治理浪潮下的中國制度變遷：動力、演進、展望

摘要：治理時代，制度依然是一個根本性問題。以我國的治理制度變遷為研究主線，分析了我國治理制度變遷的內在驅動力和外在推動力。從規制、規范、文化認知三個維度對1978年至2013年我國治理制度變遷的歷史演進做了描述。展望未來，我國治理制度變遷總體上將遵循漸進演變模式，在發展戰略上需要在西方制度要素與我國既有制度要素的整合創新方面有所突破，此外，制度企業家的能動性發揮依然是我國治理制度變革的關鍵性要素。

關鍵詞：治理制度；變遷

中圖分類號：D62文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0066-08

一、治理浪潮下的冷思考

自1989年世界銀行使用“治理危機”概括非洲情勢開始，“治理”一詞越來越多地出現在政治研究領域，并逐步形成一套具有全球影響的治理理論。治理理論的影響遠不局限在學術研究領域，在20世紀八九十年代的西方國家行政管理改革中，我們都能看到治理理論的光輝，甚至可以稱西方國家的行政管理改革為“治理的變革”。然而，治理理論影響力的全球擴張卻并非各國出于歷史演進的考量和對現實啟示的聚焦的結果，而是拜援助國和援助機構所賦予“治理”在經濟發展中的重要性所賜。例如，一向強調自身不介入主權國家內部政治事務的世界銀行卻公開宣傳，對外援助只有在政府具備實施良好治理政策條件的國家里才能發揮作用；世界銀行甚至開發出一套涵蓋腐敗控制（CC）、言論和問責 （VA）、法治（RL）、政府效能（GE）、政治穩定（PS） 和監管質量 （RQ）六個維度的治理指標來監督受援國的治理水平，并據此決定所要援助的對象和額度。于是乎治理的浪潮跨越了學術研究與現實政治、西方發達國家與發展中國家的邊界，以其洶涌的態勢席卷全球，形成“論國事必談治理”的火熱局面。

黨的十八大首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，更是引發了我國學術界研究“治理”的浪潮，成為政治話語轉向的標志。治理主體多元化、網絡化治理、治理與善治的制度移植的呼聲此起彼涌，雖然也有對“治理”的反思與本土化的研究，但“治理”的狂熱終究掩蓋了對政治現實的憂慮。“治理”在中國行政改革舞臺上的登場真的是治理理論的勝利嗎？筆者認為十八大語境中的“治理”并不等同于治理理論中的“治理”，中國改革語境中的“治理”是一個開放的討論議題，并將隨著中國的改革實踐不斷地豐富與發展，而非一個固定的理論范式或思維模式。治理理論中的很多思想對于我國的治理變革具有重要借鑒意義，但我國的治理變革終究需要回歸中國的現實。我國的“治理”研究也終究是服務于我國的改革實踐，致力于實現良好的治理的目的。

制度是社會生活的基礎，治理制度是治理的載體和基礎。從制度層面剖析我國的公共治理的變革，既是深刻理解中國“治理”內涵的需要，也是探索中國式治理道路的途徑。本文以中國治理制度變遷為主線，試圖回答以下三個問題：我國治理制度變遷的動力是什么？改革開放三十多年，我國的治理制度發生了哪些變遷？我國治理制度變遷的未來走向是什么？

二、中國治理制度變遷的動力

中國治理制度變遷看似順應了全球治理浪潮，但全球治理浪潮卻并非中國治理制度變遷的唯一動力。借力矛盾分析法分析制度變遷，制度是矛盾的產物，利益矛盾構成制度的本質，利益矛盾解決方法構成制度內容，利益矛盾變化引起制度變遷。[1]中國治理制度變遷是內在驅動力和外在推動力共同作用下的結果，改革開放新形勢下的矛盾變化是我國治理制度變遷的內在驅動力，而全球治理浪潮則作為一種外在的推動力，輔助內力發揮作用。

（一）內在驅動力

1.現存治理制度的衰弱無法滿足轉型期的制度需求

改革開放三十多年，中國各項建設事業取得了舉世矚目的成績。但是我國社會生活中依然存在大量的矛盾，特別是人治與法治、效率與公平、民主與非民主、政府與公民之間的矛盾在新的條件下愈益突出，導致此狀況的重要原因就是現存治理制度的衰弱無法滿足轉型期的制度需求。現存治理制度的衰弱體現在兩個方面，一方面是現存制度的規范約束性不足，按照美國行政學家里格斯對傳統的農業社會、過度社會和現代工業社會三種基本社會形態的劃分和描述，我國當下仍處于過度社會，盡管許多行政制度也已經建立，但是它們在實際的行政過程中仍受到各種傳統勢力的影響而不能起到約束和規范的作用；[2]另一方面是現存制度總體上的供給不足，無法滿足轉型期對制度的高需求。例如，隨著我國民眾民主意識和參政意識的增強，我國公民的參政熱情日益高漲，而現存參政渠道的狹窄和功能弱化并不能充分滿足民眾的參政需求，近年來爆發的啟東事件、9·21烏坎村事件、孟連事件等群體性事件體現的則是民眾利益訴求的非制度化政治參與，這也從側面反映了我國參政制度供給的不足。治理制度是實現治理秩序的基礎，轉型期中國存在的很多社會問題和矛盾都是由于治理制度的薄弱，治理制度的薄弱和治理制度的需求之間的矛盾成為我國治理制度變遷的重要內在驅動力。

改革論壇熊燁：治理浪潮下的中國制度變遷：動力、演進、展望2.執政黨治理理念的轉變

作為治理制度重要供給主體的執政黨的執政理念的轉變是治理制度變遷的內在驅動力。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，是我國治理制度的重要供給者，在我國治理制度變遷中具有無與倫比的重要性。我國的歷次改革都體現了執政黨對治理國家、發展國家的理念的改變。對“什么是社會主義”的重新認識，是我國實行市場經濟體制改革的思想前提。而十八大吹響“治理”的號角則體現了中國共產黨對國家與社會、國家與市場關系與邊界的重新認識。全能政府理念下形成的是一個凌駕于社會之上的龐大政府，這一方面使政府陷入紛雜的事務，造成公共服務供給的低效和不足；另一方面也壓抑了社會的積極性，使社會成為政府的附庸失去自身發展的動力。在市場經濟不斷發展、公民社會逐漸成長的情況下，中國共產黨改變了全能政府的理念，在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，引入了“第三方”即社會范疇，倡導政府與社會的合作，拓寬了政府和市場的傳統視野，理念的轉變預示著制度設計思路的重大調整，成為治理制度變遷的重要推動力。

3.第三領域的興起

近年來，我國第三領域發展迅速，它是私人組織、非營利組織和非政府組織的集合體。據民政部發布的統計公告顯示，截止2014年，全國共有社會團體310萬個，比上年增長72%；全國共有基金會4117個，比上年增加568個，增長160%；全國共有民辦非企業單位292萬個，比上年增長147%。從圖1可以看出，近年來我國各類社會組織數量均保持著較快的增長速度。[3]

圖1近年來我國社會組織數量增長情況第三領域的興起對治理制度變遷的推動作用體現在兩個方面。一是第三領域的壯大使之有能力承擔政府轉移的職能，為治理權力從政府向社會轉移創造了條件；二是第三領域的興起打破了個體公民的“原子化”狀態，匯聚了民眾的力量，成為制度制定博弈場中的重要力量，它將以更加積極主動的姿態登上政治變革的舞臺，力圖擴大參與國家治理的制度空間，成為推動治理制度的變遷的重要力量。

（二）外在推動力

1.全球化

全球化是當今世界的一個鮮明特征和不可逆轉的發展趨勢。盡管“全球化”一詞內涵極其豐富，但是，學者們在使用這個詞時，往往是指自20世紀70 年代中期以來各國家之間的貿易、生產和資本流動的快速增長，即經濟的全球化。[4]123全球化對我國的影響也是發端于經濟領域并有向政治文化領域擴展的趨勢，全球化對我國治理制度變遷的影響主要體現在三個方面。第一，對國際資本的爭奪促使我國政府變革經濟制度。1971年布雷頓森林體系固定匯率的瓦解、資本流動控制的解除進一步促進了資本的流動，為了吸引和留住民族國家范圍內的資本，我國政府必須深化市場經濟改革，減少對經濟的規制。第二，國際交往的日益密切推動我國政府改變權力中心的理念，在制度設計中更加重視協商性、互動性、回應性，這也成為變革傳統的自上而下的單向治理制度的推動力。第三，跨國公司、國際性第三組織的影響力與日俱增，對我國傳統的政府單一治理產生壓力。全球化的發展，使得任何一國政府都不可能作為單一治理主體包攬一切公共事務，多元治理主體合作共治成為一大趨勢，合作的需求構成合作制度供給的重要推動力。

2.治理理論與西方治理變革實踐

治理理論的盛行已經引發了國內學術界的廣泛關注，而西方國家治理變革的成功實踐也促使我國制度供給主體反思現存治理制度，借鑒國外成功經驗，這都促進著我國治理制度的變革。治理理論作為生長于西方土壤的“理論之花”，不可避免帶有西方國家的政治傳統和文化烙印，但是治理理論也為世界各國追求先進的治理模式提供了寶貴的借鑒。對于處于改革攻堅區和深水期的我國來說，治理主體的多元、非正式權威、協商合作等思想均有其合理和可借鑒之處。西方治理變革實踐對我國治理制度變遷的推動作用體現在兩個方面。一方面，治理變革下西方國家的治理能力得到提高，在“用腳投票”的情勢下，可以吸引到更多的國際投資和人才，獲得更多的發展機遇。在這種國際競爭下，我國政府為了提高國家治理能力，應對國際競爭的挑戰，必定需要推進治理制度變革。另一方面，國外治理變革產生示范效應激起國內民眾和利益集團的變革要求，雖說國外治理變革的方案并不一定是醫治我國政治社會問題的良方，卻開啟了求新求變的大門。我國政府為了塑造統治合法性和維護共同體的穩定，也需要推進治理制度變革。

三、中國治理制度變遷的歷史演進：1978-2013年

“治理”一詞在我國的使用范圍寬泛，并不局限于治理理論中的特定指涉，事實上，我國學術界也并沒有將“治理”一詞標簽化、固定化。從廣義的“治理”涵義出發，筆者認為我國治理制度的變遷并非始于“治理”二字在黨的十八屆三中全會上的正式提出，我國三十多年的改革開放就是一個治理制度變遷的過程。治理制度變遷是一個新舊制度元素重新組合的過程，其中既有路徑依賴也有制度創新和轉換，體現著鮮明的中國特色。筆者以十一屆三中全會和十八屆三中全會兩個關鍵事件為時間節點，把分析制度變遷時間范圍定位在1978—2013年，從規制性要素、規范性要素、文化-認知性要素三個維度對我國過去三十多年的治理制度變遷進行分析，探尋中國治理制度變遷的演變軌跡。

制度是復雜的，包括了正式與非正式的規則、監督與實施機制以及意義系統，對于如何描述制度還存在很多爭論。W·理查德·斯科特認為，制度包括三大基本的維度和要素——規制維度、規范維度、文化-認知維度。[4]36筆者借鑒斯科特對制度的三大維度的劃分，對我國治理制度變遷進行歷史追蹤。

（一）規制維度

規制維度包括調節性和制約性的法律、憲法和其他規則。改革開放三十多年，我國規制層面的制度發生了重大變遷。筆者從政治、經濟、社會三個領域分析規制層面制度的變遷。

在政治領域，規制性制度變遷圍繞著權力與權力、權力與權利的關系而展開，具體表現在以下幾個方面。第一，黨的領導體制。我國黨的領導體制經歷了一個從黨政不分、黨無所不能到政府獲得相對獨立地位、黨的職能逐漸明確的變化過程。迄今為止，“進行了一些改革，如減少了黨政交叉兼職，改變了一些書記、常委都兼任政府職務的現象；在一定程度上精簡了黨委工作機構和領導成員人數；初步改變了黨委各部門直接對應、領導政府各部門的辦法，較明確的劃分了黨政領導機構的職責。1982年修改和制定的新黨章明確規定了黨必須在憲法和法律范圍內活動。不過，時至今日，以黨代政的體制性問題依然沒有解決好。”[5]第二，選舉制度。選舉制度中的重要變化包括差額選舉制度的完善和直接選舉制度的發展。1995年2月，八屆全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》，完善了差額選舉，人民有了一定的自主選舉權。此外，我國的直接選舉制度也成為我國基層干部任免的主要方式，目前我國的區、鄉鎮級的人民代表和農村村委都是直接選舉產生。第三，分權制衡制度。我國是中央集權制國家，近年的分權化改革賦予了地方政府在地區經濟、社會事物中更大的權力，但我國的分權制改革卻往往陷入“一放就亂，一亂就收，一收就死”的困境。第四，決策制度。我國的決策制度正在朝著民主化發展，過去內部、封閉的少數人拍板決策的狀況正在改變，聽證會在決策中的地位上升，但離民主決策還存在一定的距離。

在經濟領域，規制性制度變遷始終是圍繞著政府與經濟的關系展開的，從計劃經濟向市場經濟的轉變是政府權能撤退和市場在國家治理中地位上升的動態過程。黨的四次重要會議決定體現著這種制度的變遷，依次為十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》、十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。十八屆三中全會首次明確提出市場的決定性作用，強調公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分。這預示著經濟領域的規制性制度變遷并未結束，而是繼續朝著深化市場化改革的方向發展。經濟領域的規制性制度變遷是強制性制度變遷和誘致性制度變遷的有機結合。“家庭聯產承包責任制”、“現代企業制度”、“農地制度改革”等首先是誘致性制度變遷，而后是實踐上升為理論并實施強制性制度變遷加以推廣；“公共財政制度”、“生態文明制度”、“市場監管制度”等首先是強制性制度變遷，而后在實踐中尊重微觀主體的實踐創造并進一步總結經驗的基礎上逐步完善。[6]

在社會領域，在全能政府的時代，政治和行政權力對社會的無邊界和無限度的滲入，社會組織缺乏發展的空間；改革開放之后，我國社會組織發展的環境發生了重大改變，政府對社會組織的發展規制逐漸放松。社會領域規制性制度的重大變化包括以下兩個方面。一方面是村民自治制度建立發展，隨著1988 年 6月 1日起《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的貫徹實施，村民自治開始進入制度化運作階段。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施，村民自治廣泛實行，對于農民權利的維護和農村公共事務的治理產生了積極作用。另一方面逐步建立推動社會中介組織發展的政治體制、機制和制定相關的政策。2003年10月14日中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：“積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織。”2005年，國務院總理溫家寶在十屆人大三次會議上所作的《政府工作報告》中指出，要進一步把不該由政府管的事交給企業、社會組織和中介機構，要重視發揮行業協會、商會和其他社會組織的作用。[7]

（二）規范維度

規范維度包括規定行為目標以及追求這些目標的適當方式的原則，筆者從規范框架和公共情感兩個方面來分析我國治理制度規范維度的變遷，規范框架和公共情感規定者怎樣的價值觀是適當的和合法的。

表1規范框架和公共情感涵義對比

處于決策爭斗前臺的概念和理論處于決策爭斗后臺的基礎性假設規范框架公共情感1.作為符號和概念的思想觀念，使決策者能夠在支持者中實現程序的合法化。

2.思維恩·A·施密特所說的交流話語。

3.弗利格斯坦和愛奧那·馬拉-德里達所說的規范框架。1.作為公眾假定的思想觀念，制約決策者獲得合法程序的通常范圍。

2.道賓所說的民族文化。

3.瑪格麗特·列維所說的公共理解。

4.維多利亞·C·哈坦所說的階級身份。1.規范框架

框架是一種規范性的概念，處于決策爭斗的前臺，有助于精英把他們的程序在支持者當中合法化。我國政治精英用于實現程序正當性和合法性的框架經歷了以下幾次變化。第一次變化是社會主義的教條文本下的框架向發展著的社會主義框架的轉變。這種框架的變遷從政治話語的轉變可以看出，在改革開放之前，由于我黨對社會主義的認識還不夠成熟，理論和實踐上都是以蘇聯為范本，在這種狀況下，階級斗爭、計劃、意識形態、國有、公有制等詞匯形成的話語體系排斥著市場、價值規律、非公有制等詞匯，一切有關發展市場經濟的建議都會打上走資本主義道路的標簽。1978年，《實踐是檢驗真理的唯一標準》的發表預示著傳統的教條主義的規范框架面臨著危機。1979年，鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經濟”[8]。在南方談話中，鄧小平鄭重地指出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”[9]

這就打破了傳統框架下姓資姓社的困擾，市場經濟、價值規律被納入到新的規范框架之下，并與社會主義融合，建構出社會主義市場經濟的話語體系。第二次變化是黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這開啟了“統治”、“管理”向“治理”的話語轉向，治理主體多元化、社會治理、網絡化治理、多中心等新的詞匯逐漸建構出一套新的話語體系。在傳統的統治時代，社會和民眾在“自上而下”的權力體系的統治下，其角色是治理的客體，在新的“治理”的話語體系中，他們既是治理的客體又是治理的主體，這預示著一個新的“治理”時代的到來。

2.公共情感

公共情感包括關于什么是適當的、具有廣泛基礎的價值觀、態度和規范假定。它們被大規模的群體所持有，決策者通過對公共意見的民意測驗以及選民的其他反饋形式可以感知這種公共情感。公共情感往往是很好制度化的，存在與決策爭斗的后臺，并制約著決策者認為在規范上可以接受的解決方案的范圍。我國的公共情感大體經歷了三個階段：對共產主義的狂熱和急切渴望，對市場經濟效率的崇拜，對社會公平、和諧的追求。建國后到改革開放，共產黨領導人民推翻“三座大山”，建立人民民主共和國，在人民群眾中的威望空前高漲，人們陷入了對共產主義所描繪出的美好前景的狂熱之中，而缺乏對這個新興事物的足夠正確認識。廣大人民群眾對實現社會主義事業的急切渴望是“大躍進”等激進的運動能夠發展起來的重要條件。幾十年曲折的探索和挫折，逐漸冷卻人民群眾的激情，大家開始從對共產主義的想象中走出來關心自身的生存狀況。市場作為一項高效的資源配置方式，在我國一經發展就極大的釋放了我國的經濟發展潛能，人民的生活水平得到極大的提高。于是，人民群眾對市場的崇拜與日俱增。然而，隨著市場經濟的發展，貧富差距逐漸擴大、環境污染嚴重、權力與資本勾結下的腐敗等問題也逐漸暴露，在新興媒體的擴散下，在人民群眾中甚至滋生出“仇官”、“仇富”等情緒，于是，公平與和諧成為主流呼聲。

（三）文化-認知維度

文化-認知維度包括那些關于這個世界是如何運作的、被視若當然的假定、腳本與圖式，這些假定是由文化塑造的，并被視若當然而接受。

表2程序與范式涵義對比

處于決策爭斗前臺的概念和理論處于決策爭斗后臺的基礎性假設程序范式1.為精英提供指示的思想觀念，是政治家、企業領導人和其他決策者制定一個清楚而具體的行動程序。

2.朱迪思·戈爾茨坦所說的路線圖和聚焦點。

3.布萊斯所說的武器。1.為精英提供假設的思想觀念，制約政治家、企業領導人和其他決策獲得有用的程序的認知范式。

2.弗利格斯坦所說的控制。

3.哥斯塔·埃斯平所說的家庭模型。

4.布萊恩·D·瓊斯所說的認知結構。1.程序

程序處于決策爭斗的前臺，規定和說明決策者如何解決具體的問題。以我國行政程序為例，由于深受長達數千年的封建專制統治以及建國之后高度集中的計劃經濟體制的影響，我國行政權長期處于絕對領導地位，關于行政程序方面的規制極為簡單和模糊，行政人員執行權力時隨意性極大，行政行為沒有規范性可言。改革開放之后，我國的治理主體開始逐漸走向多元化，在正義、平等、自由、公正等價值觀的呼喚下，行政權力的范圍和方式受到規范和限制，行政程序正經歷著前所未有的改革和創新，而其最重要的變革就是法制化。1989年4月，全國人大通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第一次提出了行政權行使的程序合法性要求。《行政訴訟法》以立法形式確定了程序法制原則，但該法所確立的程序法治原則缺乏有效的程序法制度的支持。[10]1995年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條第4款強調了對裁決者中立性的保障，明確了申請回避制度[11]，是對程序公正的制度化嘗試。雖然我國行政程序法制化取得了重大進步，但還遠遠不能滿足建設社會主義法制國家的需要，還存在以下諸多缺陷：體系上的零散性，程序的簡化欠缺明確化、具體化的條件導致約束性不足，對于違反法律程序、程序性侵權行為的法律責任不夠明確，等。

2.范式

范式是認知性的假設，往往存在于制度變遷斗爭的后臺，并通過限制決策者可能想到的、認為是有用的或值得考慮的方案的范圍而制約行動。范式的影響是實質性的，因為它們界定了程序性爭論的領域。改革開放前的很長一段時間，我國存在這樣一種現象：人們過多地把理論注意力投注到財產的多少以及由此而發生的階級關系，以此來涵蓋對一切社會現象的觀察，并由此出發作出涵蓋一切社會現象的說明。這樣，現代發展問題、世界的現代化進程問題就被排斥在視野之外，或者被籠罩在資本主義的陰影之中。[12]黨的十一屆三中全會形成這樣一個共識：實現現代化是“中國最大的政治”、“主要的政治”、“一場深刻的偉大的革命”，這就預示著由“財產-階級關系”模式說明一切的范式向現代文明積累為標志的思維范式轉變，開始了探索“中國式的現代化”之路。在現代化的思維范疇下，我們黨對中國式現代化的認識經歷了從最初的“四個現代化”藍圖到鄧小平同志提出的物質文明和精神文明“兩手抓，兩手都要硬”的“兩個文明”范疇，再到江澤民同志提出的“建設社會主義政治文明”，從而發展出“三大文明”框架，最后到以胡錦濤為總書記的黨中央提出的“四位一體”[13]、“五位一體”[14]的總體布局的變化，中國式現代化的內涵逐漸豐富起來。

四、中國治理制度變遷展望

十一屆三中全會是我國治理制度變遷史上的關鍵性事件，之后的三十年，我國的治理制度發生了多維度的變遷，顯現出間斷性和革命性的特征。十八屆三中全會首提“治理”，是我國治理制度變遷史上的又一次關鍵性事件，那么此次關鍵性事件之后，我國的治理制度變遷又將選擇何種制度變遷模式？由于我國政治、經濟、文化的特殊性，我國改革開放新時期的治理變革必定不同于治理理論指導下的西方國家的治理變革，那么我國治理制度變遷將選擇何種發展戰略？制度變遷并不是一個被動的發展變化過程，如何發揮出制度企業家的積極能動性，推動我國治理制度變遷沿著正確的方向發展？筆者從以上三個問題著手，對我國改革開放新時期的治理制度變遷作一展望。

（一）總體模式：漸進演變模式

漸進或演變變遷模式是一種以小幅的、漸進的步伐沿著某單一路徑和特定方向而進行的持續性變遷。筆者基于以下考慮，認為我國治理制度變遷將遵循漸進演變模式：第一，我國的治理變革總體方向已經確定，出現大的變更的可能性微乎其微。我國已經走出了“財產-階級關系”模式，進入了現代化發展的廣闊視野，富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家是黨的奮斗目標，這也是我國未來發展的總體性方向。我國的治理制度變遷已經經過了改革開放初期的多維度變化的時期，進入朝著社會主義現代化穩步前進的階段，一切圍繞治理制度變革的理論爭論和實踐探索都被限定在社會主義現代化發展的框架下。第二，路徑依賴的存在。時至今日，我國的治理制度已經初具雛形，然而我國治理制度設立的初衷和職能實際發揮的功能并未統一，事實上我國目前的治理制度變革很多就是為了克服現存制度的缺陷，以實現二者的統一。即使把這個形式和功能的統一作為制度的根本性變遷，這也將是一個漫長的過程，其重要的原因就是路徑依賴的存在。現存的治理制度在很長的時間范圍內，都制約著行動者的選擇范圍，并制約著最優治理制度的創立。其制約作用至少包括兩個方面：一方面治理制度形成特定的利益格局，那些從既有的制度和法律中獲利的個人或團體阻礙制度的變遷；另一方面，制度的創立需要很高的創立成本，制度供給主體變更制度的動力不足。第三，快速劇烈的革命性制度變遷缺乏客觀條件的支撐。市場、社會力量的發展是一個漸進的過程，我國的市場經濟和社會發育并不成熟，其在治理體系中的作用發揮受到自身能力的限制，在此階段把過多的公共事務甩給市場、社會，面臨著治理秩序混亂、政府合法性危機的風險。

（二）發展戰略：借鑒、傳承與創新

雖說中國特定語境中的“治理”的涵義和西方治理理論中的“治理”的涵義并不相同，但是，我國治理制度變革中確實引入了不少西方治理理論的思想。中國的治理制度變革是一個制度重組、轉換、創新的過程，并不能拋棄舊的制度要素或絕緣于西方國家制度要素，為了達到善治的目的，我國的治理制度改革需要把我國既有的制度要素和西方制度要素重新整合，發揮制度企業家的創造性，實現治理制度的創新。以協商民主制度為例，我國的社會主義協商民主制度就是舊有的制度要素和西方制度要素重組再造的結果。早在1946年，我國就存在政治協商會議，并逐漸形成中國共產黨領導的多黨合作制和政治協商制度。可以說我國存在協商民主的舊的制度因素，但我國政治協商制度中的協商主體主要是指八個民主黨派、無黨派人士以及社會各界代表人士。西方協商民主的基本主體是公民個體，同時也包括政黨、政府、利益集團和族群，實現形式包括公民會議、審議民意調查、公民陪審團、愿景工作坊和協商日等。凸顯個體主體性的制度要素與我國舊有的協商制度要素融合，我國協商民主制度得到新的發展，形成了民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽（議）證會等協商制度。

（三）核心要素：制度企業家的能動性

治理制度變遷是一個制度要素重組創新的過程，其核心要素是具有創造性和創新性的人。改革開放的總設計師鄧小平在歷史的關頭打破教條主義的束縛，重新回答了“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”這個基本問題，開啟了中國經濟、政治、社會的深刻變革，充分地展現了一個制度企業家的創造性。制度企業家作用的發揮既受到知識構成、創新思維、膽識等主觀因素的影響，也受制于可獲得的資源的影響，如果制度企業家無法獲得諸如貨幣、政治影響力等資源，不管他的創新思想多么的輝煌，也無法被制度化。在改革開放的新時期，如何發揮制度企業家在治理制度變遷中的積極能動性，以實現良好治理的目的，也取決于兩個方面。一方面，制度企業家的良好品質。制度企業家必須具備廣闊的視野、完備的知識構成、開拓進取的精神和創造性的思維，此外，他還應具備一心為公的品德，在“元治理”中維護公平、正義等價值。另一方面，制度企業家具備可以推動制度變遷的資源。在路徑依賴的影響下，治理制度的變革并非易事，制度企業家必須具備足夠的政治資源和社會影響力打破利益固化的藩籬，突破路徑依賴，才能推動我國治理制度朝著良好治理的方向發展。

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責任編輯：孔九莉