廣泛的特色，報告包括項目涉及到的各個環境要素，且內容精確、詳細；加拿大具有合作性強的特色，在進行環境影響評價的過程中，要由聯邦和省級政府共同負責。這五個國家的環境影響評價機制既有差別又有其共同之處，比如都十分注重公眾參與，保障公眾的知情權、參與權，最大限度的滿足公眾需求。

（2）中西方之對比

中國的環境影響評價機制還沒有走上健全的發展軌道，立法制度缺乏，公眾參與形式化現象嚴重，環境執法和監督不力，嚴重制約了環境影響評價機制的完善。這與西方國家的環境影響評價機制的設計具有很大的差距，需要加強完善。 美國和德國在環境影響評價機制設計中具有其特色之處，為此，有必要與中國進行對比。

中美之間的對比，一是目的不同，美國實施環境影響評價的最終目的是確保NEPA的實施，實際上就是實現人類與社會的和諧發展。而我國提出進行環境影響評價的最終目的是實現可持續發展，關注的中心在于解決經濟發展和環境之間的矛盾。可以看出，美國著重強調人類的健康的生存環境，而我國側重于經濟的發展。二是環境影響評價的內容不同。美國在進行環境影響評價的過程中，十分注重替代方案的選擇，并將替代方案和選擇方案放在同等重要的位置。而我國缺乏替代方案的選擇，不利于客觀的開展活動。

中德之間的對比，最大的不同是環境影響評價的審批方式不同，德國的環評機構作為中立機構，只是按照專業知識完成各自相應的工作，不進行可行性評價。而我國則是先由專業的環評單位對項目進行有償評價并編制環評報告書，然后交給環保主管機構并由其組織環保專家進行審核，提出審批意見。其中，環評報告書將作為政府機構是否批準進行項目實施的重要依據，由于環評單位不代表政府且要收取一定的費用，可能導致許多腐敗、權責不清現象的存在。

表3中西方環境影響評價機制概況

國家正式實施時間代表性的法律英國1988《環境影響評價條例》美國 1969《國家環境政策法》德國 1990《環境影響評價法》法國1976《自然保護法》加拿大1992《加拿大環境評價法》中國1981《建設項目環境管理法》4.環境訴訟機制

環境訴訟機制是生態問責制中的重要制度工具，英、美、德、法、加拿大在環境訴訟機制的設計中各具特色，其共同之處也十分明顯。

（1）西方五國之比較

英國的環境訴訟的特色在于檢察總長可以代表公眾提起訴訟，檢查總長能夠代表國王，其擁有的權力相當大。因此，對政府提起環境訴訟具有很強的權威性；美國的環境訴訟側重于保護公民個體的權利，每個公民都是訴訟主體；德國的環境訴訟機制是其生態問責機制設計的重要特色和成功之處，具有團體訴訟的特點，通過團體訴訟彌補個人訴訟的不足之處，有效維護團體成員和受團體保護成員的權益；法國則設有獨立于政府的行政法院，可以客觀公正地審理環境公民訴訟案件；加拿大環境公民訴訟制度的特點為程序性較強，公民參與途徑明確。

五國的共同之處表現為兩方面：一是針對性強，即環境訴訟都是針對政府損害環境的行為而提起的，以最大限度的規制政府的行為。二是注重維護公民個人的根本利益，只要政府的行為違法，公民就能夠提起訴訟，有效的保障了公民的權益。

（2）中西方之比較

中西方在進行環境訴訟的過程中，明顯的不同之處主要表現在兩個方面：一方面，環境訴訟資格范圍不同。西方國家環境訴訟資格的范圍比較廣，例如：美國就規定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。[34]

而我國公民環境訴訟資格則受到種種限制，必須是作為行政管理相對人一方的公民、法人和其他組織才具有原告資格。另一方面，環境訴訟專家團隊的成熟程度不同。西方國家的環境訴訟有環境專家團隊提供專業的技術支持，這就為公民提起訴訟提供了強有力的幫助。我國的環境公益訴訟的專家團隊處于起步階段，各方面還不夠成熟。

（二）原因分析

1.政治制度不同

雖然英、美、德、法、加五國均為西方資本主義發達國家，但政治制度也不完全相同（見表四），導致生態問責制度的構建基礎也存在差異性，各國生態問責的制度設計也不盡相同。五國中的英國、法國為單一制的國家結構形式，中央權力較大，對地方的控制較為嚴格，在生態問責制上體現為中央制定的生態問責法律法規地方必須要嚴格遵守，在具體的實施細則上可以根據實際情況自行制定，但總體方針及原則必須按照中央政府的規定。相反，美國、德國、加拿大為聯邦制國家，地方政府擁有較多的自主權力，而且可以制定地方憲法，不必嚴格按照中央政府制定的法律法規行事。在政權組織形式上，英國、德國、加拿大實行議會制，立法權大于司法權和行政權；美國實行總統共和制，嚴格按照三權分立的原則來組織政權；法國為半總統制，具有總統制的實質但形式上保留了議會制。綜上所述，英、德、加等議會制國家及法國政府都要對議會負責，立法機關在對政府進行生態問責的力度和效度上要大于實行完全三權分立制的美國。在政黨制度方面，英國、美國、加拿大都為兩黨制，德國、法國為多黨制，但在進行生態問責時沒有本質上的區別，執政黨上臺后其它政黨都為在野黨或反對黨，對執政黨履行生態環境責任的情況進行監督。

中國雖然實行人民代表大會制度，但在立法機關中卻沒有設置專門的生態問責機構，而且司法機關的財務及人員配備一定程度上依賴于行政機關，所以在對政府進行生態問責時有諸多阻礙因素，致使問責效力不高。相比于西方發達國家三權相對分立的政治體制，我國以行政權為核心的政治體制對于生態問責制的實施還有很多需要完善的地方。

表4中西方政治制度概況

國家國家結構形式政權組織形式（政體）政黨制度英國單一制議會君主制兩黨制美國聯邦制總統共和制兩黨制德國聯邦制議會內閣制多黨制法國單一制半總統制多黨制加拿大聯邦制議會民主制兩黨制中國單一制人民代表大會制中國共產黨領導的多黨合作制度2.經濟發展水平的差異

英、美、德、法、加拿大是世界上經濟發展水平較高的發達資本主義國家，他們在工業革命時期就展開了環境保護的各項工作，通過幾十年環境保護工作經驗的積累，已經培養出大批優秀的環境管理人才，并且掌握了先進的環境管理技術，又有強有力的經濟作為支撐，致使這些國家的生態問責制十分成熟。

我國正處于社會主義初級階段，經濟發展水平相對落后，環境保護和生態問責工作開展的時間較短，制度建設、政策、技術等各方面都不健全。我國開展生態問責側重于追求經濟利益，解決經濟發展和環境之間的矛盾，以彌補我國經濟發展落后的狀況，致使我國的環境審計以財務審計為主，不同于西方國家所追求的包括資金、績效等在內的整體性審計。

3.思想及文化傳統的差異

西方發達資本主義國家與中國公民思想觀念的差異是導致中西方生態問責制差異的重要內在原因。一方面，是由于中西方國家公民環境權利意識認同程度的不同所導致，西方國家公民環境參與途徑十分廣泛，如舉行環境聽證會、環境公告和環境評估會等，環境權利作為公民的基本權利已深入人心，而我國公民從小就形成了一種對政府權力的畏懼感，公民的環境權利意識較弱，不愿意也不敢對政府進行問責。另一方面，是由于中西方公民環境保護公益意識的不同所造成，西方發達國家公民從小就要接受環境教育，環境保護公益意識比較強烈，為了維護自己和社會的正當合法權益，就會對政府進行問責，以迫使其改正自己的行為，自覺履行相關職責，而我國公民的環境保護公益意識較差，認為環境保護問題僅僅是政府組織和環境保護機構的責任和義務，也就不會主動的對政府進行問責。

（三）結論

1.基本模式

西方各國政治文化傳統及各國政體的差異均造就了各具特色的問責模式，不同模式間既具有共性又具有個性。法國和德國屬于歐洲大陸法系國家，法典化傳統源遠流長，二戰以后逐漸形成了法典化環境立法趨勢，20世紀90年代逐步確定了以環境法典或類似于環境法典的環境法律為核心的生態問責模式。美國、英國和加拿大同屬英美法系國家，但在環境法立法模式的選擇上，由于國情的差異形成了不同的模式，在問責實踐中美國逐步形成了以環境基本法為核心的生態問責模式，英國和加拿大則通過對環境單行法的有效整合，形成了以環境綜合法為核心的生態問責模式。

2.特點

西方各發達國家一般都是經過先污染、后治理的過程，在認識到生態環境保護的重要性后，開始建立起生態問責制度，通過監督及追究政府的生態責任來促使其積極主動履行其生態職責。通過西方五國生態問責制的比較，可以得出其共有的特點及差異。

（1）共同特點

1）相關法律法規健全

西方各發達國家在生態問責制度的建立和發展過程中都十分注重法律法規的約束和保障作用，很多制度及其具體的運行方式都是通過法律進行規定的，生態問責對象的職責及問責主體的權力都是由相關法律法規加以明確的。目前，西方各發達國家通過長時間的探索與發展，建立了完備的生態問責法律體系，不僅在環境基本法中規定了政府的具體環境責任，而且出臺了諸多相配套的解釋性法律文件，對生態問責的主體、客體、內容、標準、程序等都做出了詳細的規定，促進了本國生態問責制度的有序運行及長效發展。

2）問責主體多元化

西方各發達國家的生態問責主體都具有多元化特征，既包括立法機關、司法機關及行政機關內部問責，也包括公民、環保機構、咨詢機構及新聞媒體的監督。各問責主體間相互配合、相輔相成，共同構成異體多元的生態問責體系。國家權力機關中設有多個專門的生態問責機構，且權責明確，問責方式和程序等都有相應的法律加以規定。公民參與貫穿各國生態問責制的始終，從外部對政府進行生態監督與問責，保證了生態問責制的科學性及有效性。

3）問責體系和運行機制可行性強

西方各發達國家的生態問責體系設計經過長期實踐漸趨合理，環境審計、環境影響評價和環境公益訴訟等制度發展較為成熟，而且每項制度都設有相應的專門問責機構，責任界限清晰，針對性和可行性強。生態問責程序貫穿于政府的整個行政過程之中，事前問責、事中問責及事后問責都有相應的運行機制加以保障，且問責力度大，問責過程公開、透明、民主，有效促進政府積極履行生態職責。

（2）各國差異

英、美、加同屬英美法系國家，雖然在環境立法模式上分別形成了基本法模式和綜合法模式的差別，但單行法依然是國家環境法律規范的主體，通過單行法的形式對各個領域具體環境法律問題作專門的規定，而德、法是大陸法系的國家，重點運用法典或類似于法典的形式對環境保護涉及到的基于所有環境立法事項作出統一、規范和具體的規定。可以看出，英、美、加三國的生態問責制度的設計具有針對性，且比較詳細，而德法的生態問責制度的設計則相對全面且廣泛。此外，加拿大在獨立之前一部分是法國的殖民地，在英美法系和大陸法系傳統的雙重影響下，其環境單行法的整合程度要高于英國。

3.趨勢

（1）西方國家的發展趨勢

隨著人類文明的進步，經濟發展水平的加快，生態環境的健康發展成為衡量一個國家綜合實力的重要因素，生態問責同樣也越來越發揮著重要的作用。從西方五國格局特色的生態問責模式來看，未來西方五國的生態問責將會朝著國際化和本土化并行的趨勢發展。

國際標準化組織即環境管理標準化技術委員會（簡稱TC207）制定的ISO4000環境管理系列標準得到了世界各國的認可，并在全球范圍內得到了廣泛實施。因此，以通用的國際環境標準為基礎實現生態環境的跨國、跨區域和跨領域的合作治理將是西方國家生態問責理論研究和實踐發展的一大趨勢。

另一方面，生態問責制度設計必須與本國國情相適應，形成具有本土氣息的生態問責模式。西方國家的政治體制各不相同，這就決定了問責模式，特別是具體的問責方式和手段必然存在差異。因此，西方各國應在吸收其他國家問責優勢的基礎上，逐步形成適合本國國情的生態問責模式將是西方國家生態問責制發展的另一個重要趨勢。

（2）中國的發展趨勢

健全的生態問責法律制度體系是西方國家生態問責制建設的成功經驗，在積極消化西方國家生態問責立法經驗的基礎上，探索適合我國的環境立法模式和環境法運行模式，逐步完善我國的環境立法體系，是我國生態問責制度建設和完善的首先任務和必然趨勢。除此之外，生態問責制的實踐和運行必須依賴于健全的組織和運行機制的保障，西方國家健全的環境審計機制、環境影響評價機制、環境訴訟機制的設計及其配套保障措施等也是值得我們效法和借鑒的地方。另一方面，我國在生態問責方面，政府擁有較大的權力，其他主體對政府問責力度相對較小。這是我國的現實國情，也是當前我國生態問責制建立和運行的基礎。但這一現實國情也不是不可改變的，強化人民代表大會的權力地位和在國家政治生活中的作用，不僅是建設法治中國的需要，同樣是生態問責制度建設和完善需要，建立健全人民代表大會為核心的多元問責體系應該是我國生態問責制度發展的另一大趨勢。

簡而言之，在消化吸收西方國家經驗的基礎上探索創新，逐步建構起一套同時兼具國際化水準和適合我國國情的，具有中國特色的生態問責理論、制度與實踐體系，將是我國理論界和實踐部門近期和在未來一段時間內需要思考的重點問題。

四、評價及啟示

（一）優點及局限性

英、美、德、法、加五國的生態問責在實踐中做得非常成功，形成了相對完善的生態問責體系，但其也存在固有的缺陷。基于上文的詳細闡述，有必要進一步對這五國進行綜合性的評價，以期從西方發達國家中吸取成功的經驗，促進我國生態問責制的改進和完善。

1.優點

（1）整體優勢

從整體上來說，英、美、德、法、加這五個國家在生態問責方面有共同的優勢，主要表現在三個方面：一是具有健全的法律法規。這主要體現在涉及到的內容廣泛，幾乎包括生態環境保護的方方面面。與此同時，也注重具體問題具體分析，沒有將一個制度籠統的運用于政府和地方，而是針對政府和地方的特色制定符合實際情況的制度。二是問責主體多元。五國都十分注重將公眾作為重要的問責主體，這就起到了有效監督政府的作用。此外，這些國家對政府進行問責的時候，至少都包含四個以上問責主體，有效的監督了政府的環境行為。三是問責機制的可行性強。五國都建立了相對成熟的問責機制，每項機制都設有相應的問責機構，責任界限清晰，針對性和可行性強。同時，生態問責體系涉及到的各項內容全面且合理。

（2）特色優勢

從每個國家的角度來看，英、美、德、法、加這五個國家在生態問責方面有其各自的優勢。英國生態問責過程的公開性強，政府的環境行為要接受來自于各方群體的全面監督。美國生態問責制具有配套制度和保障措施完備的特色，具體體現在法律方面的配套制度和制度執行過程中的保障措施。德國則通過法律法規保障了問責主體的環境參與權、環境信息知情權，還具有強有力的監督機構對政府進行監督，問責力度大是德國生態問責制的一大特點。法國的環境影響評價有其獨特之處，評價報告書的內容全面廣泛，而且具有獨立的行政法院系統來公正地審理環境公民訴訟案件。加拿大的特色之處則體現在其健全的生態問責指標體系上，衡量指標完整且具有針對性。

2.局限性

盡管西方發達國家的生態問責制相對健全，但仍然存在局限性。其局限性的存在主要是由西方國家生態問責制的構建基礎決定的，主要表現在兩個方面：一方面，西方國家的立法機關、司法機關、行政機關之間相互牽制，地位均衡，對政府的問責權限受到約束。而我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，立法機關、司法機關、行政機關之間相互牽制的力度較小，如果問責體制和運行機制設計得當，能夠最大限度的對政府環境行為進行問責，這是西方國家所不及的。

另一方面，西方國家問責主體在對政府進行問責時首先要考慮到自身的經濟利益，在滿足自身利益的基礎上才會考慮國家的整體利益。而我國的政治體制要求要以國家的根本利益為出發點，在對政府進行問責的時候，問責主體首先考慮到的是國家的整體利益，其次才會考慮到自身利益。

（二）對我國的啟示

1.加強生態問責法制化建設，實現政府權責對等

縱觀西方各國的生態問責制度，無不以完備的法律法規作為根本依據與保障，加強生態問責的法治化建設既是西方各國的成功經驗，也是我國當前建設法治中國的大勢所趨。從長遠來看，以法國為代表的法典化發展模式更加貼近我國的法律發展的實際需要，但在短期內推行環境立法法典化顯然是不且實際的，筆者認為當務之急還是盡快完善單行法立法體系，為各個具體領域的環境保護和問責提供具有操作性的法律依據，與此同時，考慮部分交叉領域環境法律法規的整合，從而解決單行法之間相互沖突的問題，也就是說，綜合法模式不失為我國環境立法體系及運行模式向法典化過渡的一個更加務實的路徑模式。

另一方面需要強調的是，無論何種立法模式都必須確立科學的權責觀念，這是取得法律實效的基礎保障。政府是生態環境保護的主體，自然也就是被監督和問責的主要對象，其權力和職責應該是對等的，但我國在這一點上做的還有所欠缺，亟待改善。例如，西方許多發達國家設立環境影響評價制度的目的是對政府的行政行為對生態環境的影響進行專業性評價，但我國的環境影響評價的主要對象為各企業的項目。另外，我國生態問責的相關法律法規中很多都是針對企業的行為來設立的。我國新修訂的《環境保護法》這一問題仍然存在，例如在第六章中重點規定了企業的生態環境法律責任，而對政府和其它機構的法律責任的規定較少。政府作為權力的主體，也應該承擔起相應的責任。

2.拓寬生態問責主體范圍，建立協調有序的多元問責體系

西方各國生態問責制能夠有效發揮作用的原因之一即為問責主體的多元化，英、美、德、法、加五國都存在多個相互配合的問責主體，而且公眾參與貫穿于生態問責制的各個方面，充分體現了分權與民主的原則。我國的生態問責以政府內部的上問下責為主，包庇、徇私等現象較為嚴重，公眾參與生態問責的途徑與方式沒有做出明確的規定。結合西方各國生態問責制的成功經驗及我國的具體國情，我國應拓寬生態問責主體的范圍，不僅要強化人民代表大會、立法機關、司法機關的問責功能，還要增強社會團體、媒體的問責，尤其要加強公眾參與。為此，要建立公眾參與制度，利用新型的網絡平臺拓寬參與的途徑。除此之外，要給予問責主體一定的獨立性，在制度上和實踐中充分保障問責主體擁有自由的權力，從而達到有效監督政府的目的。

3.推進監管體制改革，建立健全生態問責運行機制

西方各國的生態問責制起步較早，都具備一套整體性的運行機制，以保障生態問責制的有序開展。監管不力是我國生態問責制存在的主要不足，經常會出現未經過環境審計、環境影響評價的過程就給予項目建設的行政許可。為此，我們應當從三個方面努力。首先，全面、獨立的對政府進行審計。西方國家政府機關和審計機構相獨立，能夠對政府進行獨立性的問責，而我國的審計機構即中華人民共和國審計署屬于政府內設機構，相對于政府的獨立性差，為此，可以從體制上進行改進，審計署獨立于政府單獨設置，或者將審計署的隸屬關系調整為全國人大的內設專門機構；同時，還要健全審計的內容，不能僅僅局于財務收支的審計。其次，加強事前問責，完善環境影響評價機制。任何項目建設都要經過專家團隊的客觀評價，并且制定環境影響評價報告書，明確項目建設存在的環境問題。最后，建立權威性的環境協調機制，細化各部門的職責分工，明確各部門的職責，改變條塊分割職責模糊不清的現狀，使各部門之間相互協調、相互配合共同完成相應的環境任務。

4.出臺相關配套制度和保障措施，完善政府生態績效考核體系

任何制度都需要相應的配套制度和保障措施。我國生態問責制度的運行機制目前還不夠完善，相關配套制度和保障措施缺乏。例如，我國現行的生態問責法律法規雖然很多，但大多是從原則上進行籠統的規定，具體的實施細則出臺的較少，這點在新《環境保護法》的修訂過程中也沒有得到較大的改善。相比西方發達國家法律法規全面詳盡、各種配套制度完善的生態問責制，我國需要盡快借鑒其先進經驗，出臺生態問責法律法規的實施細則和具體程序，確保其可實施性及權威性，彌補現行法律的不足。

針對我國的國情，當前最為重要的配套制度是完善生態績效考核機制，考核機制具有指揮棒的作用，影響著政府及其工作人員的行為方向和行為選擇，西方國家在生態問責中注重運用績效考核標準來約束行政人員，尤其是加拿大在這方面做的最為突出。我國當前還沒有建立完善的生態績效考核標準，盡管2014年新修訂的《環境保護法》中規定了國家要實行環境保護目標責任制和考核評價制度，但是對于行政人員如何進行考核、考核標準是什么沒有做出明確的規定，這就有可能會導致嚴重的包庇、縱容行為，不能對政府進行有效的問責，為此，我們應當建立可以考量的評價指標，明確規定考核的具體內容及考核方式。對于損害生態環境的行政機構及其工作人員的處罰也要有明確的條文進行規定，視情節輕重及對生態環境的損害程度等進行問責，保證問責公正性、規范性和徹底性。通過問責的反向激勵效應，強化政府及其工作人員的環境保護意識，確立生態政績觀，進而提高政府生態績效水平。

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責任編輯：李祖杰